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DFG Sonderforschungsbereich 700 Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit - Neue Formen des Regierens?
DFG Research Center (SFB) 700 Governance in Areas of Limited Statehood - New Modes of Governance?
Eine Untersuchung zur Krise des Regierens
in Pakistan am Fall Belutschistan
Boris Wilke
Governance und Gewalt
SFB-Governance Working Paper Series • Nr. 22 • November 2009
DFG Sonderforschungsbereich 700
Freie Universität Berlin
Alfried-Krupp-Haus Berlin
Binger Straße 40
D-14197 Berlin
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Wilke, Boris 2009: Governance und Gewalt. Eine Untersuchung zur Krise des Regierens in Pakistan am Fall Belutschistan,
SFB-Governance Working Paper Series, Nr. 22, DFG Sonderforschungsbereich 700, Berlin, November 2009.
ISSN 1864-1024 (Internet)
ISSN 1863-6896 (Print)
Diese Arbeit ist im Sonderforschungsbereich 700 Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit – Neue Formen des Regierens
entstanden und wurde auf seine Veranlassung unter Verwendung der ihm von der Deutschen Forschungsgemeinschaft zur
Verfügung gestellten Mittel gedruckt.
SFB-Governance Working Paper Series
Herausgegeben vom Sonderforschungsbereich (SFB) 700 „Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit - Neue Formen
des Regierens?“
Die SFB-Governane Working Paper Series dient der Verbreitung erster Ergebnisse von laufenden Forschungsvorhaben zum
Austausch von Ideen und der Anregung wissenschaftlicher Diskussion. Die Aufnahme eines Textes in diese Reihe soll die Ver-
öentlichung an anderer Stelle nicht einschränken. Das Copyright verbleibt bei den Autorinnen und Autoren.
Copyright für diese Ausgabe: Boris Wilke
Redaktionelle Unterstützung und Produktion: Moritz Konradi/Christine Rollin
Alle Arbeitspapiere der Reihe können kostenlos von unserer Webseite www.sfb-governance.de/publikationen heruntergeladen
oder als gedruckte Version per Mail an sfb700@zedat.fu-berlin.de bestellt werden.
SFB-Governance Working Paper Series • Nr. 22 • November 2009 | 3
Governance und Gewalt. Eine Untersuchung zur Krise des Regierens
in Pakistan am Fall Belutschistan
Boris Wilke
Zusammenfassung
Diese Studie befasst sich mit der Frage, welche Auswirkungen die Transformation des Staates
auf das Regieren hat. Zwar kann von einer allseitigen Schwächung staatlicher Autorität oder
von „Staatszerfall“ nicht die Rede sein, doch ist in vielen Fällen unklar, in welcher Form
unter veränderten Bedingungen regiert werden soll. Diese Problematik wird am Fallbeispiel
Belutschistan (Pakistan) auf die Bereitstellung von Sicherheit zugespitzt. Dabei kommt die
Untersuchung zu drei zentralen Ergebnissen: (1) In Pakistan haben politische Krisen nicht
zum Rückzug des Staates geführt, sondern zu dessen Versuch, eine ökonomisch unterent-
wickelte Provinz stärker administrativ zu durchdringen und ihre Inwertsetzung und ökono-
mische Integration zu forcieren. (2) Dieser Versuch der Krisenbewältigung ging einher mit
der Umstellung von konventionellen zu zentralisierten Formen von Governance; er wurde
nicht von nichtstaatlichen Akteuren, internationalen Agenturen oder der internationalen
Staatengemeinschaft initiiert, sondern von der pakistanischen Regierung selbst. (3) Die
Umstellung von konventioneller zu zentralisierter Governance führte nicht zur Verregelung,
sondern zur gewaltförmigen Eskalation bestehender Koniktlagen.
Abstract
Taking the province of Balochistan as an example, this paper traces the causes of the transfor-
mation of statehood in Pakistan back to the 1970s and analyses its consequences for modern
governance in the future. It argues that weak institutions amid rapid social change rather
than “state failure” lie at the root of Pakistan’s predicament. As the case of Balochistan aptly
demonstrates, the Pakistani state’s reaction to crisis has not been retreat, but reform and
centralisation of rule. Since the governmentalities of rulers and ruled are incompatible, these
policies have led to an escalation of crisis and conict.
Governance und Gewalt | 4
Inhaltsverzeichnis
1. Einleitung 5
2. Begrisbestimmung: Governance und Sicherheit 6
2.1 Macht, Herrschaft und Governance 7
2.2 Aktionsmacht, Gewaltkontrolle und Sicherheit 9
3. Die Krise des Regierens 10
3.1 Prinzipien des Regierens: Viceregal State, Divide and Rule und Indirect Rule 13
3.1.1 Viceregal Rule 14
3.1.2 Divide and Rule 15
3.1.3 Indirect Rule 16
3.2 Transformation des Staates als Herausforderung für das Regieren 17
4. Politische Herrschaft und Gewaltkontrolle in Belutschistan 20
4.1 Das Sardari-System: Rawaj & Royalties 21
4.2 Der Einuss der Zentralmacht: Cantonments & Levies 23
5. Sozialer Wandel und Gewaltkonikte: Belutschistan im Übergang 25
5.1 Politische Mobilisierung: Sardarismus oder Sozialismus? 25
5.2 Unterbrechung der Gewaltkontrolle: Bürgerkrieg (1973-1977) 26
5.3 Politischer status quo ante, transnationale Dynamik 28
6. Das Wissen des Staates und die Entwicklung der Gesellschaft: Zentralisierte
Formen des Regierens in Belutschistan 29
6.1 Transnationalisierung der Politik 30
6.2 Inwertsetzung durch Politik 31
6.3 Versicherheitlichung als Politik 33
7. (Un-)Sicherheitsgovernance in Belutschistan 35
7.1 Unsicherheit durch Governance. Ergebnisse einer empirischen Erhebung 35
7.2 Governance und Gewalt - die Logik der Eskalation 37
8. Fazit: Perspektiven für das Regieren in Belutschistan, Pakistan und anderen
Räumen begrenzter Staatlichkeit 39
Literatur 43
Anhang 1: Interview-Leitfragen 49
Anhang 2: Karte Pakistan politisch 53
SFB-Governance Working Paper Series • Nr. 22 • November 2009 | 5
1. Einleitung
Diese Studie befasst sich mit der Frage, welche Auswirkungen die Transformation des Staates
in der Dritten Welt auf das Regieren hat. Ihr liegt die Annahme zugrunde, dass der fortschrei-
tende soziale Wandel in den Entwicklungsregionen die politischen Herrschaftsverhältnisse
nicht unberührt gelassen hat. Zwar kann von einer allseitigen Schwächung staatlicher Autorität
oder von „Staatszerfall“ nicht die Rede sein, doch ist in vielen Fällen unklar, in welcher Form
unter veränderten Bedingungen regiert werden soll. Diese Problematik wird am Beispiel der
Provinz Belutschistan (Pakistan) auf die Bereitstellung von Sicherheit zugespitzt. Dabei kommt
die Untersuchung zu drei zentralen Ergebnissen, die einigen gängigen politikwissenschaft-
lichen Annahmen und Interpretationsmustern zuwider laufen:
In Pakistan haben wiederholte politische Krisen nicht zum Rückzug des Staates geführt,
sondern zu dessen Versuch, eine dünn besiedelte und ökonomisch unterentwickelte
Provinz stärker administrativ zu durchdringen und ihre Inwertsetzung und ökonomische
Integration zu forcieren.
Dieser Versuch der Krisenbewältigung ging einher mit der Umstellung von konventionellen
zu zentralisierten Formen von Governance; er wurde nicht von nichtstaatlichen Akteuren,
internationalen Agenturen oder der internationalen Staatengemeinschaft initiiert, sondern
von der pakistanischen Regierung selbst.
Die Umstellung konventioneller zu zentralisierter Governance führte nicht zur Verregelung,
sondern zur gewaltförmigen Eskalation bestehender Koniktlagen.
Die folgende Darstellung hat im Wesentlichen die Form eines Narrativs, das die politische
Entwicklung in Belutschistan nachzeichnet. Nach der Einführung in die theoretischen und
methodischen Grundlagen der Untersuchung (1.) wird begründet, weshalb im Falle Pakistans
nicht der Zerfall des Staates, sondern die Eektivität und Legitimität des Regierens die
Problematik bildet (2.). Anschließend werden die Regeln erläutert, nach denen Belutschistan
traditionell regiert wurde (3.) und welche Auswirkungen die Transformation des Staates hierauf
hatte (4.). Das Kernstück der Darstellung bildet dann die Umstellung von konventionellen zu
zentralisierten Formen von Governance (5.) und die daraus resultierende Konikteskalation
(6.). Hier kann sich die Studie auf Ergebnisse von Leitfadeninterviews stützen, die im Sommer
2008 in drei Provinzstädten durchgeführt wurden.1 Abschließend werden zusammenfassend
die Perspektiven für das Regieren in Belutschistan aufgezeigt und mögliche Implikationen der
fallbezogenen Ergebnisse für das Regieren in den Regionen der Dritten Welt diskutiert (7.).
1 Die Untersuchung beruht ferner auf Interviews und Erhebungen, die der Autor mit Unterstützung der
Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) und der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG) in den
Jahren 2004 bis 2008 in Quetta, Gwadar, Karatschi, Islamabad und Lahore durchgeführt hat. Für die
kritische Kommentierung verschiedener Entwürfe dankt der Autor neben der anonymen Gutachterin
des SFB 700 auch Hannes Ebert, Jan Koehler, Philipp Münch, Anna Sailer und Ulrich Schneckener.
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2. Begrisbestimmung: Governance und Sicherheit
Das sozialwissenschaftliche Paradigma Governance ist bis vor einigen Jahren nur selten auf die
Regionen der Dritten Welt angewendet worden. Die wenigen vorhandenen Arbeiten benut-
zen es überdies eher als eine normative Folie zur Erfassung der Reformbedürftigkeit von
Ländern oder zur Bewertung der Reformwilligkeit von Regierungen denn als analytisches
Instrument. Ein Grund dafür mag sein, dass die gängigen Governance-Konzepte sich aus der
Politikfeldforschung (Héritier 1993) und den Arbeiten zu internationalen Regimen (Kohler-
Koch 1989) entwickelt haben (vgl. Schuppert 2006). Sie sind sie zumeist darauf ausgerichtet,
institutionell eingehegte politische Prozesse in sachlich ausdierenzierten Politikfeldern zu
analysieren, wie sie in der OECD-Welt und auf der Ebene des internationalen Systems zuneh-
mend das politische Handeln prägen. In dieser an der OECD-Welt geschulten Theorietradition
wird eine tendenzielle Enthierarchisierung und Entstaatlichung politischer Prozesse konsta-
tiert: Governance zeichnet sich also dadurch aus, dass neben Regierungen auch nichtstaatliche
Akteure unterschiedlichster Provenienz am Regieren teilhaben. Gleichwohl sind die an die-
ser Governance beteiligten Akteure, so wird zumeist nur stillschweigend, aber zurecht, unter-
stellt, einander binnenstrukturell ähnlich: Unabhängig davon, ob sie auf der globalen oder auf
der nationalen Ebene agieren und ob sie dem privaten oder dem öentlichen Sektor zuge-
hören, folgt ihre innere Verfasstheit in aller Regel den Prinzipen moderner bürokratischer
Organisation, wozu allem voran das Dokumentationsprinzip (Schriftlichkeit, Aktenführung),
das Kompetenzprinzip (denierte Aufgabenbereiche), das Professionsprinzip (Fachschulung,
Karriereprinzip) sowie das Mitgliedschaftsprinzip (Erfassung der Mitglieder, Ernennung
von Amtsinhabern) zu zählen sind (vgl. Weber 2005a). Übereinstimmungen nden sich auch
im Außenverhalten: Hochgradig spezialisiert und zumeist als Aggregat gesellschaftlicher
Interessen fungierend, sind die Akteure bestrebt, ihre Interessen, Präferenzen und Ziele über
ihre Mandats- und Amtsträger einheitlich zu kommunizieren, als handele es bei ihnen sich
um eine mit eigenem Willen ausgestattete, natürliche Person (vgl. Luhmann 2000). Kurzum:
Governance-Akteure sind typischerweise korporative Akteure, die wie moderne Organisationen
funktionieren (vgl. Scharpf 2000: 110). Damit kommt Governance in der OECD-Welt einem
über das Nationale erweiterten politischen Prozess nahe, in dem like units in nichthierarchischer
Form auf Kompromisslösungen hinwirken.
Diese Prämissen sind in den durch Ungleichzeitigkeiten und längerfristige Pfadabhängigkeiten
geprägten Regionen der Dritten Welt in aller Regel nicht erfüllt, da Politik dort nach anderen
Prinzipien funktioniert (vgl. Chatterjee 2004). Anstatt spezialisierter Funktionsbereiche ndet
man eine undierenzierte Einheit von Politik, Ökonomie und Kultur vor: Wo in der OECD-
Welt Zweckorganisationen operieren, agieren in der Dritten Welt unscharf abgegrenzte, auf
verwandtschaftlicher Basis operierende Personenverbände. Korporative Strukturen und büro-
kratische Organisationsformen, wie sie guter und grenzüberschreitender Governance zuträglich
sind, stellen nicht einmal innerhalb der Staatsapparate den Regelfall dar. Auch sind Politiker
dort keine abwählbaren Regierungstechniker, die sich gegenüber der Zivilgesellschaft responsiv
zeigen, sondern Träger politischer und ökonomischer Herrschaftsgewalt, die sich sachlichen
Lösungen aus Eigeninteresse verweigern. Deshalb ist damit zu rechnen, dass Governance in
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den Regionen der Dritten Welt nicht in autonomen Entscheidungsarenen stattndet, sondern
in personalisierte soziale Logiken eingebettet bleibt, denen die Gewaltandrohung nicht sel-
ten eingeschrieben ist. Diese Untersuchung muss somit soziale Tatbestände in den Blick neh-
men, die in Politikfeldanalysen nicht vorkommen und aus einer anderen Zeit zu stammen
scheinen: informelle Regeln, nichtlegitime Formen der Gewaltanwendung und strukturelle
Machtverhältnisse.
Vor diesem Hintergrund liegt es nahe, bei der Konzeptualisierung von Governance eine his-
torisch-soziologische Perspektive einzunehmen (vgl. Abrams 1982; Weber 1972), wie sie sich bei
der Analyse historischer Staatenbildungsprozesse (vgl. Elias 1976), und des politischen Wandels
in der Dritten Welt (vgl. Tilly 1985; Krohn-Hansen/Nustad 2005) bewährt hat. Mit einem ent-
sprechenden begriichen Instrumentarium wird es möglich, neben den für die OECD-Welt
typischen politischen Organisationen nichtstaatlicher (Unternehmen, Interessengruppe,
Partei) wie staatlicher Provenienz (Regierung, Verwaltung, Gericht) auch jene Institutionen in
den Blick zu bekommen, welche die Politik außerhalb der OECD-Welt bestimmen und in die
Governance notgedrungen eingebettet ist: die erweiterte Familie, den Großhaushalt, die eth-
nische Gemeinschaft oder die Schutzgemeinschaft des Rackets. Darüber hinaus ermöglicht
es die historisch-soziologische Perspektive, den Govenance-Begri zu verzeitlichen und die
Dynamik von Governance abzubilden, die sich freilich von der in der westlichen Welt deutlich
unterscheidet. Schließlich sind in nichtwestlichen Räumen der Weltgesellschaft die im Kontext
der OECD-Forschung neu entdeckten nichthierarchischen Politikformen eine Banalität.
Auch ist ein relativ geringer Anteil des Staates an gesellschaftlicher Problemlösung dort keine
Novität. Die soziale und politische Dynamik drängt dort nicht zur Enthierarchisierung und
Entstaatlichung des Regierens, sondern vielmehr zu einer stärkeren Verschränkung von Staat
und Gesellschaft, also dem immer intensiveren Zusammenwirken von staatlichen, nichtstaat-
lichen und internationalen Akteuren. Governance als Prozess wird ebenso häug zentralisiert
wie dezentralisiert (vgl. Ferguson/Gupta 2002; Chatterjee 2004).
2.1 Macht, Herrschaft und Governance
Für die Operationalisierung von Governance außerhalb der OECD-Welt ist also die Einbettung
von politischen Verhandlungs- und Entscheidungsprozessen in die sozialen Verhältnisse von
zentraler Bedeutung. Einbettung meint dabei zunächst ganz allgemein die Eingliederung in
soziale Machtverhältnisse: also in die ungleich verteilten Chancen der Akteure, ihren Willen gegen-
über anderen durchzusetzen. Da diese Chancen in nahezu allen arbeitsteiligen Gesellschaften
nicht völlig kontingent, sondern recht weitgehend durch verfügbare Ressourcen und einge-
lebte Habitus festgelegt sind, besteht die Einbettung in institutionalisierte Machtverhältnisse,
also in Herrschaft. Hierunter kann mit Max Weber die Chance verstanden werden, den eigenen
Willen in letzter Konsequenz sogar als Befehl durchzusetzen. Dabei sollte Herrschaft primär
danach unterschieden werden, ob sie als rechtmäßig anerkannt ist oder nicht. In die nichtlegi-
time Herrschaft (vgl. Breuer 2006) wird aus vorübergehendem Kalkül, aus der Not oder aufgrund
unmittelbar wirkenden Zwanges eingewilligt – also ohne den Glauben an die Rechtmäßigkeit
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der institutionalisierten Machtungleichheit. Dauerhafter und empirisch häuger ist die legi-
time Herrschaft, die sich auf den Glauben an ihre Rechtmäßigkeit stützen kann: entweder weil
sie als formal rechtmäßig zustande gekommen (legale Herrschaft), als seit Ewigkeiten geltend
und heilig (traditionale Herrschaft) oder als durch außeralltägliche Fähigkeiten begründet (cha-
rismatische Herrschaft) gilt (vgl. Weber 2005b).
Die in den Übergangsgesellschaften dominanten politischen Beziehungsmuster, die sich am
besten mit Begrien wie Patronage, Informalität, Koalitionsbildung, Kooptation und Androhung
von Gewalt fassen lassen (vgl. Bailey 1969), sind dabei Ausdruck von Herrschaftsverhältnissen,
die teils aus Kalkül oder Not, teils aufgrund des traditional oder charismatisch vermittelten
Glauben an ihre Rechtmäßigkeit eingegangen werden. Dies jedenfalls legen vergleichende
Untersuchungen zur Politik in der Dritten Welt nahe (vgl. Migdal 1988). Auch Governance, ver-
standen als „institutionalisierte Modi der Handlungskoordination, die auf die Herstellung
und Implementierung kollektiv verbindlicher Regelungen bzw. auf die Bereitstellung kollek-
tiver Güter für eine bestimmte soziale Gruppe abzielen“ (SFB 700 2007: 4), ist grundsätzlich in
diese Beziehungsmuster eingebettet. Inwieweit die Institutionalisierung, die Governance als
Handlungskoordination ausmacht, auf ungleichen Chancen beruht, und welche subjektiven
Gründe (Kalkül, Not, Legalitätsglaube, Gewohnheit, Hingabe) dahinter stehen, ist natürlich eine
empirische Frage. Doch dass institutionalisierte Macht als ein soziologisches Substrat jeder
Form von Governance eingeschrieben ist – und sei es in der politisch-kulturell unterschiedlich
ausgeprägten Fähigkeit sozialer Akteure, an Governance in relativ autonomen Verhandlungs-
und Entscheidungsprozessen mit Aussicht auf Erfolg teilzunehmen2 – ist plausibel. Damit ver-
schiebt sich die Frage vom Ob der Einbettung von Governance in Herrschaftsverhältnisse zum
Wie. Hier schließt die Unterscheidung zwischen konventioneller und moderner, zentralisierter
Governance an.
