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La sécurité sociale en Belgique : entre régionalisation et européanisation

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Abstract

Cet article explore les evolutions de la politique de securite sociale en Belgique dans le cadre d’un federalisme en constante evolution et actuellement instable au chapitre des interactions qui se nouent entre les differents niveaux de pouvoir — national, regional, communautaire et meme europeen. Au fil des reformes institutionnelles qui ont conduit la Belgique a devenir un Etat federal, la securite sociale est restee dans les competences de l’Etat central. Ceci dit, la question de la defederalisation de la securite sociale fait l’objet d’une revendication de la plupart des partis politiques flamands, qui desirent que cette question soit mise a l’ordre du jour lors d’une prochaine reforme institutionnelle.
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Article
Philippe Pochet et Pierre Reman
Lien social et Politiques
, n° 56, 2006, p. 89-102.
Pour citer cet article, utiliser l'information suivante :
URI: http://id.erudit.org/iderudit/014973ar
DOI: 10.7202/014973ar
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«La sécurité sociale en Belgique: entre régionalisation et européanisation»
Le système politique belge est
particulièrement complexe
1
et une
approche de celui-ci par les cli-
vages constitue une des meilleures
clés d’analyse et d’explication des
phénomènes institutionnels et
politiques en Belgique (Mabille,
2003
; Schiffino, 2003). Il se carac-
térise par trois grands clivages qui
traversent la société
: le clivage
socioéconomique entre les
tenants du libéralisme et ceux du
socialisme et/ou de la social-
démocratie, ou plus largement
entre la gauche et la droite
; le cli-
vage communautaire entre fran-
cophones et Flamands
; et enfin le
clivage confessionnel entre le
monde chrétien et le monde
laïque.
Les débats sur la sécurité sociale
ont en permanence activé ces cli-
vages, mais de façon différente
selon les époques. En matière
sociale, les points de tension ne
manquent pas, que cela soit entre
les deux principales communautés
linguistiques, entre les grandes
familles politiques (chrétienne,
socialiste, libérale), entre les orga-
nisations et acteurs se revendi-
quant du monde chrétien et ceux
de la laïcité, entre les partenaires
sociaux sur la question sociale ou
entre les partenaires sociaux et le
gouvernement sur l’importance à
accorder à la concertation sociale.
Tout changement dans un équi-
libre pour le moins complexe est
immédiatement mesuré dans ses
diverses dimensions (linguis-
tiques/régionales, politiques et ins-
titutionnelles). Cette complexité
explique et se nourrit par l’attitude
des acteurs, qui tentent en perma-
nence de construire des arrange-
ments ou compromis visant à
réguler ces clivages, ce qui a pour
conséquence que le plus souvent le
changement s’opère davantage par
des réformes longues et complexes
que par des ruptures radicales.
En complément à cet argument
bien connu, nous en développons
un second dans cet article. La
forme bismarckienne qu’ont pro-
gressivement prise les institutions,
principalement les soins de santé
et les pensions de retraite, a consti-
tué un frein supplémentaire à une
réforme radicale du fédéralisme
belge. Dit en termes plus directs, si
les pensions de retraite n’avaient
pas été octroyées par répartition
(solidarité intergénérationnelle)
mais essentiellement par capitali-
sation (chacun épargne pour soi-
même), la fédéralisation aurait
été, selon nous, beaucoup plus
radicale. Or, la construction de la
sécurité sociale belge a été pro-
gressive et a fait l’objet de plu-
sieurs moments de tension qui
auraient pu la faire bifurquer dans
une autre direction.
Cela ne signifie toutefois pas
que le système est gelé. Au
contraire, différentes évolutions
Lien social et Politiques–RIAC, 56,
Le fédéralisme social. Les défis de la gouvernance à niveaux multiples.
Automne 2006, pages 89 à 102.
La sécurité sociale en Belgique : entre régionalisation
et européanisation
Philippe Pochet et Pierre Reman
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se sont produites. Celles-ci sont de
nature diverse et trois dyna-
miques particulières peuvent être
distinguées.
Dans le secteur des compé-
tences sociales déjà régionalisées
et/ou communautarisées (par
exemple certains aspects des poli-
tiques d’emploi, familiale et de
santé), chaque acteur régional fait
évoluer les politiques suivies en
fonction de ses préférences et des
équilibres politiques régionaux.
Cette dynamique est favorisée du
fait d’un processus de fédéralisa-
tion laissant une grande autono-
mie à chaque communauté/région
en ce qui a trait aux compétences
qui lui sont dévolues, mais qui
maintient les clés de décision en
matière sociale pour l’essentiel au
niveau fédéral, qu’il s’agisse des
ressources ou des compétences.