Konventionelle Governance, verstanden als Handlungskoordination zur Regeldurchsetzung
und Ressourcenverteilung, umfasst alle möglichen Formen regelgeleiteten Machtstrebens
und planmäßiger Versorgung von sozialen Kollektiven. Konventionell ist diese Governance
in einem doppelte Sinne: Sie ist herkömmlich, weil sie im Prinzip jedwede Form von Politik
und außerhäuslichem Wirtschaften erfasst; und sie ist dabei an die Konventionen gebun-
den, die unter ihren Teilnehmern jeweils lokal Geltung haben. Die Ansprüche (vermeintlich)
zentraler Autoritäten sind demgegenüber nachrangig. Auch die in den folgenden Kapiteln
unterschiedenen Prinzipien kolonialherrschaftlichen Regierens (viceregal rule, divide and
rule, indirect rule), die Züge nichtlegitimer wie legitimer (traditionaler) Herrschaft aufweisen,
sind deshalb zu den konventionellen Formen von Governance zu zählen.3
2 Im Vokabular der politischen Soziologie Pierre Bourdieus ließe sich dies als Konvertierung von sym-
bolischem Kapital und Herrschaftskapital in kulturelles und organisationelles Kapital beschreiben:
Die Macht der alten Herren wird zur Kompetenz der jungen Professionals. Dieser Vorgang lässt sich an
den Biographien der Mitarbeiter von Nichtregierungsorganisationen in der Dritten Welt gut nachwei-
sen.
3 Konventionelle Governance erstreckt sich sowohl auf Politik als auch auf Wirtschaft: Regelsetzung
und -durchsetzung gilt gemeinhin als Ziel der Politik, also des Strebens nach Macht; Ressourcen-
verteilung ist eine wirtschaftliche Tätigkeit, sofern hierunter „die Fürsorge für einen Begehr nach
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Moderne, zentralisierte Governance bezeichnet demgegenüber eine auf bürokratisches Wissen
gestützte Führung von Menschen durch eine zentrale Instanz zu gesamtgesellschaftlichen
Zwecken (vgl. Lemke 2002). Mit ihr erschöpfen sich Politik und Wirtschaft nicht mehr
darin, das Machtstreben politischer Führer zu kanalisieren und gegebene Haushalte zu ver-
sorgen, sondern es soll das politische Heil und der wirtschaftliche Wohlstand einer zumeist
als Nation bezeichneten Bevölkerung gemehrt werden, die sich auf einem denierten
Territorium bendet (vgl. Foucault 2004). Diese moderne Form des Regierens beschränkt
sich also weder auf Herrschaft zum bloßen Machterhalt noch auf Handlungskoordination
innerhalb oder zwischen prinzipiell überschaubaren Kollektiven, sondern sie institutio-
nalisiert und hierarchisiert Machtverhältnisse innerhalb sozialer Großgruppen mit dem
Ziel, auf das Verhalten der Subjekte unmittelbar einzuwirken. Deshalb bedarf solche
Governance nicht nur eines entwickelten Staatsapparates (vgl. Raphael 2000), sondern auch
korrespondierender (Gouverne-)Mentalitäten: Auf der einen Seite müssen Berufsmenschen
stehen, die in der Lage sind, sich das notwendige Wissen über die Gesellschaft anzueignen,
Befehle und Ratschläge zu erteilen und zu implementieren; auf der anderen Seite müssen
Herrschaftsunterworfene ein Mindestmaß an Folgebereitschaft an den Tag legen und bereit
sein, von außerhäuslichen Personen „väterlichen“ Rat anzunehmen. Dass beides ungemein
voraussetzungsvoll ist, zeigt nicht zuletzt das Scheitern vieler gesamtgesellschaftlicher
Entwicklungsstrategien (vgl. Scott 1998; Ziai 2006). Während konventionelle Governance
häug auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner beruht, verlangt zentralisierte Governance
eine von beiden Seiten geteilte politische Kultur. Ist diese vorhanden, gehören zu ihrem
Repertoire auch Anreize und „weiche“ Steuerungsformen, die Subjekte zum Selbstregieren
erziehen.4
2.2 Aktionsmacht, Gewaltkontrolle und Sicherheit
Was für Governance im Allgemeinen gilt, trit auf Sicherheit im Besonderen zu: Die vertraute
Redewendung von den „Sicherheitsproblemen“, von denen die Länder der Dritten Welt betrof-
fen sind, täuscht darüber hinweg, dass sich die in den lokalen Binnenräumen vorherrschenden
Auassungen von körperlicher Unversehrtheit deutlich von dem unterscheiden, was in der
Tradition des deutschen Polizeirechts „öentliche Sicherheit“ heißt (vgl. Eckert 2005). Sicherheit
ist nämlich wie zentralisierte Governance ein Produkt sozialer Evolution: Während Herrschaft
das historisch-soziologische Substrat von Governance bildet, ist Sicherheit auf Gewaltkontrolle
zurückzuführen. Diese richtet sich auf das Problem, dass jede menschliche Gemeinschaft ver-
bindliche Regeln aufstellen und durchsetzen muss, welche die Ausübung physischer Gewalt
Nutzleistungen“ (Weber 1972: 31) verstanden wird. Governance liegt damit quer zur üblichen Trennung
von politischer und ökonomischer Sphäre, die in Entwicklungsgesellschaften ohnehin nur begrenzte
Geltung hat.
4 Auch weiche Steuerungsformen und Anreizstrukturen bleiben wohlgemerkt auf den Bürokratismus
als das institutionelle Rückgrat des Staates angewiesen. Ohne das Sach- und Fachwissen des Apparats
über die gesellschaftlichen Problemlagen ist weder Staat zu machen noch eektives Regieren möglich.
Dies hat Implikationen für die Regionen der Dritten Welt, wo es häug schon am Grundwissen über
Territorium und Bevölkerung mangelt (vgl. Fukuyama 2004: 67).
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begrenzen und regeln (vgl. Elias 1983). Gewaltkontrolle betrit also die Frage, wie sich Kollektive
vor der „Aktionsmacht“ (Popitz 1992) eines jeden, dem anderen körperlichen Schaden zuzufü-
gen, schützen können. Verschiedenste Formen der Reglementierung sind denkbar, wobei die
bewanete Selbsthilfe aller Gesellschaftsglieder nach innen und außen die Ausnahme und
die Appropriation der Gewaltmittel durch einen (hierzu berufenen) Teil der Gruppe die Regel
ist. Zu diesen „Gewaltspezialisten“ (Tilly 2003) zählen in modernen Gesellschaften nicht nur
Soldaten und Polizisten, sondern auch private Sicherheitsdienstleister und Schutz feilbietende
organisierte Kriminelle. In anderen Kontexten ist die Gewaltkontrolle häug ein Statusprivileg,
oder es werden ad hoc Gruppen von Gewaltspezialisten gebildet.
Die Gewährleistung von Sicherheit, also der Abwesenheit von oder dem Schutz vor phy-
sischer Gewaltanwendung in einem gegebenen Territorium, setzt nicht nur ein sachkundiges
Gewaltspezialistentum voraus, sondern auch die Fähigkeit der zentralen Herrschaftsinstanz,
Schutzregeln verbindlich festzulegen und gebietsbezogen durchzusetzen, um auf dieser Basis
kriminelle Handlungen nach ihrer Wahrscheinlichkeit erfassen, verfolgen, bestrafen bzw.
ihnen vorbeugen zu können (vgl. Wood/Dupont 2006). Die Auassung von Sicherheit als inter-
subjektives, gesellschaftliches Problem, für das in Staatsdiensten stehende Gewaltspezialisten
zuständig sind, ist das späte Ergebnis einer Entwicklung, die sich etwa in der Evolution der
Strafverfolgung von den individuellen Körperstrafen bis zu den Technologien des Sicherheits-
und Überwachungsapparates widerspiegelt (vgl. Foucault 1976, 2004). Als eine „gouvernemen-
talisierte“ Form der Gewaltkontrolle beruht Sicherheit auf zentralisierter Governance: Die
Herrschenden verfügen über das notwendige Wissen über Territorium und Bevölkerung, wäh-
rend die Beherrschten mit entgegenkommenden Habitus und mentalen Dispositionen ausge-
stattet sind.
Konventionelle und zentralisierte Governance bzw. Gewaltkontrolle und Sicherheit treten empi-
risch gleichzeitig auf, sind also nicht im Sinne einer historischen Abfolge zu verstehen. Gerade
in Entwicklungsgesellschaften, in denen die physische wie mentale Präsenz des Staates nicht
selten auf wenige gesellschaftliche Sektoren begrenzt bleibt, ist eine Gleichzeitigkeit von kon-
ventioneller und zentralisierter Governance bzw. von (lokaler) Gewaltkontrolle und (nationaler)
Sicherheit zu erwarten. Wie die Falluntersuchung zeigen wird, zeigt gerade das Changieren
zwischen den Formen an, wie sich soziale Widersprüche zu politischen Problemen verdichten.
3. Die Krise des Regierens
In den Massenmedien, in der politischen Öentlichkeit, aber auch in Teilen der Sozialwissenschaft
wird seit etwa fünfzehn Jahren das Bild des zerfallenden, fragilen oder prekären Staates in
der Dritten Welt kultiviert (vgl. Kaplan 1994; Menzel 2001; Weiss/Schmierer 2007). Den real-
geschichtlichen Hintergrund dieser Trugbildes bildet der kurzzeitige Anstieg innerstaatlicher
Gewalt, der in einigen Regionen der Dritten Welt in den ersten Jahren nach dem Ende des Ost-
West-Koniktes zu verzeichnen war, und der in einigen Fällen zum Zusammenbruch politischer
Ordnungen geführt hat (vgl. Zartman 1995). Hinzu traten spektakuläre singuläre Ereignisse,
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wie die gescheiterte Intervention der Vereinigten Staaten in Somalia sowie die terroristischen
Anschläge in New York City und Washington DC am 11. September 2001, die den Eindruck
verstärkten, viele südliche Zonen der Weltgesellschaft würden unregierbar (vgl. Helman/Ratner
1992). Die verspätete Entdeckung innergesellschaftlicher Gewaltkonikte als „neue Kriege“
durch den politikwissenschaftlichen Mainstream tat ein Übriges, um auch in Fachkreisen den
Eindruck zu erwecken, ein erheblicher Teil der Staaten außerhalb der OECD-Welt habe die
Fähigkeit zur Selbstregierung verloren, so dass die internationale Gemeinschaft intervenieren
müsse, um die Entstehung herrschaftsfreier Räume zu verhindern (vgl. Krasner 2002).5
Tatsächlich überzeichnet die Vorstellung einer „unordentlichen“ Dritten Welt, die ohne Hilfe
von außen nichtstaatlichen Gewaltakteuren anheim ele oder dem institutionellen Verfall aus-
gesetzt wäre, nicht nur die tatsächlichen Lage, sondern sie verdeckt zudem, was sich in den
Regionen der Dritten Welt während der letzten drei Dekaden tatsächlich zugetragen hat: eine
durch den fortschreitenden sozialen Wandel bewirkte Transformation politischer Herrschaft
(vgl. Migdal et al. 1994). Mit der Krise von neopatrimonialen Regimen und Entwicklungsstaaten,
als den beiden typischen Ausdrucksformen politischer Herrschaft in diesen Regionen, hat sich
das Gesicht des peripheren Staates merklich verändert. Anzeichen hierfür sind die soziale und
politische Mobilisierung ländlicher und urbaner Bevölkerungsschichten, der populistischer(e)
Führungsstil der politischen Klassen sowie die Internationalisierung des Regierens durch die
Einussnahme internationaler Regierungs- und Nichtregierungsorganisationen.6
Von einigen bürgerkriegsbedingten Ausnahmen wie Somalia oder Afghanistan abgesehen,
stellt diese Entwicklung jedoch nicht staatliche Herrschaft per se infrage, sondern bewirkt
eine Transformation des Staates, die sich u.a. im Aufstieg intermediärer Machtgruppen und
Korporationen niederschlägt (vgl. Hibou 1998; Schlichte/Wilke 2000). Der Niedergang neo-
patrimonialer Regime und der Aufstieg der Intermediäre folgen womöglich einem Muster,
das bereits von Max Weber (2005c; 2005d) mit den Begrien der Feudalisierung und der
Verselbständigung der Stände beschrieben wurde. Auch scheint sich der politische Wandel
räumlich unterschiedlich auszuprägen. Während die Alltagspraxis von Herrschaft in länd-
lichen Regionen, insbesondere die persönliche Herrschaftsgewalt der Großgrundbesitzer, der
großen Familien oder der traditionalen Autoritäten, häug nahezu unberührt bleibt, wird die
alte Ordnung in urbanen und suburbanen Milieus durch neue Akteure in Frage gestellt. Dies
betrit die Gewährleistung von Sicherheit ebenso wie die Regulierung informeller Märkte
für Güter und Dienstleistungen sowie die soziale Infrastruktur in den Innenstädten. Zugleich
5 Zur Widerlegung der Thesen von den „neuen Kriegen“ im Allgemeinen und von der Novität priva-
tisierter und entgrenzter Gewalt im Besonderen, siehe Kalyvas (2001: 99-118), Fearon & Laitin (2003:
75-90) sowie Beyrau/Hochgeschwender/Langewiesche (2007).
6 Dieser Wandel schlägt sich unterschwellig in der akademischen Behandlung des Neopatrimonialismus
nieder: Wurde dieser ursprünglich als Erklärung für die überraschende Stabilität hybrider politischer
Herrschaftsformen herangezogen, so gilt er heute als Quelle unsicherer politischer Institutionalisie-
rung. Siehe dazu Médard (2000: 55-76) und Erdmann/Engel (2007: 95-119). Dass sich auch der große
Entwicklungsstaat als die stärkere Form politischer Institutionalisierung in der Dritten Welt (vgl. Woo-
Cumings 1999) in einer Krise bendet, die insbesondere mit Blick auf eine um regionale Führungs-
mächte erweiterte Global Governance erhebliche Auswirkungen haben wird, hat nur wenig Beachtung
gefunden.
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tangiert der Aufstieg neuer sozialer Schichten und neuer politischer Spieler die Fähigkeit des
Staatsapparates, die Machtgruppen auszubalancieren und auf soziale Spannungen zu reagieren.
Nicht der Verfall des Staates ist also das Problem, sondern die krisenhaft wahrgenommenen
Folgen, die sich aus seiner Transformation für das Regieren vor allem in den dynamischen
Kernzonen der immer komplexeren Gesellschaften ergeben.
Was für die Regionen der Dritten Welt im Allgemeinen gilt, trit auf Pakistan im Besonderen zu.
Spätestens seit der Erstürmung der im Zentrum seiner Hauptstadt gelegenen „Roten Moschee“
durch die pakistanische Armee am 10. Juli 2007 gilt es vielen Beobachtern als ausgemacht,
dass es sich bei der 180 Millionen Einwohner zählenden Nation um einen gescheiterten Staat
handelt, dem aufgrund seines Status als Nuklearmacht überdies der Titel des gefährlichsten
Landes der Welt zusteht.7 Doch entgegen dem Anschein droht Pakistan bisher nicht der Zerfall,
und es herrscht im Land auch keine Anarchie. Vielmehr ist eine Überlagerung von drei für
Übergangsgesellschaften keineswegs außergewöhnlichen Problematiken zu beobachten:
Grundlegend ist eine strukturelle Krise des politischen Systems, die das Land seit den siebzi-
ger Jahren im Gri hat: Pakistan wird nach kolonialherrschaftlichen Prinzipien regiert, die
den sozialen Verhältnissen immer weniger angemessen sind. Dies äußert sich u. a. in den
Verfassungskonikten, der mangelhaften Institutionalisierung politischer Machtteilung
und der Übermacht der militärischen gegenüber den zivilen Institutionen (vgl. Khan 2001;
Siddiqa 2007).
Das Land bendet sich spätestens seit dem 9. März 2007, als der damalige Präsident Musharraf
mit der Suspendierung des Obersten Richters eine breite Protestbewegung lostrat, in einer
seiner periodischen Regimekrisen, in der politische Fraktionen um die Vormacht im zivilen
Teil des Staatsapparates ringen. Die Parlamentswahlen vom 18. Februar 2008 und die Wahl
Asif Ali Zardaris, des Witwers der ermordeten Benazir Bhutto, zum neuen Präsidenten am
6. September 2008 haben hieran nichts geändert (vgl. Wagner/Wilke 2008a; 2008b).
Pakistans innere Stabilität wird auch durch äußere Einüsse auf die Probe gestellt. Seit
mindestens zwei Jahrzehnten bildet Pakistan das Zentrum einer grenzüberschreitenden
Gewaltökonomie, die von Afghanistan bis in den indischen Teil Kaschmirs reicht (vgl.
Wilke 2006b). Seit 2002 ist eine abermalige Verschlechterung der Sicherheitslage in den
Grenzregionen und den urbanen Zentren zu verzeichnen. Hierzu hat die Präsenz inter-
nationaler Truppen in Afghanistan und die faktische Aufsicht der US-Regierung über
sicherheitsrelevante Kernbereiche der pakistanischen Innen- und Außenpolitik zumindest
indirekt beigetragen.8
7 Exemplarisch hierfür ist die populäre Darstellung bei Ladurner (2008). Ein anderes Pakistanbild wird
in der Fachliteratur gezeichnet: Hier stehen der sozialkulturelle Wandel und der säkulare Prozess der
Demokratisierung im Mittelpunkt (vgl. Qadeer 2006; Shafqat 2006).
8 Der Druck des Westens hat außerdem zu einer Polarisierung zwischen liberalen (d.h. westlichen) und
realistischen (d.h. nationalistischen) Positionen innerhalb der politischen Klasse Pakistans geführt,
die mit dem außenpolitischen Grundkonsens langfristig die Demokratisierung des Landes gefähr-
det.
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SFB-Governance Working Paper Series • Nr. 22 • November 2009 | 13
Doch auch die Überlagerung dieser drei Entwicklungen hat bisher staatliche Herrschaft per se
oder die Funktionsweise zentraler politischer Institutionen – wie etwa der Armee, der Polizei
oder der Steuerverwaltung – nicht infrage gestellt. Die viel beschworene Desintegration Pakistans
wäre allenfalls als das nicht intendierte Resultat einer weiteren Eskalation des Afghanistankrieges
durch die westlichen Alliierten denkbar, etwa durch der Ausweitung der Kampfhandlungen auf
pakistanisches Gebiet. Im Zuge einer US-geführten Intervention, die bis in das pakistanische
Herzland, den Punjab, reicht, könnte es dann sogar zum worst case einer Spaltung der pakis-
tanischen Armee kommen. In diesem Falle wäre die Auösung der Staatsgewalt nota bene die
Folge einer Intervention, und nicht deren Auslöser (vgl. Lieven 2008).
3.1 Prinzipien des Regierens: Viceregal State, Divide and Rule und Indirect Rule
Dass ein Staatszerfallsszenario im Falle Pakistans auf absehbare Zeit nur konträr zu den
Annahmen und Intentionen des liberalen Interventionismus realistisch ist, liegt in politischen
Herrschaftsverhältnissen begründet, die sich substanziell von denen in „schwachen“ Staaten wie
Afghanistan oder Somalia unterscheiden. Im Gegensatz zu diesen Ländern verfügt Pakistan als
Nachfolgestaat des Britischen Raj über einen bürokratischen Apparat und eine professionelle
Armee, deren esprits de corps sich als weitgehend immun gegenüber koniktiven Tendenzen
erwiesen haben: Mit dem Verweis auf das nationale Interesse und die Rolle der Armee als
Hüterin der Nation ist es der Armeeführung stets gelungen, innerhalb der Oziersränge eine
weit reichende Einigkeit in zentralen innen- wie außenpolitischen Fragen zu erzielen und diese
Generallinie dem zivilen Teil des Staatsapparates aufzuoktroyieren.
Dass Pakistan nicht unmittelbar vor einem Bürgerkrieg steht, folgt also nicht nur aus der
Komplexität der politischen und sozialen Verhältnisse der sechstgrößten Nation der Erde,9 son-
dern auch aus den institutionellen Gegenkräften: Der Staatsapparat verfügt nicht nur über die
personellen und technischen Ressourcen, sondern auch über das bürokratische Wissen, um
die überwiegenden Teile des Territorium und der Bevölkerung zu regieren. Ob dieser militär-
bürokratischen Tradition galt Pakistan bis Mitte der neunziger Jahre zurecht als ein gegenüber
seinem sozialen Umfeld „überentwickelter Staat“ (Alavi 1979), der auf Kosten der ihn konstitu-
ierenden gesellschaftlichen Organisationen lebt (vgl. Jalal 1990). Diese Stärke des Staates gegen-
über der Gesellschaft drückt sich in den drei Prinzipien aus, nach denen Pakistan regiert wird:
viceregal rule, divide and rule und indirect rule.
9 Konikttheoretisch formuliert: Pakistan fehlt es bisher an einer master cleavage (vgl. Kalyvas 2003: 475-
494), unter die sich die lokalen Koniktlinien subsumieren lassen. Hierin unterscheidet es sich von
Afghanistan oder Persien zum Ende der siebziger Jahre und steht in einer Nähe zu Indien, das gleich-
falls unzählige innergesellschaftliche Koniktlinien aufweist, die nur zu lokal begrenzten Konikten
eskalieren (vgl. Wilke 2006a: 233-240).
Governance und Gewalt | 14
3.1.1 Viceregal Rule
Viceregal rule beschreibt eine kolonialherrschaftliche Spielart des modernen Anstaltsstaates, also
legal-bürokratischer Herrschaft. Im Sinne zentralisierter Governance verfügt der Staatsapparat
zumindest im Grundsatz über die Fähigkeit, Territorium und Bevölkerung durch ein fachge-
schultes Beamtentum zu regieren. Allerdings ist die anstaltsstaatliche Disposition de lege und
erst recht in praxi fremdherrschaftlich gebrochen: Nicht alle Teile des Territoriums werden direkt
regiert, und nicht alle Teile der Bevölkerung werden gleich behandelt. Vor allem aber orientie-
ren sich die Wirtschaftlichkeitserwägungen bei viceregal rule im Ursprung an den Bedürfnissen
eines externen Akteurs: des Vereinigten Königreiches als dem „Mutterland“ der Kolonie; nach
der Unabhängigkeit sind die partikularen Interessen des militärischen Establishments an des-
sen Stelle getreten.
Viceregal rule schließt an den Ausdruck viceregal state an, mit dem ein zentrales Merkmal der kolo-
nialherrschaftlichen Regierens beschrieben wird (vgl. Sayeed 1968: 279): Der britische Vizekönig
(Viceroy) konnte vermittelt über den Generalgouverneur in die Geschäfte der dem Parlament
verantwortlichen Regierung eingreifen, bis hin zur Absetzung des Premierministers und zur
Auösung des Parlaments (Governor’s Rule). Eine solche Doppelherrschaft von Gouverneur und
Premierminister entspricht dem Interesse einer Kolonialmacht, nicht aber dem der nachkolo-
nialen Eliten. Nach der Unabhängigkeit am 15. August 1947 wurde die Verfassung deshalb geän-
dert. Im Ergebnis gingen die Nachfolgestaaten Indien und Pakistan jedoch in unterschiedlichen
Weisen mit dem kolonialen Erbe um, die zwei unterschiedliche postkoloniale Entwicklungspfade
begründeten. In Indien wurde der Gegensatz zwischen präsidentieller Notstandsdiktatur
und parlamentarischer Demokratie zugunsten einer modizierten Westminsterverfassung
aufgelöst, in der dem Premierminister Jawaharlal Nehru und seinen Nachfolgern die zen-
trale Machtposition zukam. In Pakistan hingegen entschied sich Mohammed Ali Jinnah, der
Führer der Muslimliga, gegen das Amt des Premierministers und optierte für den Posten des
Generalgouverneurs. Mit Ausnahme eines demokratischen Zwischenspiels von 1973 bis 1977
gebührte stets einem dem Parlament gegenüber nicht verantwortlichen Bürokraten der Vorrang
vor dem gewählten Premierminister: zunächst dem Generalgouverneur, dann dem Präsidenten,
und in den regelmäßig wiederkehrenden Regimekrisen dem Armeechef („Chief of the Army
Sta“, COAS), der als eine Art Vizekönig auf Zeit regiert.10 Seit den achtziger Jahren erfüllen
zudem die Vereinigten Staaten, Großbritannien sowie Saudi-Arabien in Regimekrisen eine
wichtige Funktion als Vermittler zwischen den politischen Lagern und Institutionen – und spie-
len somit gleichsam intermittierend die Rolle des viceroy. Der Einuss dieser „Garantiemächte“
beruht nicht unwesentlich auf der Verwicklung Pakistans in den Afghanistankonikt, in dem
diese drei Länder ebenfalls über großen Einuss verfügen. Im Ergebnis haben diese Interventionen
die Machtposition der bürokratischen Kräfte verstärkt.
10 Während des zweiten, halb-demokratischen Intermezzos von 1988 bis 1999 wurde Pakistan de facto
durch eine aus Präsident, Premierminister und COAS bestehende Troika regiert, wobei die beiden
nicht dem Parlament gegenüber verantwortlichen Amtsinhaber regelmäßig gegen den gewählten kon-
spirierten. De lege ist die noch heute mit Änderungen gültige Verfassung von 1973 eine Westminster-
verfassung mit starkem Premierminister, de facto ist Pakistan ein viceregal state.
SFB-Governance Working Paper Series • Nr. 22 • November 2009 | 15
Charakteristisch für die Alltagspraxis des viceregal state ist die Vorrangstellung eines elitären
Kaders von seinerzeit etwas mehr als eintausend Beamten des Indian Civil Service (ICS) gegenü-
ber den politischen Parteien und gesellschaftlichen Korporationen (vgl. Blunt 1937). In dessen
Tradition bilden seit der Unabhängigkeit der Indian Administrative Service (IAS) und der Civil
Service of Pakistan (CSP) bzw. seit den siebziger Jahren die District Management Group (DMG)
die Spitze eines bürokratischen Apparates, der über umfangreiches Wissen zu Territorium,
Bevölkerung und Wirtschaft verfügt. In Pakistan zählen diese Karrierebeamten nicht nur zu
den am besten ausgebildeten Professionals, sie üben im politischen Alltag auch erheblichen
Einuss auf die Geschicke des Landes aus.11 Die Vormachtstellung des Apparates zeigt sich
auch in der lokalen Herrschaftspraxis. Entscheidend ist hier das Katasterwesen, das auf dem
indischen Subkontinent im Grundsatz mit dem Permament Land Settlement im Jahre 1793 ein-
geführt wurde. Der pakistanischen Staat weiß im Gegensatz etwa zum afghanischen (vgl. dazu
Mielke/Schetter 2007) im Grundsatz um die Grenzen seiner Gemeinden, die Einwohnerzahlen
und die Besitzverhältnisse. Dabei nimmt der zur DMG gehörende Deputy Commissioner (DC)
die zentrale Position ein: Er vereinigt als Distriktbeamter und personizierter Staat die
Zuständigkeiten für allgemeine Verwaltung, Steuererhebung, Sozialleistungen, Katasterwesen
und Katastrophenschutz (vgl. Callard 1957: 284); und er sorgt dafür, dass der Staatsapparat in
Verhandlungssystemen einen strukturellen Vorteil gegenüber gesellschaftlichen Kräften besitzt
und Lokalpolitiker, Gewerbetreibende oder Bürgerbewegungen auf sein Wohlwollen angewie-
sen sind.
3.1.2 Divide and Rule
Divide and rule beschreibt ein Prinzip autoritärer Machtteilung zwischen gesellschaftlichen
Gruppen, die allesamt vom Staatsapparat abhängig sind. Balance of power ist hier nicht das
Ergebnis verfassungsgemäßer Wahlen, sondern eines durch den Staatsapparat vermittelten
Verhandlungsprozesses zwischen den stärksten gesellschaftlichen Machtgruppen, die als
Korporationen organisiert sind. Wer den Zuschlag für ein Regierungsamt bekommen oder auf
andere Weise seine Machtstellung erhalten will, muss neben der (erkauften) parlamentarischen
Unterstützung über die notwendige Protektion durch die Armeeführung, den Geheimdienst
und die Spitzenbeamten verfügen. Divide and rule ist damit gleichsam die alltagspraktische
Ergänzung des viceregal state (vgl. Waseem 1994). Sie ähnelt dem vertrauten Muster neopatri-
monialer Herrschaft. Der Staat agiert als Patron und weitet seinen Herrschaftsbereich mit-
tels Ämterteilung und Kooptation aus. Dabei greift er mit den ihm zur Verfügung stehenden
Machtmitteln in der Vertikalen in bestehende Machtverhältnisse ein und lässt eine staatsfreie
politische Sphäre gar nicht erst entstehen. Wenn beklagt wird, dass es in Pakistan über einen
Zeitraum von sechzig Jahren nicht gelungen ist, durch freie und allgemeine Wahlen oder durch
andere Verfahren verlässlich und kalkulierbar den Regierungswechsel zu institutionalisieren
(vgl. Diamond 2000; ICG 2005; Goodson 2008), so ist damit also nicht nur ein Versagen benannt,
11 Generalgouverneur (1955-56) und Präsident (1956-57) Iskander Mirza brachte seinerzeit die dieser Pra-
xis entsprechende Weltsicht auf den Punkt: „You cannot have the old British system of administration
[and] at the same time allow politicians to meddle with the civil service” (zit. n. Callard 1957: 285).
Governance und Gewalt | 16
sondern zugleich ein pfadabhängiges Funktionieren des divide and rule.
Sorgt autoritäre Machtteilung in der Zeitdimension für ein Demokratiedezit, so ist sie in
der Raumdimension dafür verantwortlich, dass Pakistan zentralistisch und nicht föderalistisch
regiert wird. Zwischen der Zentralregierung in Islamabad auf der einen und den vier Provinzen
Punjab, Sindh, North-West Frontier Province (NWFP) und Belutschistan auf der anderen
Seite besteht ein eklatantes Machtungleichgewicht: Nicht nur ist der überkommene ska-
lische Zentralismus, der dem Föderalstaatsprinzip widerspricht, der Komplexität einer schnell
wachsenden Nation nicht (mehr) angemessen, auch konserviert er das tradierte politische
Inklusionsgefälle zwischen dem Punjab, in dem etwa die Hälfte der Bevölkerung lebt, und dem
Rest des Landes.12 Wer im Punjab die politische Mehrheit erringt, dem ist der Zugri auf die
zentrale Regierungsgewalt kaum noch zu nehmen. Umgekehrt hat gegen den Willen der poli-
tischen Mehrheit im Punjab noch keine Zentralregierung lange bestehen können. Maßgeblich
ist hier die Verfügungsgewalt über die Polizei der Provinz Punjab, zu deren Einsatzgebiet auch
die (Umgebung der) Hauptstadt Islamabad und die Garnisonsstadt Rawalpindi gehört.
Divide and rule ist aber nicht nur ein Prinzip der Machtteilung, es prägt die Beziehungen
zwischen der Zentralregierung, dem Militär und den anderen gesellschaftlichen Gruppen,
also die Beziehungen zwischen Staat und Gesellschaft insgesamt. Die faktische Macht- und
Rechtsposition des Einzelnen ist überwiegend von seinem sozialen Rang als Mitglied einer
mächtigen Familie, einer (para-)staatlichen Korporation (Militär, Staatsbürokratie, staatliches
Unternehmen) oder auch seinen internationalen Verbindungen und den daraus resultierenden
Renten abhängig – nicht aber von seinem status activus oder status passivus als Bürger. Überragend
ist hier die Bedeutung der Familie als „Korporation“, also Zweckverband (vgl. Bourdieu 1998:
126). Die Bedeutung der Familienverbände überragt die der politischen Parteien bei wei-
tem. Wo Parteimitgliedschaft nicht unmittelbar eine Funktion der Familienzugehörigkeit ist,
bestehen über Parteigrenzen hinweg dauerhafte(-re) Beziehungen der Familien. So gibt es in
Pakistan (und Indien) Familien, deren Mitglieder seit mehr als drei Generationen Innen- und
Außenpolitik betreiben – und damit auf eine deutlich längere politische Tradition zurückbli-
cken können als der Staat.
3.1.3 Indirect Rule
Als indirect rule werden Aushandlungsprozesse unter prinzipiell Gleichen bezeichnet, an
deren Ende sich Herrschaftsbeziehungen kraft Interessenkonstellation bilden. Patronage,
Informalität, Koalitionsbildung, Kooptation sowie Androhung von Gewalt sind dann die kon-
kreten Mechanismen, die „in der Horizontalen“ Macht institutionalisieren. Es handelt bei die-
12 Pakistans Provinzen wurden ursprünglich überwiegend von gleichnamigen ethno-linguistischen
Gruppen bewohnt: Punjab (Punjabis, Punjabi), Sindh (Sindhis, Sindhi), NWFP (Paschtunen, Paschtu)
und Belutschistan (Belutschen, Belutschisch). Die urdu-sprachigen Nachkommen der aus Indien ein-
gewanderten Muslime nennen sich Muhajirs und leben größtenteils im urbanen Sindh. In Belutschis-
tan wird neben der iranischen Sprache Belutschisch noch das dravidische Brahui gesprochen. Ferner
leben dort viele Paschtusprecher.
SFB-Governance Working Paper Series • Nr. 22 • November 2009 | 17
ser „nichtlegitimen“ Herrschaft um ein notorisch instabiles Arrangement, da die Zentralmacht
nicht über die Mittel (oder den Willen) verfügt, strukturierend in die lokalen Machtverhältnisse
einzugreifen. Stattdessen versucht sie sich dieser zu bedienen, indem sie als (prätendierter)
Patron lokale Herrscher zu ihren (vermeintlichen) Klienten macht. Nichtlegitim (aber nicht:
illegitim) ist diese Form von Governance deshalb, weil die Klienten sich selbst als Patrone sehen
(können) und ihren nachrangigen Status nicht akzeptieren (müssen). Die lokalen Untertanen
wiederum orientieren sich an diesen Intermediären, als wären es ihre Herren und sehen sich
damit nicht als Teil des Staates.
Indirect rule tritt vor allem dort auf, wo die staatliche Gestaltungsmacht auf räumliche und
sachliche Grenzen stößt. Regionen wie Federally Administered Tribal Areas (FATA) an der Grenze
zu Afghanistan oder große Teile der Provinz Belutschistan werden aufgrund gesetzlicher
Bestimmungen, die noch aus der Kolonialzeit datieren, nicht oder nur eingeschränkt eek-
tiv beherrscht: Während die FATA einen verfassungsrechtlichen Sonderstatus als teilautonome
Region besitzen,13 reicht der Arm der Polizeiverwaltung in weiten Teilen Belutschistans fak-
tisch nur bis zur Distriktebene. Die staatliche Durchdringung der Gesellschaft ist also durch
intermediäre Instanzen vermittelt, die sich einer demokratischen und rechtlichen Kontrolle
entziehen (vgl. Lyon 2002). Damit ist auch die Möglichkeit der Regierung oder der Gerichte, in
relativer Autonomie die sozialen Verhältnisse zu gestalten, stark eingeschränkt.
3.2 Transformation des Staates als Herausforderung für das Regieren
Die „Stärke“ des pakistanischen Staates relativiert sich bei näherem Hinsehen. Der über der
Gesellschaft thronende viceregal state, der anstaltsstaatliche Züge aufweist, ist in den Kernzonen
auf das neopatrimoniale divide and rule angewiesen, und er muss sich in den Randgebieten
sogar auf indirekte Herrschaft verlassen. Damit ist die Verschränkung von Staat und Gesellschaft
durch demokratische Institutionen systematisch begrenzt, was sich negativ auf die Bewältigung
sozialen Wandels auswirkt.
Dies zeigte sich deutlich an der Transformation des Staates, die in Pakistan durch die Zäsur
eines Bürgerkrieges markiert ist, der zur Abspaltung des östlichen Landesteils, des heutigen
Bangladesch, führte.14 Der Konikt zwischen westlichem und östlichem Landesteil brachte nicht
nur das auf den drei Prinzipien basierende Governance-Regime unter Generalfeldmarschall
Ayub Khan zum Einsturz, er forcierte darüber hinaus den politischen Wandel, der sich in
der Inklusion neuer sozialer Gruppen, im Aufstieg politischer Führer, in der populistischen
13 Die FATA sind ein Sonderfall. Dort ist die Staatsgewalt nur durch „political agents“ vertreten, die
vermittelnd zwischen anerkannte lokale Führer (maliks) und die Zentralregierung treten. Die militä-
rischen Auseinandersetzungen seit 2003 stellen dieses Arrangement jedoch infrage.
14 In Ostpakistan lebte seinerzeit die Mehrheit der Bevölkerung, während Westpakistan das politische
und ökonomische Zentrum bildete. Im Teilungskonikt wirkte der alte postkoloniale Widerspruch:
Die ostpakistanische Awami League gewann die Parlamentsmehrheit, sollte aber nach dem Willen der
zivilen und militärischen Bürokratie nicht den Premierminister stellen (siehe dazu Jahan 1972).
Governance und Gewalt | 18
Revolutionierung der politischen Sprache und in der Dierenzierung des Parteiensystems
manifestierte (vgl. Jalal 1995: 66f.). Doch anders als in Indien führte die hiermit einsetzende
Transformation des Staates nicht zu einer dauerhaft stärkeren Verschränkung von Staat und
Gesellschaft, die modernen Formen von Governance zuträglich wäre (vgl. Harriss-White 2003).
Nach fünf Jahren demokratischen Populismus’ unter Premierminister Zulkar Ali Bhutto (vgl.
Bhutto 1973a, 1973b) beendete der Staatsstreich des COAS General Zia-ul-Haq am 5. Juli 1977 die
Phase der Demokratisierung. Viceregal state, divide and rule und indirect rule wurden wieder
zu den zentralen Prinzipien des Regierens, wenn auch mit verminderter Durchschlagskraft.
Politik ähnelt in Pakistan seither einem Elitenwettstreit, dessen zentrale Akteure struktu-
rell die gleichen sind wie zur Kolonialzeit: Militär, Bürokratie und politische „Parteien“.15
Selbst die neuerdings durch Medienvertreter und Nichtregierungsorganisationen im poli-
tischen Geschäft vertretene „Zivilgesellschaft“ (vgl. Khan/Joseph 2008) hat in den städtischen
Gesellschaftsclubs ihre kolonialherrschaftlichen Vorbilder. Im Unterschied zu Indien (vgl.
Fuller/Bénéi 2001) bleibt die Masse der Bevölkerung von der Politik ausgeschlossen. Bei anste-
henden Regierungswechseln wird sie kurzfristig in populistischer Weise mobilisiert, ohne als
beständige Massenbasis auf die Verbesserung ihres Loses hoen zu können. Ihr kann es daher
fast gleichgültig sein, ob gerade die zivile oder die militärische Seite des Staatsapparates den
Ton angibt und welche Fraktionen innerhalb dieser Lager dominieren (vgl. Lieven 2008).
Entgegen dem äußeren Eindruck ist also der Kern der pakistanischen Herrschaftsordnung
über drei Jahrzehnte relativ stabil geblieben, und es wird nach den alten Prinzipien regiert.
Diese politischen Verhältnisse nden zumindest in den überkommenen Sozialstrukturen
auf dem Lande, wo die Mehrheit der Bevölkerung lebt und damit auch die Mehrheit der
Parlamentsabgeordneten ihre Wurzeln hat, weiterhin eine breite Basis. Die Privilegien der
Landlords, großen Familien und Korporationen hat bisher keine politische Bewegung eektiv
in Frage gestellt. Solange diese Strukturen nicht aufgebrochen werden, gibt es wenig Anlass zu
der Honung (oder Befürchtung), eine Massenbewegung könnte sich auf legalem oder ande-
rem Wege des Staatsapparates bemächtigen.
Doch ein politisches System, das seine Basis in ländlichen Strukturen hat und auf kolonial-
herrschaftlichen Mechanismen und Mentalitäten beruht, hat in einer sich rapide moderni-
sierenden Gesellschaft natürlich seinen Preis. So bezahlt Pakistan seine Kernstabilität mit
wiederkehrenden Regimekrisen, die sich zu Militärputschen und Gewaltkonikten ausweiten
können. Ohne klare politische Führung ist der Staatsapparat in diesen Situationen nicht mehr
in der Lage, politische Entscheidungen zu treen oder zu implementieren. Die Staatsstreiche
(1958, 1969, 1977, 1999 und 2007) und sonstigen Interventionen (1990, 1993 und 1996) der Armee,
wiewohl strukturell zu den Ursachen der Regierungsmalaise zu zählen (vgl. Aziz 2008: 38),
zielen dann regelmäßig darauf ab, diesen institutionellen Verfall zu stoppen und den autori-
tären Machtverteilungsmechanismus des divide and rule wieder in Gang zu setzen – sie zielen
15 Es handelt sich zumeist um Patronage-Parteien ohne innerparteiliche Demokratie, mit unsicherer
Mitgliedschaft und mit unscharfen Rändern (vgl. Lafrance 2002: 236-248, sowie zur Typologie Weber
1972: 167).
SFB-Governance Working Paper Series • Nr. 22 • November 2009 | 19
nicht auf eine Umwälzung der sozialen und politischen Verhältnisse.16 Selbst die innerstaatli-
chen Kriege betreen mit der inneren Autonomie bzw. dem Geltungsvorrang lokalen Rechts
prinzipiell Sachverhalte, die im Rahmen der bestehenden Verfassungsordnung zwischen loka-
len Eliten und dem nationalen Establishment verhandelbar sind. Es handelt sich um gewalt-
same Verteilungskonikte unter Privilegierten, die nicht den Kern der sozialen Verhältnisse
berühren.17
Seit den neunziger Jahren ist jedoch erkennbar, dass die postkolonialen Machtteilungs-
mechanismen in den dynamischen Zonen und an den Rändern der Gesellschaft nicht mehr
funktionieren. Regierungsversagen zeigt sich drastisch in der teils nur faktischen, teils gesetz-
lichen Privatisierung der öentlichen Aufgaben (vor allem Bildung und Gesundheit), die sich
auch in den schlechten Governance-Indikatoren, etwa des Weltentwicklungsberichts, nieder-
schlägt. Die Unterfunktion des Regierungsapparates gibt einem Sozialrebellentum Auftrieb,
bei dem sich politische und kriminelle Motive mischen. Zu unterscheiden sind dabei die ört-
lich als dacoits bezeichneten Räuberbanden, die in ländlichen Regionen durch Straßenraub,
Entführungen und Schmuggel temporär die lokale Gewaltordnung unterminieren (vgl. Garg
1965), von den großstädtischen rackets, die Neuankömmlingen und anderen Ausgeschlossenen
gegen Gehorsam und Vergütung Schutz, Zugang zu Wohnraum und Eintritt in den informellen
Arbeitsmarkt bieten (vgl. Gayer 2003). Beide Gewaltformen zeigen, dass der polizeilichen
Autorität im Alltag enge Grenzen gesteckt sind. Allerdings ist es paramilitärischen Kräften
und regulären Armeeeinheiten bisher stets gelungen, verlorenes Terrain zurückzuerobern,
so dass von Staatszerfall noch keine Rede sein kann. Unterdessen erscheint aber mehr und
mehr fraglich, ob der Krisenlösungsmechanismus des Militärputsches, der zuletzt im Jahr 1999
erfolgreich angewendet wurde, den komplexen sozialen Verhältnisses noch adäquat ist. Die
rapide Urbanisierung stellt mit den Grenzen zwischen urbanen und ländlichen Welten (vgl.
Qadeer 2006: 78) auch einen postkolonialen Herrschaftsmodus in Frage, der auf der repres-
siven Inklusion der ungebildeten ländlichen Schichten und der permissiven Exklusion der
urbanen Mittelschichten beruht. Dass eine Gesellschaft, deren soziale Welten nunmehr durch
Warenwirtschaft und Massenmedien geprägt werden, sich im politischen Alltag durch einen
autoritären viceregal state, der nach den „britischen Prinzipien“ des divde and rule und der
indirect rule operiert, nicht mehr eektiv regieren lässt, ist evident. General Musharrafs letzt-
lich gescheiterter zweiter Putsch vom 3. November 2007 deutet nun sogar darauf hin, dass der
gesellschaftliche Wandel „unterhalb“ formaler politischer Institutionalisierung die Gesellschaft
gegen den Staatsstreich als Krisenlösungsmechanismus immunisiert hat.
16 Wie nicht anders zu erwarten nutzte die Armee die Gelegenheit des direkten Regierens dazu, ihre
korporativen Standesinteressen zu befördern. Da jede Militärherrschaft im Apparat erwiesenermaßen
ihre Spuren hinterlässt (vgl. Cloughley 2008: 111), erscheint es mir jedoch abwegig, den Schritt zum
Staatsstreich allein oder primär mit dem politischen oder ökonomischen Interesse der Streitkräfte zu
erklären.
17 Den Koniktgegenstand bildeten bisher der politische Status Ostpakistans (1971), Belutschistans (1973-
77) und des Sindh (1986-1995). Hinzu kommen der zweite Bürgerkrieg in Belutschistan (seit 2005) und
die militärischen Auseinandersetzungen in der NWFP. Vgl. dazu auch die Daten der Arbeitsgemein-
schaft Kriegsursachenforschung (AKUF) unter www.akuf.de.
Governance und Gewalt | 20
Was aus liberaler normativer Perspektive erfreulich ist, stellt sich in analytischer Hinsicht als
(Governance-)Problem dar. Wenn der viceregal state mit divide and rule in den urbanen Zentren
und in den Randzonen an seine Grenzen stößt, liegt begrenztes Regierungsversagen vor. Wenn
aber der dem politischen System eigene Krisenlösungsmechanismus nicht mehr funktioniert,
drohen Regimekrisen zur sprichwörtlichen Dauerkrise zu werden. Andere Formen der poli-
tischen Herrschaft und des Regierens zu nden, wird damit zumindest langfristig zu einer
Überlebensfrage des Staates.
4. Politische Herrschaft und Gewaltkontrolle in Belutschistan
Der Aufstieg populistischer Führer, die Inklusion neuer sozialer Schichten und die
Einussnahme internationaler und transnationaler Organisationen hat nicht nur das Gesicht
des Staates in der Dritten Welt verändert, sondern insgesamt eine Transformation staatlicher
Herrschaft bewirkt, aus der insbesondere in dynamischen Zonen, die von der Globalisierung
und dem sozialen Wandel besonders betroen sind, Probleme für das Regieren erwachsen. In
Pakistan zeigt sich dies am Verschleiß des kolonialen Erbes des viceregal state, an den immer
engeren Grenzen des divide and rule und zuletzt sogar am Scheitern der Militärdiktatur als
Krisenlösungsmechanismus. Am Fall der Provinz Belutschistan soll dieser generelle Befund
nun speziziert und auf die Frage der Gewährleistung von Sicherheit zugespitzt werden.
Belutschistan ist der Musterfall einer nach dem Prinzip der indirect rule beherrschten Region,
die sich aber nach dem Willen des Zentralstaates zu einer dynamischen Kernzone entwi-
ckeln soll, zumal sie sich in einem Kräftefeld internationaler geo-strategischer und geo-öko-
nomischer Interessen bendet. Mit 347.190 km² ist Belutschistan die ächengrößte, mit nur
zehn Millionen Einwohnern aber zugleich die am dünnsten besiedelte Provinz Pakistans.
Landschaftlich geprägt ist sie durch Wüstenbecken im Westen, Gebirgsfächer im Zentrum und
Tieandbuchten im Osten und Südosten. Die naturräumlichen Bedingungen menschlicher
Zivilisation sind in dieser abgelegenen Region, die im Westen an den Iran und Afghanistan
grenzt, deutlich ungünstiger als in den aufwändig bewässerten Ebenen des Punjab oder des
Sindh. Dies hat sich über Jahrhunderte in Sozialstrukturen, Lebensweise und politischer Kultur
niedergeschlagen.18
Traditionell wird Belutschistan von drei ethno-linguistischen Gruppen besiedelt, bei denen
tribale Organisationsformen vorherrschend sind: den Belutschen, den Brahui und Paschtunen.
Die belutschischen Stämme19 der Rakhshani, Rind und Rais siedeln vor allem im Südwesten,
18 Die historische Landschaft Belutschistan umfasst einen transnationalen Raum, der auch Gebiete im
Iran (Provinz Sistan Belutschistan) und Afghanistan (Teile der Provinzen Helmand, Kandahar, Farah
und Nimroz) umfasst. Im Folgenden wird allein die Entwicklung im pakistanischen Teil themati-
siert.
19 Der Stammesbegri hat in Südasien keine pejorative Bedeutung, sondern ist ein soziales Klassi-
kationsmerkmal (vgl. Visaria/Visaria 2004: 61-87). Im politischen Diskurs wird er sogar performativ
gebraucht. So berief sich Präsident Zardari bei einem Treen mit Stammesführern aus der FATA un-
längst auf seinen Status als „tribesman“ (BBC Monitoring 2009c).
SFB-Governance Working Paper Series • Nr. 22 • November 2009 | 21
während die Marri und Bugti im Osten der Provinz beheimatet sind. Die Brahui-Gruppen,
zu deren wichtigsten Vertretern die Mengal und Raisani zu zähen sind, dominieren im zen-
tralen Belutschistan. Obwohl sie unterschiedliche Mutteridiome sprechen und verschiedener
Herkunft sind, werden Belutschen und Brahui inzwischen als eine der Provinz ihren Namen
gebende Volksgruppe betrachtet. Ihr Anteil an der Provinzbevölkerung ist jedoch inzwischen
auf etwa vierzig Prozent gesunken. Die Mehrheit der Belutschen (und Brahui) soll inzwischen
außerhalb Belutschistans leben, vor allem in Karatschi und den westlichen Distrikten des Sindh
(vgl. Singh 2005: 105). Ein Drittel der Bevölkerung Belutschistans sind Paschtunen, die vor allem
nördlich von Quetta, an der Grenze zu „ihrer“ Mehrheitsprovinz, der NWFP, ansässig sind (vgl.
Scholz 1974: 32).20 In der Provinzhauptstadt Quetta, mit etwa 800.000 Einwohnern die ein-
zige Großstadt, und in Städten wie Turbat, Gwadar, Sibi oder Chaman sind die Belutschen
seit Jahrzehnten in der Minderheit, es dominieren Paschtunen und Punjabis (vgl. ICG 2006:
6). Nur in diesen urbanen Räumen sowie der Makran genannten Landschaft an der Südküste
Belutschistans, die über Jahrhunderte unter dem Einuss fremder Mächte stand und bis 1958
zum Oman gehörte (vgl. Fabietti 1992), herrschen nichttribale Organisationsformen vor. Der
überwiegende Teil der Provinz hingegen steht bis heute unter der Herrschaft belutschischer
Stämme, die teils erst begonnen haben, ihre nomadische Lebensweise aufzugeben.
4.1 Das Sardari-System: Rawaj & Royalties
Zur Zeit der britischen Kolonialherrschaft galt Belutschistan als schwer zu beherrschende
Grenzregion; lediglich die mehrheitlich paschtunischen Teile wurden zum Ende des 19.
Jahrhundert als British Balochistan in das Britische Raj eingegliedert, während die mehrheit-
lich belutschischen Gebiete im Sinne der indirect rule als Fürstenstaaten semiautonom blieben.
Die Folge: Als Pakistan im August 1947 die Unabhängigkeit erlangte, konnte das im Zentrum
der heutigen Provinz gelegene Khanat von Kalat nur mit militärischer Gewalt dazu gebracht
werden, dem neu gegründeten Staat beizutreten. 1952 wurde es mit anderen Fürstenstaaten
zur Balochistan States Union zusammengeführt, und nach zwischenzeitlicher Auösung aller
Provinzen bekam Belutschistan dann 1970 seine heutige Form. Obwohl für Belutschistan seit-
her die gleiche Verfassung gilt wie für andere Provinzen, unterscheidet sich seine politische
Wirklichkeit grundsätzlich. Äußeres Anzeichen der belutschischen Besonderheit ist das spär-
liche Vorkommen staatlicher Institutionen wie Polizeistationen, Schulen oder Gerichte. Die
geringere Durchstaatlichung des sozialen Raumes ndet ihre Entsprechung aber auch in den
Governance-Formen, welche die Beziehungen zum Zentralstaat und die innerbelutschischen
Verhältnisse bestimmen. Das Verhältnis der lokalen Bevölkerung zur Zentralgewalt ist maßgeb-
lich über die Sardars, die belutschischen Stammesführer, geregelt, die zugleich als unmittelbare
lokale Herrscher und Intermediäre fungieren. Während ihre Herrschaftsgewalt auf der Geltung
des rawaj („Überlieferung“) genannten Rechtssystems beruht, werden wichtige Stammesführer
20 Paschtunen (bzw. Pakhtunen), die in Afghanistan mit etwa 15 Millionen die relative Mehrheit bilden,
werden in Pakistan Pathanen geannnt und stellen mit knapp 30 Millionen Einwohner nur eine Min-
derheit. Ihre Sprache ist das iranische Paschtu. Belutschisch ist ebenfalls eine iranische Sprache, wäh-
rend das Bahui zu den dravidischen Idiomen zählt, die sonst in Südindien zu nden sind.
Governance und Gewalt | 22
für ihre Intermediärfunktion über Lizenzgebühren (royalties) für Bodenschätze (Erdöl, Erdgas)
entlohnt.
Um diese eigentümliche Form von Governance richtig einschätzen zu können, muss wieder
die gesamtpakistanische Ebene herangezogen werden. Vereinfacht gesprochen: Während der
Zentralstaat in den Kernregionen der Provinzen Punjab und Sindh, deren Sozialstrukturen
durch ein islamisch modiziertes Kastensystem geprägt sind, mit dem divide and rule an ver-
wandtschaftlichen Bindungen (biradari) der „großen Familien“ anknüpft, werden die tribal
strukturierten Gesellschaften der Paschtunen und Belutschen vermittels der Stammesführer
im Sinne der indirect rule regiert. Dabei kommt den Schattierungen, die hinsichtlich der sozi-
alen Organisation innerhalb des Spektrums der Stammesgesellschaften bestehen, ihrerseits
Struktur bildender Charakter zu (vgl. Titus 1998). So ist die soziale Vormachtstellung der belut-
schischen Sardars stärker und umfassender als diejenige der paschtunischen Khans: Während
bei den (männlichen) Paschtunen zumindest idealiter der Landbesitz die Voraussetzung für die
Zugehörigkeit zur Stammesgemeinschaft bildet und die Führerschaft der Khans oder Maliks
an politisches oder ökonomisches Fortune gebunden ist, verfügen die Sardars über vererbte,
grundherrenähnliche Rechte gegenüber ihren Hintersassen. Pointiert formuliert: der pasch-
tunische Sozialkodex prämiert individuellen (wirtschaftlichen) Erfolg, wohingegen der belut-
schische Herrscher seine ganze (politisch-militärische) Kraft dem Erhalt und der Mehrung der
spezischen sozialen Ehre widmen muss, die ihm qua Geburt zusteht. Den Unterschieden in
den sozialen Habitus entsprechend gelten Paschtunen heute als geschäftstüchtig und erfolg-
reich, die Belutschen hingegen als prestigebedacht, aber chronisch benachteiligt (vgl. Orywal
2002: 222).
Auch wenn diese (sub-)nationalen Charaktere heute als sozial konstruiert gelten und die sozi-
ale Realität teils überzeichnen, bleiben sie in doppelter Weise wirkmächtig: zum einen als das
Klischee, das den Belutschen in den Augen anderer Volksgruppen in Pakistan anhängt, zum
anderen aber als der spezische soziale Habitus, der zumindest das Handeln der Oberschicht
anleitet. Die Fortdauer (post-)kolonialer Habitus verdankt sich nicht zuletzt einem entgegen-
kommenden institutionellen Umfeld: Die britische Kolonialmacht hatte die Sardars gleich-
sam zu Intermediären des Staates erhoben, und die Regierung des unabhängigen Pakistan
hat diese Regelung beibehalten (vgl. Orywal 2002: 271). So reicht(e ) die unmittelbare staatliche
Herrschaftsgewalt in Belutschistan nur bis zur Distriktebene – darunter üb(t)en Sardars mit
Unterstützung der staatlicher Exekutive und Judikative im Sinne der indirect rule grundherr-
liche Gewalt aus.
Auf der nationalen Ebene fungieren die Sardars faktisch als Vertreter der Provinzbevölkerung.
Die für die Teilnahme am politischen Betrieb erforderliche ökonomische Abkömmlichkeit wird
in doppelter Weise garantiert durch die Aufrechterhaltung der Renten tragenden grundherren-
ähnlichen Rechte (ökonomische Ausbeutung ihrer Hintersassen) und durch die staatlicher-
seits garantierten royalties, die sie für die auf ihrem „Hoheitsgebiet“ bendlichen Bodenschätze,
etwa das Erdgas in der Sui-Region, erhalten. Der Abbau der Erdgasvorkommen ist auch für
den Zentralstaat ein einträgliches Geschäft, das seit den sechziger Jahren über die staatlichen
SFB-Governance Working Paper Series • Nr. 22 • November 2009 | 23
Northern und Southern Sui Gas Companies abgewickelt wird (vgl. Burki 2009).
Die regelmäßigen militärischen Auseinandersetzungen um die Höhe dieser Renten zeigen die
Labilität dieses Arrangements – und verweisen auf die Handlungszwänge, die sich aus dem
rawaj ergeben. Dieses spricht den Sardars vermittelt über eine Ratsversammlung (jirga), in der
sie den Vorsitz führen, exekutive, legislative und judikative Gewalt zu. Diese Machtfülle, die
vom pakistanischen Staat über Jahrzehnte stillschweigend anerkannt wurde, wird vielerorts
genutzt, um private Gefängnisse zu unterhalten, im Strafprozess mittels des „Beweismittels“ der
Feuerprobe die Urteilsndung zu unterlaufen, ohne Prozess missliebige Stammesangehörige
zu töten sowie den Bau von Schulen und anderen Transmissionsriemen sozialen Wandels zu
verhindern (vgl. Orywal 2002: 228). Dass solches Handeln vor Ort teils als rechtmäßig betrach-
tet wurde und wird, liegt in den Ehrvorstellungen begründet, die als Moralkodex nicht nur für
die Oberschichten Gültigkeit besitzen. Das rawaj wird durch eine Ehre-Schande-Konzeption
(lay-o-mayar) gestützt, die jedem erwachsenen Mann aufträgt, durch Wohlverhalten, Mut und
Tapferkeit sein qua Geburt gegebenes Ehrenmaß zu mehren. Jede Ehrverletzung, zu der auch
der Rückzug aus der Stammesgemeinschaft gehört, gilt als schändlich und muss mit Ausübung
von Blutrache oder ggf. durch den Empfang von Blutgeld geheilt werden. Wenn ein Sardar
seine Privilegien gewaltsam gegenüber seinen Hintersassen verteidigt, so schützt er also
nur seine Ehre, zu der in seinem besonderen Falle eben auch die unmittelbare persönliche
Herrschaftsgewalt zählt.
Soziale Ehre wird damit zu einem paradoxen Mittel der Durchsetzung staatlicher Herrschaft: Um
Ehrverlust zu vermeiden, können dem Sardar auch jene Mittel recht sein, die mit der oziellen
Rechtsordnung unvereinbar sind – und der Staat lässt diesen Rechtsbruch zu, weil dieser seine
(indirekte) Herrschaftsgewalt erhält. Governance als indirect rule beruht also auf der Grundregel,
dass den lokalen Normen im Grundsatz der Vorrang vor der geschriebenen Verfassung gebührt.
Dies gilt insbesondere für das gesellschaftliche Wissen, wie aus der Bedeutung des Klatsches
ersichtlich wird, der im rawaj als Übertragungsform intersubjektiv relevanter Neuigkeiten eine
wichtige Funktion einnimmt (vgl. Orywal 2002: 339).
4.2 Der Einuss der Zentralmacht: Cantonments & Levies
Was für die politische Herrschaft im Allgemeinen gilt, trit auf die Gewaltkontrolle im Besonderen
zu. Anstatt die Grenzregion zu Afghanistan und Persien mit Militär- und Polizeikräften zu
durchdringen wie in den Kerngebieten Britisch-Indiens, etablierte die Kolonialmacht hier
einen besonderen Mechanismus der indirect rule. Mit der militärischen Übermacht ihrer Armee
und der auf Grenzregionen spezialisierten paramilitärischen Frontier Corps im Rücken, schal-
tete sie sich als dritte Partei in militärische Auseinandersetzungen lokaler Herrscher ein, verän-
derte die Machtbalance im Sinne ihrer Verbündeten und wurde selbst zur dominanten Macht,
der vertraglich das Recht auf Einmischung zustand. Hierzu bediente sie sich levies genannter
Polizei- und Verwaltungseinheiten, die von britischen Ozieren geführt wurden, aber unter-
halb der Distriktebene der Kontrolle tribaler Führer unterstanden (vgl. Scholz 1974: 107).
Governance und Gewalt | 24
Levies dienten nicht nur der Gewaltkontrolle, sondern auch der Nachrichtenübermittlung und
Spionage sowie der Durchsetzung von Ergebnissen der Streitschlichtung (vgl. Titus/Swidler
2000: 49).
Im unabhängigen Pakistan ist diese Regelung über Jahrzehnte im Grundsatz beibehalten
worden. Der Zentralstaat ist, von seinen Verwaltungsgebäuden in den Städten abgesehen, am
deutlichsten mit Garnisonen (cantonments) in Quetta und Sibi präsent, die als selbstversor-
gende Städte eine Brückenkopunktion erfüllen. Im Alltag hält sich die Armee zurück. Es sind
die etwa 30.000 Soldaten des Frontier Corps, die in britischer Tradition zur (vorbeugenden)
Aufstandsbekämpfung eingesetzt werden. Die Levies hingegen unterstehen zwar nominell
staatlicher Führung, setzen sich aber in der Regel aus lokalen Kräften zusammen (vgl. Scholz
2002). Dies gilt erst recht für die Privatarmeen unter dem Oberkommando der Sardars, welche
die „Hauptlast“ an der Aufrechterhaltung der Gewaltordnung tragen. Dabei ist die von die-
sen Ad-hoc-Milizen ausgeübte Gewalt nicht immer auf den Erhalt der Ordnung ausgerichtet,
sondern dient auch dem Privatinteresse einzelner Sardars, das dem Stabilitätsinteresse zuwi-
derlaufen kann: Es ist also nicht der Staat oder ein anderweitig legitimierter, spezialisierter
Stab von Spezialisten, der die Gewaltkontrolle ausübt, sondern jeder männliche Belutsche eines
gewissen sozialen Ranges ist gleichsam auf Abruf hierzu willens und in der Lage. Schon die
Häugkeit und die Intensität der militärischen Auseinandersetzungen zwischen den belut-
schischen Stämmen legen es nahe, nahezu alle männlichen Belutschen als Gewaltspezialisten
zu begreifen (vgl. Darlinski 2008: 60).
Die Normen des rawaj stützen diesen kriegerischen Habitus: Sie verlangen nicht nur die
Abwendung von Schande, sondern erklären auch den Schutz der anvertrauten Frauen, des
alternden Vaters, der dem Gast- oder Asylrecht unterstehenden Personen sowie des Besitzes
zur unbedingten Picht des erwachsenen Mannes, die dieser notfalls persönlich und unmit-
telbar mit physischer Gewalt erfüllen muss. Das öentliche Tragen und Zurschaustellen von
Waen gehört in dieser Tradition zum männlichen Selbstverständnis und zur standesgemäßen
Kleidung. Je höher die soziale Stellung, desto stärker nicht nur der moralische Zwang zur
Anwendung von Gewalt, sondern auch die Chance, mit der eigenen Ehre den eigenen Reichtum
auf räuberische Weise zu mehren (vgl. Orywal 2002: 345). Dass belutschischen Gewaltordnungen
historisch eine geringe Dauerhaftigkeit und Reichweise beschieden ist, überrascht vor diesem
Hintergrund nicht. Wenn die größten belutschischen Stämme der Marri und Bugti im 19.
Jahrhundert durchschnittlich alle zwei Jahre eine bewanete Auseinandersetzung untereinan-
der oder gegen Dritte geführt haben, dann ist evident, dass die eigentliche Herausforderung für
die Zentralmacht darin bestand und besteht, die kriegerischen Fähigkeiten der Stämme in die
richtigen Bahnen zu lenken, um die Bereitstellung von Sicherheit zumindest mittelbar gewähr-
leisten zu können (vgl. Orywal 2002: 330).
SFB-Governance Working Paper Series • Nr. 22 • November 2009 | 25
5. Sozialer Wandel und Gewaltkonikte: Belutschistan im Übergang
In diesem Kapitel soll gezeigt werden, wie diese konventionelle Form von Governance im Zuge
der Transformation des pakistanischen Staates infrage gestellt worden ist. Dabei wird zunächst
auf die den politischen Wandel bewirkende soziale und politische Mobilisierung eingegangen,
bevor in den beiden folgenden Abschnitten deren Wirkungen analysiert werden.
5.1 Politische Mobilisierung: Sardarismus oder Sozialismus?
Die für Pakistan empirisch gut belegte These von der Transformation des Staates (vgl. Jalal
1995; Qadeer 2006; Shafqat 2006) fußt auf der modernisierungstheoretischen Annahme, dass
fortschreitende Arbeitsteilung und technischer Fortschritt zu sozialem Wandel führen, der
sich auch politisch niederschlagen muss. Gelingt es dem politischen System jedoch nicht,
den sozialen Wandel institutionell zu kanalisieren, so organisieren sich die frisch mobili-
sierten Bevölkerungsschichten in sozialen Bewegungen, die in verschiedenen Formen sozi-
alen Protests ihre Inklusion in das politische System einfordern. Populistische Führer sowie
trans- und internationale Akteure, als die anderen beiden Haupterscheinungsformen der
Transformation des Staates, lagern sich an diese Basisbewegungen an. Der Ausgang des poli-
tischen Konikts, den diese Bewegungen provozieren, ist zwar prinzipiell oen, doch spielen
die Oenheit der politischen Kultur und die Adaptionsfähigkeit des politischen Systems im
Sinne der Pfadabhängigkeit eine wichtige Rolle (vgl. Nettl 1967).
Im Falle Belutschistans hat die Transformation des Staates die politischen Institutionen ent-
schieden überfordert und in den siebziger Jahren zum lokalen Zusammenbruch von konventi-
onellen Governance-Strukturen geführt, während sich das politische System im übrigen Land
vorübergehend konsolidierte. Um die Belastungsproben, denen sich die sozialen Institutionen
in Belutschistan seit den sechziger Jahren ausgesetzt sahen, richtig einschätzen zu können, lohnt
es wiederum, die gesamtpakistanische Ebene zu bemühen. Schon das Bevölkerungswachstum
gibt einen Eindruck von der starken Beanspruchung der politischen Institutionen: In sei-
nen alten Grenzen (mit Bangladesch) zählte Pakistan laut Zensus aus dem Jahr 1951 bei seiner
Unabhängigkeit etwa 70 Millionen Einwohner, davon rund 30 Millionen auf seinem heu-
tigen Gebiet. Schon in den ersten Monaten stieg die Bevölkerungszahl außerordentlich stark
an, als sieben Millionen Flüchtlinge aus dem östlichen Punjab und anderen Gebieten Indien
(„Muhajirs“) ins Land kamen: Allein die Bevölkerungszahl Karatschis verdoppelte sich auf eine
Million. Für das Jahr 2008 rechnen Schätzungen der Vereinten Nationen von etwa 340 Millionen
Einwohnern für das alte Pakistan (mit Bangladesch) und mit knapp 180 Millionen für das heu-
tige Pakistan (davon etwa 15 Millionen in Karatschi) – dies entspricht einer Versechsfachung
in sechzig Jahren. In Belutschistan hat sich die Bevölkerungszahl im gleichen Zeitraum sogar
um den Faktor 8,5 erhöht, wobei die gering urbanisierte Provinz zunächst vom Zustrom der
Flüchtlinge verschont blieb. Umso stärker traf sie die Binnenmigration der Muhajirs, Punjabis
und Paschtunen seit den frühen sechziger Jahren: Da Belutschen weniger als zehn Prozent der
Gesamtbevölkerung Westpakistans ausmachen, musste diese erhebliche soziale und politische
Governance und Gewalt | 26
Folgen haben (vgl. Orywal 2002: 317).
In einer sozialen Welt, in der Wohnungs-, Ausbildungs- und Arbeitsmärkte primär über
zugeschriebene Merkmale und Markierungen organisiert sind, hatte der Einwohnerzuwachs
ethno-linguistisch eingefärbte Auseinandersetzungen um knappe Ressourcen zur Folge.
Der Protest gegen die Immigration von Punjabis, Muhajirs und Paschtunen in die wenigen
urbanen Zentren Belutschistans wurde unter der Flagge eines sozialrevolutionären, anti-
imperialistischen (Sub-)Nationalismus vorgetragen.21 Sozialreformerische und kulturnati-
onalistische Argumentationsmuster überlagerten sich – die Sorge um die demokratische
Selbstbestimmung mischte sich mit dem Ressentiment gegen die Fremden. Konkret richte-
ten sich die Beschwerden gegen die industrielle und infrastrukturelle Unterentwicklung der
Provinz, die Unterrepräsentation der Belutschen bei Spitzenbeamten und Militärs und die
Ausbeutung der provinzeigenen natürlichen Ressourcen durch die Zentralregierung, aber auch
gegen die Einmischung des Zentrums in provinzeigene politische Angelegenheiten sowie den
Versuch, die Nationalsprache Urdu auch in den Schulen Belutschistans als Unterrichtssprache
einzuführen (was die Arbeitsmarktchancen der belutschischen Absolventen mutmaßlich erhöht
hätte). Die Widersprüchlichkeit der subnationalistischen Agitation, in der sich auch eine hete-
rogene soziale Basis widerspiegelt, zeigte sich auch an der Zurückweisung der in autoritärem
Stil durchgeführten Entwicklungsprogramme der sechziger Jahre, die zu einigen Fortschritten
der infrastrukturellen Entwicklung, auch und gerade im Bildungswesen, geführt haben (vgl.
Orywal 2002: 282).
Das Bündnis zwischen den linksgerichteten Nationalisten und den Sardars hatte auch poli-
tisch-organisatorische Folgen, mit Auswirkungen auf das ganze Land: Nach der gewaltsamen
Eingliederung des Khanats von Kalat bildete sich in der Provinz die nationalistische Partei
Ustaman Gal, die 1957 dann mit den linksnationalistischen Kleinparteien anderer Provinzen
zur National Awami Party (NAP) fusionierte. Die NAP agitierte im ganzen Land gegen die
Vorherrschaft der Bürokratien und Militärs, und bekämpfte damit zumindest nicht nur den
viceregal state, sondern auch das Prinzip des indirect rule. Darüber hinaus trat die NAP ungeachtet
der Tatsache, dass nicht nur fast alle Sardars, sondern auch die Eliten der anderen Provinzen
zu ihren Mitgliedern und Unterstützern zählten, für umfassende soziale Reformen (vgl. Titus/
Swidler 2000: 49). Zumindest verbal kündigte sie damit das bestehende Regelwerk von kon-
ventioneller Governance auf.
5.2 Unterbrechung der Gewaltkontrolle: Bürgerkrieg (1973-1977)
Worten folgten Taten: Aus der sozialen Bewegung wurde eine Partei, und aus dieser entstand
eine bewanete Gruppe. Die staatliche Seite war an diesem doppelten Umschlag allerdings
nicht unbeteiligt. Schon die gewaltsame Eingliederung des Khanats von Kalat (1948-1952) hatte
21 Belutschistan ist alles andere als ein Einzelfall. Unter ähnlichen Voraussetzungen eskalierten in Nord-
ostindien Protestbewegungen gegen den Zuzug von fremdsprachigen Migranten zu Bürgerkriegen
(vgl. nur Shekhawat 2007: 80).
SFB-Governance Working Paper Series • Nr. 22 • November 2009 | 27
zu einem bewaneten Konikt zwischen dem „Baluch National Liberation Committee“ und der
pakistanischen Armee geführt und das (post-)koloniale Gewaltkontrollregime vorübergehend
suspendiert. Sechs Jahre später nutzte dann Generalfeldmarschall Ayub Khan seinen Putsch
dazu, den renitenten ehemaligen Khan von Kalat verhaften zu lassen, was zur Annäherung der
belutschischen Nationalisten aller politischen Lager beitrug. Zahlreiche Mitglieder der natio-
nalistischen Opposition wurde in Geheimprozessen zum Tode verurteilt und hingerichtet (vgl.
Titus/Swidler 2000: 52).
In der Folge stellten die belutschischen Gewaltspezialisten ihre Kunstfertigkeit mehr denn je
in den Dienst der Sardars, und diese setzten ihre Machtapparate gegen den pakistanischen
Staat und seine Organe ein. Aus Ad-hoc-Milizen wurden unter dem Namen parari dauerhafte
Guerillaverbände aus mehreren hundert Kämpfern, die mit Unterstützung der Regierungen
Afghanistans, der Sowjetunion und Indiens auf über zwanzig Guerillastützpunkten gedrillt
wurden (vgl. Bansal 2006a). Die Zentralregierung wiederum erhöhte die Präsenz von
Armee- und Nachrichtendienstkräften und verwandelte das urbane Belutschistan in einen
Polizeistaat. Nicht nur die ländlichen Weiten, auch die urbanen Zentren wurden so zu Orten
des Widerstands gegen die pakistanische Staatsgewalt. Quetta ist heute ein Brennpunkt sowohl
belutschischer als auch paschtunischer Opposition, und neben Karatschi die am stärksten
militarisierte Großstadt Pakistans. Allerdings rekrutierten sich die Milizen weiterhin primär
aus Stammesangehörigen, namentlich aus den Renten tragenden Gebieten der Marris und
Bugtis (vgl. Darlinski 2008: 66). Die militärischen Auseinandersetzungen können deshalb auch
als Teil eines Aushandlungsprozesses zwischen Zentrum und Peripherie interpretiert wer-
den. Die Gewaltordnung des viceregal state war in Belutschistan zwar unterminiert, doch das
Tauschmittel der royalties wurde ebenso wenig infrage gestellt wie die Ordnung des rawaj und
die indirect rule.
Erst mit der Gründung der NAP-nahen Balochistan Students Organisation (BSO) im Jahr 1967
fanden die belutschischen Nationalisten den Anschluss an die in Südasien gängigen Formen
zunächst studentischer, dann politischer und schließlich bewaneter Bewegungen (vgl. Ali 1993).
Die BSO stellte nicht nur die Verbindungen zu den pakistanischen Exil-Intellektuellen der
„London Group“ her, die in Belutschistan eine Art Testfall proletarischer Revolution erblickten
(vgl. Harrison 1981: 73), sondern diente in den siebziger Jahren zudem als Rekrutierungspool
des bewaneten Kampfes. Wie in anderen (südasiatischen) Fällen stand vor der kriegerischen
Eskalation des Konikts (1973-77) der gescheiterte Versuch politischer Akkomodation: Nach
dem Sturz Ayub Khans wurden die Provinzgrenzen neu zugeschnitten und Parlamentswahlen
durchgeführt. Belutschistan bekam seine erste demokratisch legitimierte Regierung, an der
neben der NAP unter Chefminister Sardar Ataulah Mengal auch die islamistische Jami’at-ul-
Ulema-i Islam (JUI) beteiligt war, die bei Paschtunen starken Anklang fand. Schon bald ging
die Provinzregierung auf Konfrontationskurs zum Zentrum, indem sie als Gegenpol zum
punjabisch dominierten Bundesbeamtentum ihren eigenen Verwaltungskader aufbauten (vgl.
Darlinski 2008: 77). Zu diesem handfesten Machtkonikt kamen (auch innerhalb der Koalition)
umstrittene Verfassungsfragen hinzu: die Provinzgrenzen im Norden, die skalische Autonomie
und der Anteil an den Erträgen aus der Ausbeutung der Bodenschätze der Provinz. Da es in der
Governance und Gewalt | 28
NAP Bestrebungen gab, sich die Programmatik der ostbengalischen Awami League zu eigen
zu machen, die im Unabhängigkeitskrieg gerade ihren eigenen Staat Bangladesch gegründet
hatte, brachte das Zentrum schließlich die paschtunische dominierte JUI gegen die NAP in
Stellung. Nach nur zehn Monaten setzte Zulkar Ali Bhutto, der erste demokratisch legitimierte
Premierminister des Landes, die Provinzregierung im Februar 1973 ab, ließ die NAP-Führer ver-
haften und die Partei verbieten (vgl. Titus/Swidler 2000: 59).
Mit der Verhaftung des Chefministers und Sardars hatte der Staat die Grundregeln der konven-
tionellen Governance aufgekündigt. Aus der Binnensicht der Belutschen wurde sie als Angri
auf das rawaj aufgefasst, und als ein Angri auf ihre Ehre, gegen den gewaltsamer Widerstand
geboten war. Dass mit Nawab Akbar Khan Bugti ein anderer führender Sardar von Bhutto dazu
überredet werden konnte, den Gouverneursposten zu übernehmen, verstärkte diese Perzeption.
Unter dem international anschlussfähigeren Namen Balochistan Peoples Liberation Front (BPLF),
die sich nunmehr nicht nur aus lokal rekrutierten Kampfverbänden der Marris und Mengals,
sondern auch aus BSO-Kadern rekrutierte, gingen die militanten Belutschen vom afghanischen
Exil aus zum Angri über (vgl. Orywal 2002: 324f). Auf dem Höhepunkt des Krieges sollen sich
im Jahr 1975 bis zu 20.000 Aufständische und 80.000 Soldaten gegenübergestanden haben (vgl.
Titus/Swidler 2000: 61).
5.3 Politischer status quo ante, transnationale Dynamik
Am 5. Juli 1977 wurde Zulkar Ali Bhutto, der erste demokratisch legitimierte Premierminister
des Landes, durch den COAS General Zia-ul-Haq gestürzt. Pakistans drittem Militärdiktator
war es vorbehalten, den Bürgerkrieg rasch zu beenden und die konventionelle Governance-
Struktur neu zu errichten: Nachdem der BLPF schon 1975 die entscheidende militärische
Niederlage beigebracht worden war, konnte der Großteil der pakistanischen Truppen aus der
Provinz abgezogen und die inhaftierten belutschischen Führer, soweit sie nicht ins Exil nach
Kabul, Moskau oder London geohen waren, sukzessive aus der Haft entlassen werden. Die
von Zulkar Ali Bhutto kurzzeitig erwogene Abschaung des Sardarismus war vom Tisch,
und nach dem Abzug der Armee beherrschten wieder die Truppen des Frontier Corps sowie
die Levies das Feld. Bis auf einige wenige urbane Distrikte („A-Distrikte“), in denen reguläre
Polizeikräfte stationiert waren, übten die nur ansatzweise staatlich regulierten Milizen die all-
tägliche Gewaltkontrolle aus. Trotz tausender Todesopfer galt wieder der status quo ante, mit
einer Ausnahme: Erhalten blieb der Provinz, zumal in den urbanen sowie den von extrak-
tiven Industrien genutzten Räumen, die Omnipräsenz der Nachrichtendienste Inter-Services
Intelligence (ISI) und Military Intelligence (MI).
Oenbar hatte der Zusammenbruch der Gewaltordnung die grundlegende Governance-Struktur
nur vorübergehend infrage gestellt. Das gemeinsame Interesse an der Aufrechterhaltung der
überkommenen Herrschaftsstruktur überwog auf beiden Seiten. Dies legt auch die belut-
schische Reaktion auf die Ankündigung des Premierministers Bhutto vom 9. April 1976,
das Sardari-System abzuschaen, nahe: Sie wurde als eine Kampfansage aufgefasst, die den
SFB-Governance Working Paper Series • Nr. 22 • November 2009 | 29
Widerstandswillen verstärkte (vgl. Orywal 2002: 359). Indirect rule beherrschte oenbar wei-
terhin die Köpfe auch der Beherrschten. Ebenso wie sich die Sprösslinge der großen Familien
in der erwähnen London Group ohne Gefahr für ihren eigenen Status als Privilegierte auf
der Spielwiese der Weltrevolution tummeln konnten, hatten die mit den Sardars verbünde-
ten Nationalisten die Möglichkeit, ihren Idealen anzuhängen, ohne Gefahr zu laufen, deren
Realisierung erleben zu müssen. Was in diesem Konikt tatsächlich auf der Strecke blieb, war
die Anpassung der öentlichen Aufgaben an die sozialen Veränderungen. Privatarmeen und -
gefängnisse der Sardars blieben ebenso bestehen wie öentliche Schulen Mangelware.
Die Staatsgewalt reagierte auf die Regierungsinsuzienz mit der Indienstnahme des religi-
ösen Sektors für ihre Zwecke, und protierte hierbei von der Transnationalisierung der Politik
im Kontext des Afghanistankrieges. Die Expansion des Staates im Gewand einer islamischen
Zivilgesellschaft sollte nach dem Willen Zia-ul-Haqs nicht nur Zucht und Ordnung zurück-
bringen, sondern auch die Verankerung des Staates in der Gesellschaft festigen. Dabei machte
sich der Staat (zunächst) die Islamisten zu Nutze, und nicht umgekehrt (vgl. Nasr 2001). In
Belutschistan waren und sind die Folgen besonders kompliziert: Der Staat kam im islamischen
Gewand, aber mit paschtunischen Ornamenten. Im Schutze der mit dem Afghanistankrieg
verbundenen demographischen Verschiebungen wurde der nördliche Teil der Provinz
Belutschistan mit einem dichten Netz von deobandischen Religionsschulen überzogen, die
nicht nur die Wahlerfolge der JUI garantieren, sondern auch den gefährlich transnational ausge-
fransten Nationalismus der Belutschen zurechtstutzen sollten (vgl. ICG 2006: 6). Paschtunische
Flüchtlingslager und Religionsschulen bildeten in Quetta eigene soziale Welten aus, die durch
Binnenmigration bestehende Spannungen verstärken (vgl. Ahmed 1990). Paschtunen und
Belutschen entwickelten neben den bestehenden Governance-Strukturen ihre eigenen mora-
lischen Ökonomien (vgl. dazu Wilke 2006b).
6. Das Wissen des Staates und die Entwicklung der Gesellschaft: Zentralisierte
Formen des Regierens in Belutschistan
In den achtziger und neunziger Jahren beschränkte sich der viceregal state darauf, Belutschistan
mittels des Sardarismus nach den Prinzipien der indirect rule zu beherrschen. Doch angesichts
knapper werdender Ressourcen aufgrund des „natürlichen“ Bevölkerungsdrucks in einem
Land mit durchschnittlich sechs Geburten pro Frau und den mittelbaren Auswirkungen des
Afghanistankrieges verschärfte sich der Kampf um die Renten, die über die Sardar-Netzwerke
verteilt wurden. Auch gerieten die Privilegien der Sardars selbst ins Visier einer kritischen loka-
len Öentlichkeit, die sich, wie im gesamten Land, in den urbanen Zentren Belutschistans
bildete. Anwälte, Ärzte und Lehrer waren nicht länger bereit, die rückständigen Verhältnisse
hinzunehmen. Wie unter (post-)kolonialen und fremdherrschaftlichen Bedingungen verbrei-
tet, richtete sich ihr Protest jedoch primär nicht gegen die lokalen, sondern gegen die fremden
Herrscher.
Governance und Gewalt | 30
Nicht zuletzt um diesem sich anbahnenden Protest die Spitze zu nehmen und ihrem Kampf um
Renteneinkommen einen öentlichen Anstrich zu geben, gründeten die politischen Eliten zu
Beginn der neunziger Jahre neue politische Parteien: die Balochistan National Party (BNP) unter
Sardar Ataullah Mengal, die Jamboori Watan Party (JWP) unter Nawab Akbar Khan Bugti und die
National Party (NP) unter Abdul Hayee Baloch (vgl. Akhtar 2007). Bei allen Unterschieden im
Detail – die JWP ist eine reine Sardar-Partei, die NP eher bürgerlich, die BNP steht dazwischen
– dienen diese Parteien primär den Interessen der Sardars. Sie haben zwar ihren Anteil an
der behutsamen Demokratisierung der politischen Kultur während des semidemokratischen
Interregnums (1988-99), doch sie zielen nicht auf die Transformation der politischen und sozi-
alen Verhältnisse.
Der entscheidende Impuls zur Modikation des Governance-Regimes ging erstaunlicherweise
weder von den nationalistischen Parteien noch von der zwar kritischen, aber zahlenmäßig recht
schwachen Öentlichkeit aus, sondern vom militärisch dominierten Staatsapparat: Wenige
Monate nach dem Militärputsch am 12. Oktober 1999 kündigte die mit zahlreichen Technokraten
und Vertretern der (punjabischen) Zivilgesellschaft besetzte Regierung unter General Pervez
Musharraf den alten Herrschaftskompromiss auf und ersetzte die Politik der indirect rule durch
neuere Formen wissensbasierter, planvoller und strategischer Governance. Bezeichnend ist,
dass dieser Strategiewechsel nicht zur Verbesserung, sondern zur Verschlechterung der ökono-
mischen und politischen Situation in Belutschistan geführt hat: „Today’s crisis in Baluchistan
was provoked, ironcally, by the central government’s attempt to develop this backward area
by undertaking a series of large projects” (Grare 2006: 5). Als Erklärungsmomente werden im
Folgenden drei Aspekte unterschieden: Transnationalisierung der Politik, Ökonomisierung
durch Politik und Versicherheitlichung als Politik.
6.1 Transnationalisierung der Politik
Die Transnationalisierung erfasste zunächst wirtschaftliche Prozesse und kulturelle Identitäten,
vor allem im Kontext der Westasienorientierung Pakistans in den siebziger Jahren (vgl. Addleton
1992). Im Falle Belutschistans war hier früh eine nationalistische Akzentuierung zu beobach-
ten, die sich gegen die punjabisch dominierte nationale Entwicklungsstrategie richtete. Seither
umfasst Belutschistan in der mental map der Nationalisten alle belutschischen Siedlungsgebiete
in Pakistan, Iran und Afghanistan (vgl. Orywal 2002: 369). Und nicht nur dies: Es bestehen trans-
nationale Verbindungen zu linksgerichteten Nationalisten in Kabul, Moskau und London, die
einem staatssozialistischen, stalin’schen Konzept des Nation-Building folgend einen eige-
nen Staat Belutschistan anstreben. Weitere materielle und ideelle Unterstützer nden belut-
schische Nationalisten bei der wohlhabenden belutschischen Diaspora in den Golfstaaten, in
den Vereinigten Staaten und in Großbritannien (vgl. ICG 2006: 26).
In den achtziger und neunziger Jahren wurde die Transnationalisierung dann für verschie-
denste Akteure mehr denn je zu einer politischen Option. Vor allem der Afghanistankonikt
und die Iranische Revolution rückten die „naturgegebene“ strategische Lage der Küste
SFB-Governance Working Paper Series • Nr. 22 • November 2009 | 31
Belutschistans ins Bewusstsein politischer Planer (vgl. Harrison 1981). In der politischen Praxis
ist Belutschistan aus Sicht des pakistanischen Staates seither ein wichtiger Rückzugsraum für
transnationale Netzwerke des Afghanistan-Krieges, wobei die gezielte Ansiedlung von (religi-
ösen) Paschtunen mittels des JUI-Netzwerks des religiös-politischen Unternehmers Maulana
Fazl-ur-Rehman wiederum auf die Machtverhältnisse in Belutschistan zurückwirkt, indem sie
die ethnische Balance zuungunsten der (säkularen) Belutschen verschiebt (vgl. Grare 2006: 11).
Nicht nur deshalb ist die an den Iran, Afghanistan, Pakistan und das Arabische Meer gren-
zende Provinz heute von großer strategischer Bedeutung für die militärische Elite Pakistans,
die Nachbarn China und Indien sowie für die in Afghanistan intervenierenden Alliierten.22
Belutschistan ist also nicht nur Objekt der Transnationalisierung, sondern diese wird von der
pakistanischen Regierung aktiv gefördert. Insbesondere die ökonomische und politische Potenz
Chinas hat die Phantasie der pakistanischen Strategen seit Mitte der neunziger Jahre ange-
regt (vgl. Chandran 2006). Ob als Transitraum, als militärstrategisches Hinterland mit Blick
auf Indien oder als Standort chinesischer Investitionen: Dieses ökonomische und politische
Potential hat Belutschistan in den Augen der pakistanischen Eliten ein völlig neues gesamt-
pakistanisches Gewicht gegeben, was nicht ohne Auswirkung auf die Regeln der Governance
geblieben ist.
6.2 Inwertsetzung durch Politik
Nur wenige Monate nach der Machtübernahme Musharrafs wurde mit der Intensivierung der
Ressourcenextraktion (vor allem Erdgas), der Fortentwicklung der Transitwege (Überlandstraßen,
Eisenbahnlinien) und der Einrichtung eines Tiefseehafens (Gwadar) eine Entwicklungsstrategie
auf den Weg gebracht, die Belutschistan auch jenseits der extraktiven Industrien für gesamt-
pakistanischen Zwecke nutzbar machen soll. Die dünn besiedelte Provinz soll zu einem wirt-
schafts- und energiepolitischen Drehkreuz für das gesamte Land werden. Träger dieser Politik
ist in erster Linie das militärische Establishment, das sich in der ersten Phase von Musharrafs
Militärdiktatur ausdrücklich nicht die Rückversicherung der lokalen Stakeholder eingeholt hat.
Die angestrebte Inwertsetzung kommt also einer stillschweigenden Aufkündigung der indirect
rule gleich.
Den strategischen Angelpunkt bildet der Tiefseehafen Gwadar an der Makranküste. In den
Augen pakistanischer Planer könnte er dem Allwetterverbündeten China den Zugang zum per-
sischen Golf und zum indischen Ozean ermöglichen. Jedoch sind die Interessen beider Partner,
die in nuklearstrategischen Fragen so schnell zueinander nden, in diesem Politikfeld höchst
unterschiedlich. Der Impuls zur Zusammenarbeit geht ganz von der pakistanischen Seite aus.
22 So wurden bei den Streitkräften der Vereinigten Staaten im Kontext des „Broader Middle East“ Über-
legungen für ein unabhängigen Staat Belutschistan angestellt (vgl. Peters 2006). Auch wenn dies wahr-
scheinlich nicht mehr als Gedankenspiele sind, mit denen sich der transatlantische Diskurs an die
multipolare Weltordnung gewöhnt, verfehlen sie nicht den Eindruck auf das pakistanische Establish-
ment.
Governance und Gewalt | 32
Dabei können drei Komponenten unterschieden werden:
Die Ausbeutung der Energieressourcen Belutschistans, vor allem von Kohle und Erdgas,
möglicherweise auch Erdöl. Der Anteil von Erdgas an der landesweiten Energieerzeugung
hat sich im Zeitraum 2000-2005 von 43 auf knapp 75 Prozent erhöht und liegt bei den
Primärenergieträgern insgesamt bei über 50 Prozent. Belutschistans Reserven haben hieran
einen Anteil von über einem Drittel, wovon wiederum der Großteil auf das Erdgasfeld in Sui,
im Gebiet des Bugti-Stammes, entfällt. Da die Gasreserven Belutschistans schon in wenigen
Jahren keine Erhöhung des Abbaus mehr zulassen werden, setzen pakistanische Planer ver-
stärkt auf die Ausbeutung der Kohlevorkommen, wofür dringend die chinesische Kooperation
gesucht wird (vgl. Ahmed 2009; Vucetic/Adamantiades 2009). Daneben wird die Nutzung von
Wasserenergie intensiviert, z. B. durch den Mirani-Staudamm in der Nähe von Turbat an der
Makranküste. Wie auch in anderen Provinzen, richtet die Zentralregierung in Belutschistan
Sonderwirtschaftzonen (Export Processing Zones) ein, die steuerlich begünstigt werden.
Die Nutzung Belutschistans als Transitraum für Pipelines, die Erdgas aus dem arabischen
Raum, dem Iran oder Zentralasien nach Pakistan bringen sollen. Die Erdgaspipelines sollen
in erster Linie der pakistanischen Energieversorgung dienen, da die zur Neige gehenden
pakistanischen Reserven die landeseigene Nachfrage schon sehr bald nicht mehr werden
decken können (vgl. Burki 2009: 32). Darüber hinaus könnte Belutschistan als Brücke zu
den erdgasreichen Regionen West- und Zentralasiens und zum indischen Markt bzw. zum
Weltmarkt fungieren. Nachdem Indien sich aus der Planung der Strecke Iran-Pakistan-Indien
(IPI) zurückgezogen hat, haben sich Pakistan und Iran am 27. Mai 2009 auf einen Vertrag mit
einem Volumen von 7,5 Mrd. US-Dollar über eine 2.700 Kilometer lange Pipeline von Iran
nach Pakistan (IP) geeinigt, die bis zum Jahr 2014 in Betrieb gehen soll (vgl. Escobar 2009).
Sollte Indien dauerhaft als dritter Partner ausfallen, wäre der Einstieg von China oder sogar
Russland möglich, um das Erdgas über den Tiefseehafen Gwadar auf den Weltmarkt zu brin-
gen. Die ebenfalls schon lange geplante Verbindung Turkmenistan-Afghanistan-Pakistan-
Indien (TAPI), an der auch die Vereinigten Staaten beteiligt sind, erscheint angesichts der
Koniktlage in Afghanistan auf absehbare Zeit als unrealistisch (vgl. Wirsing 2008: 10).
Darüber hinaus könnte der Tiefseehafen in Gwadar als Transportkorridor nach Zentralasien
und in das westliche China genutzt werden (vgl. Wirsing 2008: 15). Pakistan preist sich
als „Trade and Energy Corridor“ Chinas an (vgl. Rahman 2007a). Dreh- und Angelpunkt
dieses Konzeptes ist der auch militärisch nutzbare Hafen in Gwadar. Die erste Bauphase,
die im März 2005 abgeschlossen wurde, ist durch chinesische Kredite in Höhe von knapp
200 Millionen US-Dollar konanziert worden. Nach der Einweihung des Geländes im
März 2007 wurde die weitere Entwicklung und Operation jedoch nicht an eine chinesische
Firma, sondern (für vierzig Jahre!) an die Port of Singapore Authority übergeben. Flankiert
wird das Konzept durch Pläne zur Aufwertung des bereits in den sechziger Jahren mit chi-
nesischer Hilfe gebauten Karakorum-Highways (KKH) zu einer breiten Allwetterstraße,
durch Pläne zum Bau von Eisenbahnstrecken entlang des KKH und nach Gwadar sowie durch
eine pakistanisch-chinesische Energiezusammenarbeit, die eine gemeinsame Ausbeutung von
1.
2.
3.
SFB-Governance Working Paper Series • Nr. 22 • November 2009 | 33
Erdöl- und Gasvorkommen, den Bau von Ranerien und Lagern für den Transit (3.000-km-
Pipleline über den Karakorum), die Ausbeutung von Kohlevorkommen und die gemein-
same Entwicklung erneuerbare Energien umfassen soll.
Trotz Gwadar und der chinesischen Beteiligung an einer Kupfer- und Goldmine sowie an
einem Wasserkraftwerk im belutschischen Hub fallen die chinesischen Antworten auf die
pakistanischen Oerten insgesamt zurückhaltend aus (Rahman 2007b). Insbesondere der
Realisierung der militärstrategischen Bedeutung Pakistans für China steht das faktische chine-
sische Appeasement gegenüber den USA und auch Indien entgegen. Umgekehrt ist auch die
pakistanische Führung angesichts der massiven militärischen Unterstützungsleistungen seitens
der US-Regierung nicht gewillt, die Vereinigten Staaten zu provozieren. Gegen die Realisierung
der energiestrategischen Bedeutung Pakistans als Transitraum sprechen die enormen Kosten
und die zunehmend unüberschaubare Sicherheitslage in Pakistan. Allein die handelsstrategische
Bedeutung Pakistans als Transitraum für China ist schon heute evident, wie das Engagement in
beim Ausbau des KKH und in Gwadar zeigt.
Trotzdem ist die Inwertsetzung Belutschistans für die bis dato auf die Konservierung der
Verhältnisse ausgerichtete Politik des pakistanischen Establishments als ein Quantensprung
zu grenzüberschreitender und zentralisierter Governance zu werten. Die Beteiligung und
unmittelbare Präsenz einer dritten Seite, die erforderliche Infrastruktur und nicht zuletzt die
sicherheitspolitische Überlagerung stellen die auf Interessenausgleich zwischen Zentralstaat
und Intermediären ausgerichtete indirect rule infrage. Vor allem aber erfordert die über
Ressourcenextraktion hinausgehende geo-ökonomische und geo-politische Inwertsetzung der
Provinz eine staatliche Durchdringung des Provinzterritoriums und eine unmittelbar staatli-
che Erfassung und Kontrolle der ansässigen Bevölkerung.
6.3 Versicherheitlichung als Politik
Die Versicherheitlichung der Provinzpolitik komplementiert die Inwertsetzung. Sie zielt
auf die Auösung der alten Mechanismen lokaler Gewaltkontrolle durch ein modernes
Sicherheitsdispositiv, das die Bevölkerung überwacht, diszipliniert und langfristig zum
Selbstregieren befähigt. An die Stelle der indirect rule und lokaler Gewaltkontrolle durch die
Levies soll das policing durch staatlich-regierungsamtliche Kräfte treten, um die unerwünschten
sozialen Nebenwirkungen der Inwertsetzung eindämmen zu können, ohne vom Wohlwollen
der Sardars abhängig zu sein.
Insgesamt wird die Inwertsetzung dreifach sicherheitspolitisch ankiert (vgl. Wirsing 2008:
36):
In Sui, Kohlu und Gwadar werden die drei neue Cantonments (Garnisonen) errichtet, die
in der britischen Tradition das Ausmaß und die Bedeutung von (wehrhaften) Kleinstädten
haben. Ein verteidigungspolitischer Zweck scheidet eigentlich aus: Gwadar liegt nahe der
1.
Governance und Gewalt | 34
iranischen, nicht der indischen Grenze, und Sui und Kohlu sind nur etwa 250 km von
Multan und Bahawalpur entfernt, den Standorten des II. bzw. XXI. Corps der pakistanischen
Armee. Dafür ist Gwadar der Sitz eines militärisch wie zivil nutzbaren Tiefseehafens, gegen
den sich lokaler Protest insbesondere der Fischer regt, während Sui und Kohlu Standorte
von Erdgasfeldern und zugleich die Herrschaftsgebiete der Marri- bzw. Bugti-Stämme sind.
Vor diesem Hintergrund könnte der Zweck der Cantonments eigentlich nur die territoriale
Durchdringung der strategischen Region mit der Option der Aufstandsbekämpfung sein.
Auch in den ländlichen Regionen der Provinz Belutschistan soll, wie schon in den
urbanen Räumen, die unter der Kontrolle der Provinzregierung stehende Polizei für
Sicherheit und Ordnung zuständig sein. Bisher wird Belutschistan in der pakista-
nischen Verwaltungsnomenklatur zu 98% seiner Fläche als „Kategorie B“ geführt, was
u.a. zur Folge hat, dass unterhalb der Distriktebene keine Polizeikräfte vorgesehen sind,
sondern Levies für die öentliche Sicherheit sorgen. Mit der Polizeireform würde die
Reichweite des Staates erhöht und die Kontrollmacht der Stammesführer eingeschränkt.
Hinzu tritt eine nur schlecht kaschierte Siedlungspolitik, die in semiurbanen und urba-
nen Räumen die Ansiedlung religiöser Institutionen wie Moscheen und Koranschulen
fördert. Damit wird der Einuss religiöser und mehrheitlich paschtunischer Kräfte
gegenüber den säkularen belutschischen (und teils separatistischen) erhöht. Isoliert
betrachtet, scheint die Siedlungspolitik in der Tradition des divide and rule zu stehen, da
sie Bevölkerungsgruppen gegeneinander ausspielt. Im Zusammenhang mit dem Bau
der Cantonments, der Erhöhung der Polizeidichte und den zur Inwertsetzung nötigen
Infrastrukturprojekten (Überlandstraßen, Schulen, Behörden) ist auch sie eine Maßnahme
zur Gouvernementalisierung der Provinz: Sie dient der Zurückdrängung der alten belut-
schischen Institutionen zugunsten der zentralstaatlichen, hier vertreten durch ihre religiö-
sen Bündnispartner (vgl. dazu insgesamt Nasr 2001).
Obwohl die Belutschistan-Politik unter Präsident Musharraf am Ziel der ökonomischen
Entwicklung orientiert ist, folgt sie letztlich einer militärischen Logik: Sie richtet sich auf die
Substituierung von indirect rule, also der von Intermediären vermittelten Herrschaftsverhältnisse,
durch unmittelbare, neuere Formen von Governance. Dabei ist die großzügige Einladung an
chinesische Investoren, dort wie auch in anderen Provinzen Sonderwirtschaftszonen zu errich-
ten, auch ein Beitrag zum Selbstregieren: Die Verfügungsgewalt über protable Teile des
Staatsgebietes wird faktisch an (quasi-)private Dritte übertragen.
Fraglich ist allerdings, ob die lokale Bevölkerung davon protiert. Die zentralistische
Ausrichtung und Umsetzung der Entwicklungsstrategie weckt vielmehr die Befürchtung, dass
die Inwertsetzung der Provinz auf Kosten der lokalen Bevölkerung erfolgen wird. Das Bestreben,
die Provinz mittels Infrastrukturprojekten, ausländischen Direktinvestitionen und Militärbasen
zu entwickeln, könnte die Furcht vor Fremdbestimmung verstärken und Widerstand provozie-
ren. Die Gefahr besteht, dass der Bevölkerung von den neueren Formen von Governance allein
die Erfahrung der „Disziplinierung“ durch Polizei, Armee und Nachrichtendienste bleibt.
2.
3.
SFB-Governance Working Paper Series • Nr. 22 • November 2009 | 35
7. (Un-)Sicherheitsgovernance in Belutschistan
Eine für diese Studie in Auftrag gegebene qualitative Erhebung (Sheikh 2008) bestätigt
die Vermutung, dass sich die Sicherheitslage und staatliche Versorgungsleistungen durch
Transnationalisierung, Inwertsetzung und Versicherheitlichung verschlechtert haben. Die
Angaben nahezu aller Befragten lassen nur den Schluss zu, dass zentralisierte Governance das
subjektive Sicherheitsempnden, die Fähigkeit zur Koniktbearbeitung und die Qualität und
Legitimität staatlicher „Dienstleistungen“ negativ beeinusst haben. Dieser Befund deckt sich
mit anderen Berichten aus der Forschung, die eine massive Verschlechterung der Sicherheitslage,
ein Versagen des Staates im Bereich der öentlichen Güterversorgung und eine Entfremdung
der Provinzbevölkerung vom Gesamtstaat konstatieren (vgl. Akhtar 2007; Grare 2006; HRCP
2006; ICG 2006, 2007; Wirsing 2008).
7.1 Unsicherheit durch Governance. Ergebnisse einer empirischen Erhebung23
Um die Wirkung der wechselnden Formen von Governance veranschlagen zu können, wurden
im Juli und August 2008 in den belutschischen Städten Quetta, Turbat und Gwadar insgesamt
35 Leitfadeninterviews durchgeführt, davon 21 in der Makranregion (Gwadar, Turbat) und 14 in
der Provinzhauptstadt Quetta. Befragt wurden insgesamt über 50 Personen in drei Kategorien:
Beamte: Bürgermeister, Angestellte der Hafenbehörde, Polizeioziere;
Betroene: Anwälte, Ärzte, Bauern, Unternehmer, Fischer, Gewerkschafter, Händler,
Lokalpolitiker;
Experten: Menschenrechtler, Journalisten, Sozialarbeiter.
Der Fragenkatalog umfasst insgesamt elf Sammelfragen zu drei Themenkomplexen:
Sicherheit: Sicherheitslage, Bedrohungsquellen, Gewalterfahrungen, Rolle der Cantonments,
Beurteilung des Tiefseehafens in Gwadar;
Koniktverregelung: Schlichter, Schlichtungsmechanismen;
staatliche Dienstleistungen und Legitimität: Partizipation, Rolle der Polizei, Rolle des Frontier
Corps, transnationale Investitionen und Entwicklung.
23 Die Erhebung wurde von Nusrat Sheikh im Auftrag des Teilprojektes C1 des SFB 700 durchgeführt, in
dessen Rahmen diese Studie entstanden ist. Um die Anonymität der Befragten zu bewahren, wird der
Report nicht veröentlicht, sondern hier in seinen Kernergebnissen referiert. Der Fragebogen ist im
Anhang dieses Working Papers abgedruckt. Die ursprünglich geplante quantitative Erhebung musste
aus Sicherheitsgründen zurückgestellt werden. Der Autor ist Frau Sheikh für die gute Zusammenar-
beit, insbesondere bei der Verfeinerung des Fragebogens, zu Dank verpichtet.
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Governance und Gewalt | 36
Hinsichtlich der Sicherheitslage sind sich nahezu alle Befragten darin einig, dass für den
Zeitraum 2003-2008 eine deutliche Verschlechterung zu beobachten ist. Dabei wird von
den Befragten aus der Makranregion ein zumindest mittelbarer Zusammenhang mit den
Infrastrukturprojekten, wie dem Mirani-Staudamm in Turbat, herstellt, indem etwa örtliche
Überschwemmungen aus dem Juni 2006 diesem kausal zugerechnet werden. Vor allem aber wer-
den die Sicherheitsmaßnahmen von Frontier Corps und Nachrichtendiensten (ISI, MI) in die-
sen Zusammenhang gestellt. Razzien und das Verschwinden politischer Aktivisten haben ganz
oenbar das politische Klima vergiftet. Von den Befragten außerhalb des Sicherheitsapparates
werden die Nachrichtendienste sogar als „Staat im Staate“ qualiziert. Politisch verantwortlich
für die Bedrohungen ist nach Ansicht der allermeisten Befragten die Zentral-, und nicht die
Provinzregierung. Einen positiven Einuss wird der Provinzregierung jedoch ebenso wenig
zugeschrieben, so gelten etwa die Polizeikräfte als korrupt und kriminell. Ausländische, ins-
besondere chinesische Investoren haben nach Ansicht der Befragten nur vermittelt negativen
Einuss auf die Sicherheitslage, während inländische Siedler von vielen Befragten recht pau-
schal als Immobilienhaie und Unruhestifter qualiziert werden. Auch die Cantonments werden
mehrheitlich als Instrumente einer Besatzungsmacht betrachtet. Ein Lokalpolitiker aus Quetta
äußerte sogar, dass er beim Betreten des Cantonments den Eindruck habe, „in ein anderes Land
zu kommen“. Lediglich eine kleine Minderheit räumt indirekte Entwicklungspotentiale ein.
Nicht grundsätzlich anders ist die Einschätzung des Tiefseehafens in Gwadar, der lediglich von
einigen Unternehmern und Polizisten als Chance betrachtet wird. Die Mehrheit sieht ihn als
Teil des Great Game zwischen Großmächten, das ihre Sicherheit zumindest indirekt bedroht
und keine wirtschaftlichen Opportunitäten erönet.24
Potentiale zur Verregelung bestehender Konikte werden am ehesten bei nichtstaatlichen oder
lokalstaatlichen Institutionen ausgemacht. Stammesführer, Honoratioren und nationalisti-
sche Politiker genießen das größte Zu- und Vertrauen, gefolgt von den Massenmedien und
– mit einigem Abstand – den Gerichten sowie Lokalpolitikern (Union Councillors). Nichtre
gierungsorganisationen spielen demgegenüber eine untergeordnete Rolle, ebenso religiöse
Führer sowie Politiker von der Distriktebene aufwärts. Unterschiede zwischen der gemeinhin
als nichttribal geltenden Makranregion einerseits und Quetta andererseits sind vor allem in
der Rolle der Stammesführer zu erkennen: An ihrer statt wird in Gwadar und Turbat örtlichen
Honoratioren aus der Wirtschaft vertraut. Ethnische Gemeinschaftsbeziehungen spielen bei
der Koniktverregelung allenfalls in Quetta eine Rolle, wobei hier in einigen Stadtteilen ma-
öse Gruppen eine Art Paralleljustiz unterhalten.
Die Einschätzung der staatlichen Dienstleistungen und Legitimität bestätigt durchgängig die
Vermutung, dass der Versuch, zentralisierte Governance zu etablieren, auf Ablehnung stößt.
Partizipationschancen für die lokale Bevölkerung bei der Inwertsetzung der Region werden ohne
24 In Quetta, das im zentralen Belutschistan gelegen ist, liegen ähnliche Einschätzungen vor, nur dass
hier die Präsenz der zentralstaatlichen Sicherheitsagenturen als Ausdruck politischer Fremdbestim-
mung durch „die Punjabis“ erscheint. Der Einuss der afghanischen Taliban, die in Quetta eines ihrer
Hauptquartiere haben, wird interessanterweise vorwiegend von Paschtunen als Unsicherheitsquelle
genannt. Eine prominente Koniktlinie zwischen Belutschen und Paschtunen hat die von der Zentral-
regierung forcierte Ansiedlung von Paschtunen bisher also nicht hervorgebracht.
SFB-Governance Working Paper Series • Nr. 22 • November 2009 | 37
Ausnahme verneint: „Alles wird in Islamabad geplant“, so ein Menschrechtsaktivist aus Quetta.
Auch die Erhöhung der Polizeidichte wird von zwei Dritteln der Befragten entschieden abge-
lehnt. Begründet wird dies mit der ethnischen Zusammensetzung der Polizei, die etwa zur
Hälfte aus Punjabis bestehen soll, und den mutmaßlichen Verbindungen des Apparates in die
kriminelle Welt. „Die Levies haben unsere Kultur verstanden und waren nicht korrupt“, ruft ein
Journalist aus Gwadar bessere Zeiten in Erinnerung. Die Präsenz des Frontier Corps wird gleich-
falls negativ, und zwar als „Besatzung“, bewertet. „Sie stehen in enger Beziehung zum Militär
und sind schlimmer als die Polizei“, äußerte ein Lehrer aus Turbat. Gegenüber transnationalen
Investitionen, wie etwa den Plänen zu Errichtung einer Pipeline, ist die Einschätzung eher gespal-
ten: Positive Eekte werden bis auf wenige Ausnahmen bestritten, doch unmittelbar negative
Auswirkungen werden weniger den transnationalen Akteuren selbst als der Zentralregierung
zugeschrieben.
Auallend sind die recht geringen Unterschiede in den Antworten zwischen Befragtenkategorien
und die entsprechend geringe Diskriminierung nach Berufsgruppen. Lediglich bei Unternehmern
und Polizeiozieren ist eine positivere Einschätzung der neueren Formen zentralisierter
Governance zu erkennen, vor allem hinsichtlich der wirtschaftlichen Entwicklungschancen.
Im Übrigen ist die negative, ja feindliche Einstellung auch recht gut situierter Mitglieder der
belutschischen Gesellschaft gegenüber dem Zentrum ebenso auällig wie die geringe Neigung,
innerhalb der Lokalgesellschaft zu dierenzieren, also etwa Sardars oder militante Nationalisten
zu kritisieren.
7.2 Governance und Gewalt – die Logik der Eskalation
Die Ergebnisse der empirischen Erhebung sprechen eine deutliche Sprache: Die Sicherheitslage
ist schlecht, das Vertrauen in (zentral-)staatliche Institutionen ist äußerst gering – allein den loka-
len Institutionen wird zugetraut, die eigenen außerhäuslichen Probleme zu lösen. Oenbar hat
die Einführung neuerer Formen des Regierens zunächst zur Koniktverschärfung und dann zur
Entfremdung der belutschischen Mainstreams vom pakistanischen Staat geführt. Denn nach-
dem es in den achtziger und neunziger Jahren nur wenige gewaltsame Auseinandersetzungen
in Belutschistan gegeben hatte, verüben nationalistische Gruppen seit Sommer 2003, also drei
Jahre nach der Machtübernahme Musharrafs, wieder Anschläge auf die staatliche und industri-
elle Infrastruktur (Pipelines), staatliche Sicherheitseinheiten und transnationale Akteure.
Bei der Umfrage, deren Ergebnisse hier zum Teil referiert werden, handelt es sich eine kleine,
nichtrepräsentative Stichprobe, und überdies um eine Momentaufnahme. Auch wenn sich
die Resultate mit anderen Forschungsergebnissen weitgehend decken, bedürfen sie der
Einordnung in den zeitlichen und sachlichen Gesamtzusammenhang. Nur wenn mit der zeit-
lichen Dynamik zumindest ansatzweise der Prozesscharakter abgebildet wird, lässt sich plau-
sibilisieren, dass zentralisierte Governance ursächlich die Eskalation des Koniktes bewirkt
Governance und Gewalt | 38
hat. Dazu werden hier vier Triebfedern skizziert, welche die Eskalation befördert haben:25
Wirtschaftliche Ausbeutung: Die Sardars erhalten zwar für den Abbau der belutschischen
Erdgasvorkommen royalties, doch hat diese Austauschbeziehung ausbeuterischen Charakter,
da die Zahlungen nach Expertenangaben inzwischen um ein Zehnfaches unter dem Marktwert
liegen (Qureshi 2009: 99). Da die Verteilung der royalties in den Händen der Sardars liegt,
ießen sie nicht in die Entwicklung der Provinz. Überdies benachteiligen die staatlichen
Entwicklungszuschüsse für Infrastrukturprojekte Belutschistan, solange der pakistanische
Ländernanzausgleich ausschließlich nach der Bevölkerungszahl erfolgt und die Fläche
der Provinzen nicht berücksichtigt. Dieser Grundwiderspruch wurde durch zentralisierte
Governance verstärkt: Die Eingristiefe staatlicher Maßnahmen nimmt ebenso wie der
in der Provinz generierte Mehrwert zu (Tiefseehafen, Überlandstraßen, Polizeistationen,
Cantonments), aber die Planung, Durchführung und Abschöpfung der Entwicklungsvorhaben
erfolgt durch Islamabad. Mehr noch: Die Zunahme der Binnenmigration durch Punjabis,
die etwa Gwadar vor allem als Spekulationsobjekt betrachten, schat eine Projektionsäche
für den Unmut, der durch die ungleichzeitige Entwicklung erzeugt wird (vgl. ICG 2006: 15).
Aufkündigung der indirect rule: Dieser Grundwiderspruch wurde durch die öentlich-
keitswirksame Außerkraftsetzung der indirect rule im Rahmen einer militärischen
Koniktlösung verstärkt. Entscheidend war der Symbolcharakter politischer Ereignisse, der
die Aufkündigung des Herrschaftskompromisses, wie sie in Kapitel 5 beschrieben wurde,
ins öentliche Bewusstsein rückte. Zu Recht gelten die manipulierten Parlamentswahlen
des Jahres 2002, bei denen die nationalistischen Parteien schlecht abschnitten (oder gar
nicht erst teilnahmen), als Ausgangspunkt der Eskalation. Auch die als Aront empfun-
dene Absetzung des beliebten Gouverneurs General (r) Abdul Qadir Baloch, eines im
Ruhestand bendlichen Generals, im Februar 2003 war ein eindeutiges Signal, das dem
bewaneten Widerstand der neu gegründeten Balochistan Liberation Army (BLA) und anderer
militanter Gruppen Plausibilität und Legitimation gab (vgl. Wirsing 2008: 33).26 In diesem
Zusammenhang ist es bezeichnend, dass ein Kollaborateur des Establishments, der ehema-
lige Gouverneur Nawab Khan Akbar Bugti, bis zu seinem gewaltsamen Tode am 26. August
2006 deren Widerstand angeführt hat. Der Tötung Bugtis durch die pakistanische Armee
nur zwei Tage voraus ging übrigens die (neuerliche) feierliche Verkündung des Endes
des Sardar-Systems durch eine Versammlung handverlesener Sardars (vgl. Bansal 2006b).
25 Nicht die Falsikation von Hypothesen, sondern die innere Logik der Argumente und die Plausibilität
der Schlussfolgerungen bilden also das Wahrheitskriterium dieser Untersuchung. Dabei wird an die-
ser Stelle auf das Interpretationsschema „Grammatik des Krieges“ zurückgegrien, das vier Stufen der
Gewalteskalation unterscheidet: den Widerspruch als die strukturelle Ursache, die Krise als das Moment
der Wahrnehmung und symbolischen Artikulation von Widersprüchen, den Konikt als den doppelten
Umschlag der Verhältnisse in Verhalten und der friedlichen zur militanten Organisation, und den
Krieg als das Moment der Verselbständigung der Gewalt (vgl. Siegelberg 1994: 167-193).
26 Zur Stärke und Organisation der BLA und anderer Gruppen (wie der reaktivierten BPLF) liegen aual-
lend wenige Angaben vor. Seriöse Schätzungen gehen von nicht mehr als 3.000 aktiven Rebellen aus,
also wesentlich weniger als zu Zeiten des Bürgerkrieges in den siebziger Jahren (vgl. Tahir 2008: 6-9).
1.
2.
SFB-Governance Working Paper Series • Nr. 22 • November 2009 | 39
Militärische Konfrontationslogik: Dass Protest und Widerstand fast ausschließlich mit mili-
tärischen Mitteln begegnet wurde, und dass dies auch bewusst so kommuniziert wurde,
hat die operative Schließung der militanten Oppositionsorganisationen gegenüber ihrer
gesamtpakistanischen politischen Umwelt ebenso befördert wie ihre Gewaltbereitschaft
(vgl. HRCP 2006). Die ostentative Unwilligkeit Musharrafs, die mutmaßliche Vergewaltigung
einer belutschischen Ärztin durch pakistanische Soldaten im Januar 2005 in Sui ernsthaft
untersuchen zu lassen, ist ebenso zu den fatalen Signalen zu zählen wie seine Anordnung
eines Angris pakistanischer Truppen auf den Kohlu-Distrikt, zwei Tage nachdem er dort
bei einem Besuch am 14. Dezember 2005 durch Raketen beschossen worden war (vgl. Bansal
2006a). Vor allem aber haben die Besetzung aller Verkehrsknotenpunkte durch insgesamt
etwa 25.000 Soldaten des Frontier Corps und die militärischen Operationen der Armee
dazu geführt, dass die angestrebte Versicherheitlichung der Politik auf unangenehme Weise
anschaulich wurde. Dies gilt auch für den Umstand, dass extraktive Industrien an ihren
Standorten auf private Sicherheitskräfte vertrauen, die der Armee entstammen oder von
ihr geschult worden sind. Gewaltspezialisten des Zentrums ersetzen also die der Provinz.27
Entfremdung der Provinzbevölkerung: Zwar dürfte die Zahl der aktiven Kämpfer der BLA
heute niedriger sein als noch in den siebziger Jahren, doch scheint die gesellschaftliche
Unterstützung größer und territorial breiter gestreut zu sein – sie umfasst oenbar eine
breitere zivilgesellschaftliche Basis aus Ärzten, Anwälten und Lehrern (vgl. Bansal 2006a:
55). Auch wenn die Mehrzahl der Anschläge auf dem Gebiet der Bugti- und Marri-Stämme
verübt werden, zeigen die tödlichen Attentate auf chinesische Ingenieure in Gwadar und
in Hub eine früher undenkbare Ausweitung des Operationsgebietes an die Makranküste
an (vgl. Rahman 2007b; Singh 2005: 120).28 Besonders Besorgnis erregend im Sinne einer
Verselbständigung des Krieges sind die vermehrten Anschläge auf (zivile) Punjabis und
die ethnische Segregation, die in allen Bereichen des sozialen Lebens um sich greifen soll
(vgl. ICG 2007: 8). Die Ergebnisse der empirischen Erhebung legen nahe, dass die stärkere
Präsenz der zentralstaatlichen Institutionen hier verschärfend wirkt.
8. Fazit: Perspektiven für das Regieren in Belutschistan, Pakistan und anderen
Räumen begrenzter Staatlichkeit
In Belutschistan hat der viceregal state stets mehr auf indirect rule gesetzt als in anderen Regionen
des heutigen Pakistan. Trotzdem ist es regelmäßig zu militärischen Auseinandersetzungen nicht
nur zwischen belutschischen Stämmen, sondern auch zwischen diesen und der Zentralmacht
gekommen, zuletzt in den siebziger Jahren. Keine dieser Auseinandersetzungen hat den Status
quo substanziell modiziert. Der Versuch der Regierung unter General Musharraf, indirect
27 Zu dieser Thematik hat der Autor im September 2008 Gespräche in Hub, dem Standort des größten
ausländischen Investors im Energiesektors, geführt.
28 Es gibt jedoch auch Spekulationen um kriminelle Hintergründe dieser Anschläge. Überhaupt liegen
die inneren Verhältnisse und Praktiken der nichtstaatlichen Parteien in diesem Konikt fast völlig im
Dunkeln. Die hohe Armee- und Nachrichtendienstpräsenz erschwert die Recherchen.
3.
4.
Governance und Gewalt | 40
rule zumindest teil- und schrittweise durch direkte Formen des Regierens und wissensbasierte,
strategische Formen von Governance zu ergänzen, hat demgegenüber die politische Lage von
Grund auf verändert, wenn auch nicht zum Guten: Zwar ist der seit dem Jahr 2003 andau-
ernde Aufstand der BLA und BPLF im militärischen Sinne noch mindestens ebenso gut zu
beherrschen wie der in den siebziger Jahren, doch die Entfremdung zwischen Belutschistan
und der pakistanischen Gesamtgesellschaft ist heute weit fortgeschritten. Obwohl die
Mehrheit der Belutschen mutmaßlich in anderen, besseren Zeiten leben will, traut sie keiner
Reformbemühung der Regierung eine Verbesserung ihrer Lage zu. Handel, Investitionen, die
verbesserte Bereitstellung öentlicher Güter und sogar die Demokratisierung – seit 2001 wer-
den in Pakistan die Bürgermeister erstmals (indirekt) durch Wahl bestimmt – werden abge-
lehnt. Allen Versuchen, zentralisierte Governance einzuführen, wird mit Misstrauen begegnet,
und die Verwendung des Wortes „Sicherheit“ ruft zynische Reaktionen hervor.
Der Grund hierfür sind die unvereinbaren Gouvernementalitäten auf beiden Seiten: Die
Zentralmacht will die Provinz regieren und entwickeln, aber sie betrachtet die Bevölkerung dabei
nur als Objekt; umgekehrt richtet sich das subjektive politischen Begehren der Bevölkerung
zuförderst auf die Abwehr staatlicher Gewalt: Vertrauen genießen die lokalen Institutionen und
die Intermediäre der indirect rule. Die Entfremdung scheint inzwischen so weit fortgeschritten,
dass Teile der Rebellen eine Internationalisierung des Koniktes anstreben, und dieses Ziel
jüngst mit der Entführung des Chefs der UNHCR-Büros in Quetta zu erreichen suchten (vgl.
BBC Monitoring 2009a; BBC Monitoring 2009b).
Da eine internationale Vermittlung nicht zu erwarten und der militärische Sieg einer Seite
unwahrscheinlich ist, erscheint der Fall Belutschistan im Vergleich zu anderen gewaltsamen
Konikten in Pakistan als besonders verfahren. Nachdem der Versuch, die Provinz direkt(er)
zu regieren, gescheitert ist, liegt deshalb die Rückkehr zum status quo ante und der Rückgri
auf die Prinzipien der indirect rule nahe. So könnte jedenfalls der Versöhnungsprozess interpre-
tiert werden, der nach der Entmachtung Musharrafs durch die neue Provinzregierung unter
Chief Minister Nawab Muhammad Aslam Raisani mit dem Rückzug des Frontier Corps aus
Gwadar und Quetta29 und die Freilassung politischer Führer30 in Gang gesetzt wurde. Zwar
ist von einem „neuen Gesellschaftsvertrag“31 die Rede, doch die Wiedereinführung der Levies
durch die Provinzregierung weist in die Vergangenheit (vgl. Khan 2009). Es ist äußerst frag-
lich, ob der Rückgri auf konventionelle Governance-Formen die strukturellen Probleme wie
die Armut, die Abhängigkeit vom Zentrum oder die innerbelutschischen Konikte, die der-
zeit nach dem rawaj geregelt werden, bewältigen kann. Denn die hier im Grundsatz darge-
legte Geschichte Belutschistans zeigt exemplarisch, dass sich Pakistan nicht mehr nach den
„britischen“ Prinzipien des divide and rule und indirect rule regieren lässt. Zugleich erweist sich
29 FC Pulls Out of Quetta, Gwadar, Daily Times 05 May 2008, URL: http://www.dailytimes.com.pk/default.
asp?page=2008\05\05\story_5-5-2008_pg1_1; 06.05.2008.
30 All Cases Against Baloch Leaders Dropped, Daily Times 30 September 2008, URL: http://www.dailytimes.
com.pk/default.asp?page=2008\09\30\story_30-9-2008_pg1_6; 30.09.2008.
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der Rückgri auf den autoritären viceregal state samt seines militärischen Gewaltapparates als
kontraproduktiv.
Damit neuere Formen des Regierens greifen, müssten das Verhältnis von Zentral- und Lokalstaat
und die Beziehungen zwischen Staat und Bürger auf eine neue Grundlage gestellt werden.
Neuere Formen von Governance setzen Demokratisierung voraus, und nicht umgekehrt: Die
ökonomische Abhängigkeit der Provinz von der Zentrale, der Kontrollmachtsanspruch des zen-
tralstaatlichen Apparates gegenüber jeder politischen Regung und der Alleinvertretungsanspru
ch der Sardars bieten keine geeignete Grundlage für eine lokale Entwicklung, die mit dem nati-
onalen Interesse vereinbar ist. Wegweisend für eine Strukturreform könnten die Vorschläge
eines zu Musharrafs Zeiten vom Senat eingesetzten Komitees sein, die den Stopp des Baus von
Cantonments, eine gerechtere Verteilung der Erdgaserlöse und eine bessere Beteiligung der
lokalen Institutionen betreen (vgl. Senate of Pakistan 2005). Hierzu wäre erforderlich, dass
Parlamentarier inner- und außerhalb Belutschistans sich über die Interessen der Sardars an der
indirect rule und des militärischen Establishments am autoritären viceregal state hinwegsetzen.
Ein solcher Schritt ist nur als Teil einer gesamtpakistanischen Anstrengung denkbar, für die es
allen Widrigkeiten zum Trotz kontinuierlicher demokratischer Praxis ohne Einmischung von
außen bedarf. Wie in den westeuropäischen Demokratien wird auch in Pakistan die demokra-
tische Entwicklung das Ergebnis von Ausscheidungskämpfen sein müssen, deren koniktiver
Verlauf zumindest vorübergehend der Eektivität des Regierens abträglich sein wird.
Was wäre aus Belutschistan darüber hinaus für andere Fälle zu lernen? Da Belutschistan, den
mehrheitlich paschtunisch besiedelten tribalen Grenzregionen ähnlich, eine Sonderstellung
innerhalb Pakistans einnimmt, ist gegenüber Verallgemeinerungen Vorsicht geboten. Das gilt
nicht nur für den empirischen Befund einer weit gehenden Entfremdung der Bevölkerung
vom Staat, sondern auch für die politischen und ökonomischen Probleme, die sich in den stär-
ker urbanisierten Landesteilen in ganz anderer Weise stellen. Doch auch wenn Belutschistan
in mancher Hinsicht atypisch für das Land ist, zeigen sich hier als Grenzfall besonders klar die
Probleme des Regierens: Die alten kolonialherrschaftlichen Prinzipien (indirect rule) sind den
Problemen nicht mehr adäquat, beherrschen aber die Köpfe der Regierenden wie der Regierten;
neuere Formen des Regierens wiederum, die anschlussfähig an globale Reformstrategien sind
und den Problemen eigentlich angemessen sein müssten, werden im Sinne instrumenteller
Rationalität nach dem alten Zentrums-Peripherie-Modell britischer „Reichspolitik“ imple-
mentiert bzw. perzipiert. Für die gesamtpakistansche und weltgesellschaftliche Ebene ist
hieran von Belang, dass die Erneuerung und Internationalisierung des Regierens auch zu einer
Verschärfung der Problemlagen führen kann, wenn sie sich gegenüber den lokalen Präferenzen
und Deutungen unsensibel zeigt. Dabei erweist es sich womöglich noch als das Problem ver-
schärfend, wenn die „Reformkräfte“ nationaler Herkunft sind und sie über beträchtliches
Wissen über die Lokalgesellschaft verfügen, dieses aber manipulativ einsetzen.
Nun mag eingewandt werden, die Politik des in diesem Fall gar nicht so liberalen Militärdiktators
Musharraf gegenüber Belutschistan sei nicht repräsentativ für die Beziehungen von Staat und
Gesellschaft – nicht in Pakistan, und erst recht nicht im Rest der Welt. Doch spricht einiges
Governance und Gewalt | 42
dafür, dass ein hier besonders krass zutage tretenden Widerspruch modernen Regierens
sich auch woanders stellt: Wenn immer wieder zurecht darauf hingewiesen wird, dass inter-
nationale Akteure Gouvernementalität nicht als eine neutrales entwicklungspolitisches Tool
dekretieren können und sie sich statt dessen auf die lokale Sprache der Macht einlassen müss-
ten (Ferguson/Gupta 2002), so scheint umso mehr im Umkehrschluss zu gelten, dass lokale
Machthaber ihre Legitimität durch internationale Rezepturen nicht eben erhöhen. Nicht nur
(gut gemeinte) internationale Interventionen, sondern auch (ebenso gut gemeinte) internati-
onale Hilfestellungen von außen oder die Adaption internationaler Anforderungen scheinen
vor demselben Dilemma zu stehen, dass die Rationalität von Mitteln und Zwecken und die
Inklusivität und Legitimität von politischen Lösungen sich selten im Einklang benden.
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SFB-Governance Working Paper Series • Nr. 22 • November 2009 | 49
Anhang 1: Interview-Leitfragen
A. Security
After a long period of instability and war in parts of Balochistan the physical security of indi-
viduals and households may be an issue in the community. By security, we mean a situation in
which a does not experience violence or is threatened by physical force.
001. Has security increased or decreased over the past three to six months? And the past ve to
ten years in the community/area? If improved, why so and because of whom or what? If deteri-
orated, then why so and because of whom or what?
002. Did the following actors contribute to these changes?
Armed Forces (Army) and intelligence agencies
FCs (Frontier Corps/Frontier Constabulary)
Police (also Levies)
Central Government
Provincial Government
Nationalists/tribal forces
Local Government (Nazim)
Local traders (formal and informal trade)
Chinese workers/migrants/investors
Karachi/Punjabi/Pushtun workers/migrants/investors.
003. Are people afraid of the following groups? Which people in your area have harmed you or
could potentially be harmful to you/your community? Who are you afraid of ?
Armed Forces/intelligence agencies
FC
Police (and Levies)
Nationalists/Tribal elders
Criminals, dacoits and smugglers
Members of other tribes/clans
Foreign nationals (Chinese and other including Punjabis).
004. Have people of the area been threatened by or experienced violence over the past year and
over the year before the past year. From …
Armed Forces
Rangers
Police
Militants/Nationalists
Criminals
Family/Relatives
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•
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•
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•
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•
•
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members of other tribes/clans
Others.
005a. Have people heard about new army cantonments in Balochistan? IF Yes: Please indicate to
what extent people agree with these statements:
The Cantonments improve peace and security in the area
The cantonments are contributing to development in the area.
005b. Have people heard about the Gwadar deep sea port? IF Yes: Please indicate to what extent
people agree with these statements:
The Gwadar port improves peace and security in the area
The Gwadar port is contributing to development in the area.
006. Have people noticed the increasing involvement of foreigners in Balochistan and the
region (Pakistan, Iran, Afghanistan)? IF Yes: Please indicate to what extent people agree with
these statements:
Presence of foreigners improves peace and security in the area
Presence of foreigners is contributing to development in the area.
B. Conict Management
In a community, there are often diverging interests that may lead to conict, and often two par-
ties disagree about what should be done. Please ask some questions about how households and
members of the community deal with arising conicts and disputes.
007. Compared to the situation ve years back, how many conicts (disputes, ghts, quarrels
that reached public attention, e.g. were discussed in the mosques, bazaars and working paces,
referred to a local power holder or bilaterally negotiated between the parties) approx. occurred
during the last one year in the communities? What were these conicts mainly about?
008. Compared to the situation ve years back, in how many cases more /less (approx.) did at
least one party apply physical force in order to win this conict?
009. Suppose that people think that a decision by the district government (Nazim) is not cor-
rect. To whom of the following would they most likely turn for help?
Union council
Governor
Provincial government
Sardar
Elders
Mullah
NGO
•
•
•
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•
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•
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•
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•
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Police
Court
Other.
010. Has the state (district and provincial-level) been involved in conict in or between commu-
nities in 2007? If so, what impact did it have? Have there been violent or non-violent conicts
between the state authorities and (your) community/ies? If yes what kind of?
C. Power relations
Communities can have dierent ways in organizing the daily life of the community. Please ask
some questions on who is taking decisions in the village and how decisions are taken.
011. Whom do people consider the most powerful person in their community? Who do people
listen to and respect? Who is consulted? Who has a veto-right? Please, rank the persons from
most powerful to least powerful?
Mullah
Trader
Sardar
Teacher
Doctor
Police ocer
Elders
Businessperson.
D. Community associations and self-help
Some villages and communities in Pakistan deal with important issues in form of self-help and
community associations. They may meet regularly or only when important issues arise. Please
ask a few questions on how these for a work.
012. How many member (approx.) of a community regularly participate in these groups? Do
they take the decisions in the best interest of the entire community or do they serve the interest
of a few inuential households only? If someone or few people from your community are in
trouble, how do you help them?)
013. Are they involved in the identication of development projects? Is the jirga or community
based organization consulted while planning for a development scheme?
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Governance und Gewalt | 52
E. State services and legitimacy
Balochistan experienced a long period of instability and conict. Please ask what this process
means for households and communities.
014. The police force is being reinforced in Balochistan. What is the impact of the police for the
security in the communities?
The police have a negative impact on the security of our community
The police have no impact on the security of our community
The police have a positive impact on the security of our community.
015. The FC has/had been deployed in Balochistan. What is its impact for the security in the
communities?
The FC have a negative impact on the security of our community
The FC have no impact on the security of our community
The FC have a positive impact on the security of our community.
016. Have communities as a whole been beneciaries of (foreign/domestic) investment during
the last ve years?
Schooling/vocational training in the community was improved
Electricity supplies of the community have been improved
Jobs for persons from the community have been created
Roads and Bridges important to the community were built
The quality of the community’s drinking water has been improved
Irrigation for community elds has been increased.
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SFB-Governance Working Paper Series • Nr. 22 • November 2009 | 53
Anhang 2: Karte Pakistan politisch
Quelle: http://www.lib.utexas.edu/maps/middle_east_and_asia/pakistan_pol_2002.jpg
Governance und Gewalt | 54
Zuletzt erschienene Working Paper aus der SFB-Governance Working Paper Series
Benecke, Gudrun/Branović, Željko/Draude, Anke 2008: Governance und Raum. Theoretisch-konzeptionelle Über-
legungen zur Verräumlichung von Governance, SFB-Governance Working Paper Series, Nr. 13, DFG
Sonderforschungsbereich 700, Berlin, Mai 2008.
Beisheim, Marianne/Dingwerth, Klaus 2008: Procedural Legitimacy and Private Transnational Governance. Are
the Good Ones Doing Better?, SFB-Governance Working Paper Series, Nr. 14, DFG Sonderforschungs-
bereich 700, Berlin, June 2008.
Buckley-Zistel, Susanne 2008: Transitional Justice als Weg zu Frieden und Sicherheit. Möglichkeiten und Gren-
zen, SFB-Governance Working Paper Series, Nr. 15, DFG Sonderforschungsbereich 700, Berlin, Juli
2008.
Beisheim, Marianne/Fuhr, Harald (Hrsg.) 2008: Governance durch Interaktion nicht-staatlicher und staatlicher
Akteure. Entstehungsbedingungen, Eektivität und Legitimität sowie Nachhaltigkeit, SFB-Gover-
nance Working Paper Series, Nr. 16, DFG Sonderforschungsbereich 700, Berlin, August 2008.
Koehler, Jan 2008: Auf der Suche nach Sicherheit. Die internationale Intervention in Nordost-Afghanistan,
SFB-Governance Working Paper Series, Nr. 17, DFG Sonderforschungsbereich 700, Berlin, November
2008.
Börzel, Tanja A./Pamuk, Yasemin/Stahn, Andreas 2008: The European Union and the Promotion of Good Gover-
nance in its Near Abroad. One Size Fits All?, SFB-Governance Working Paper Series, No. 18, Research
Center (SFB) 700, Berlin, December 2008.
Nagl, Dominik/Stange, Marion 2009: Staatlichkeit und Governance im Zeitalter der europäischen Expansion.
Verwaltungsstrukturen und Herrschaftsinstitutionen in den britischen und französischen Kolonial-
imperien, SFB-Governance Working Paper Series, Nr. 19, DFG-Sonderforschungsbereich 700, Berlin,
Februar 2009.
Müller-Debus, Anna Kristin/Thauer, Christian R./Börzel, Tanja A. 2009: Governing HIV/AIDS in South Africa. The
Role of Firms, SFB-Governance Working Paper Series, No. 20, Research Center (SFB) 700, Berlin, June
2009.
Schneckener, Ulrich 2009: Spoilers or Governance Actors? Engaging Armed Non-State Groups in Areas of Li-
mited Statehood, SFB-Governance Working Paper Series, No. 21, Research Center (SFB) 700, Berlin,
October 2009.
Diese und weitere Publikationen können im Internet unter www.sfb-governance.de/publikationen abgerufen
oder in gedruckter Form per E-Mail an sfb700@zedat.fu-berlin.de bestellt werden.
SFB-Governance Working Paper Series • Nr. 22 • November 2009 | 55
Der Autor
Boris Wilke beschäftigt sich seit
fünfzehn Jahren mit der politischen
Entwicklung Pakistans: zunächst als
Mitglied der Arbeitsgemeinschaft
Kriegsursachenforschung an
der Universität Hamburg (1993-
2002), dann als wissenschaftlicher
Mitarbeiter eines von der Deutschen
Forschungsgemeinschaft (DFG)
geförderten Forschungsprojektes am Deutschen Orient-
Institut in Hamburg (1998-2001), als wissenschaftlicher
Mitarbeiter der Stiftung Wissenschaft und Politik in Berlin
(seit 2003) und nun als Mitglied des DFG-Sonderforschungs-
bereiches 700 an der FU Berlin (seit 2006).
Kontakt: boris.wilke@swp-berlin.org
SFB-Governance Working Paper Series • Nr. 22 • November 2009 | 56
Partnerorganisationen des SFB 700
Governance ist zu einem zentralen Thema sozialwissen-
schaftlicher Forschung geworden. Der SFB 700 Governance
in Räumen begrenzter Staatlichkeit fragt nach den Bedin-
gungen von Governance in Räumen begrenzter Staatlich-
keit, d.h. in Entwicklungs- und Transformationsländern,
„zerfallen(d)en Staaten“ in den Krisenregionen der Welt
oder, in historischer Perspektive, verschiedenen Kolonial-
typen. Wie und unter welchen Bedingungen werden Gover-
nance-Leistungen in den Bereichen Herrschaft, Sicherheit
und Wohlfahrt in Räumen begrenzter Staatlichkeit erbracht,
und welche Probleme entstehen dabei? Der SFB 700, ge-
fördert von der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG),
hat seine Arbeit 2006 aufgenommen.
Forschungsprogramm des SFB 700
Sprecheruniversität:
Freie Universität Berlin
Universität Potsdam
Hertie School of Governance
Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP)
Wissenschaftszentrum Berlin (WZB)
European University Institute
Florenz (EUI)