Par contre, les entités fédérées ne
peuvent agir en matière de sécurité
sociale dans les domaines déjà cou-
verts par le fédéral (Palsterman,
2005), mais leurs actions peuvent
avoir des effets directs et indirects
sur des matières de compétence
fédérale.Ainsi, en ce qui concerne
les nouveaux risques sociaux qui
ne sont pas couverts par la sécu-
rité sociale traditionnelle, il existe
des capacités d’innovation sur les
plans communautaire et régional.
Le cas le plus évident est celui de
l’assurance dépendance pour les
personnes âgées, qui a été mise en
place uniquement en Flandre. Ces
évolutions lentes favorisent les
tendances centrifuges et permet-
tent la construction d’une identité
régionale au travers de sa dimen-
sion sociale (Béland et Lecours,
2005).
La deuxième dynamique
touche aux modalités de négocia-
tion du cadre institutionnel glo-
bal et des règles du jeu du vivre
ensemble. Le processus de fédé-
ralisation du pays s’accompagne
de tensions politiques majeures
qui provoquent des crises plus ou
moins longues débouchant diffi-
cilement sur de grands compro-
mis touchant à différentes
matières et souvent présentés
comme provisoires. Ces compro-
mis peuvent aussi concerner
directement ou indirectement le
domaine social. Pendant les 10
dernières années, il semblait que
les questions institutionnelles
étaient devenues moins urgentes
et qu’un certain équilibre avait
été atteint, mais ces questions
sont de nouveau clairement à
l’ordre du jour des prochaines
élections fédérales et influence-
ront fondamentalement l’avenir
institutionnel de la Belgique si on
tient compte des prises de posi-
tion de plus en plus radicales
enregistrées en Flandre (In de
Warande, 2005
; Lentemanifest,
2006)
2
.
La troisième dynamique pro-
vient de l’influence de facteurs
externes au jeu politique belge
mais contribuant soit à miner le
compromis originel, soit à le main-
tenir. Parmi ces facteurs se trouve
l’influence européenne, qui peut
faire évoluer les choix (par
exemple celui de passer d’un
objectif de partage des gains de
productivité base du compromis
d’après-guerre à celui d’augmen-
ter le taux d’emploi). C’est cette
dimension moins étudiée à ce jour
que nous privilégierons dans cet
article. Elle constitue une troi-
sième voie entre des évolutions
incrémentales et un changement
radical. Il s’agit de réinterpréter
les institutions de manière à ce
que, de facto dans un cadre a
priori constant, des évolutions
régionales s’accentuent (Streeck
et Thelen, 2005).
Pour explorer les dimensions
mentionnées ci-avant (et notam-
ment l’importance des clivages),
notre article adopte une présen-
tation historique et se structure
de la façon suivante. La première
partie rappelle les éléments prin-
cipaux de la construction du sys-
tème belge de la sécurité sociale et
de l’avènement d’un paradigme
national de sécurité sociale. Plus
que dans d’autres pays, le pacte
social d’après-guerre constitue
toujours en Belgique le point de
référence dans les réformes pro-
posées ou adoptées. La seconde
partie de notre article montre
comment le clivage communau-
taire fut absent durant la période
de consolidation. L’analyse de ces
deux périodes permet de mieux
saisir le jeu des acteurs à un
moment où la question sociale se
trouve non pas au cœur du débat
institutionnel mais partie pre-
nante de celui-ci. Ces deux pre-
mières sections permettent
également de comprendre com-
ment les choix initiaux sur le plan
institutionnel vont contraindre
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régionalisation et européanisation
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les réformes futures tant de la
sécurité sociale que des relations
avec l’État. La troisième partie
de l’article mettra en évidence
les deux dimensions de la contes-
tation du paradigme national
belge de la sécurité sociale, soit
d’une part, le nationalisme sub-
étatique et, d’autre part, le néoli-
béralisme. En Belgique, ces deux
dimensions s’alimentent souvent
l’une l’autre, ne serait-ce que par
leurs propositions de rupture
radicale avec le système actuel.
Dès l’origine, les acteurs qui se
sont positionnés en faveur de la
défédéralisation de la sécurité
sociale ont nourri leurs discours
de considérations communau-
taires portant sur des transferts
financiers entre les régions
jugées inefficaces et illégitimes
ou sur le constat que le maintien
du caractère national de la sécu-
rité sociale empêchait de faire
aboutir des réformes jugées
nécessaires. A contrario, les pré-
férences flamandes en faveur du
maintien d’une sécurité sociale
fédérale s’expliquaient aussi par
la crainte qu’une régionalisation
entraîne en Flandre un mouve-
ment en faveur de la privatisa-
tion étant donné l’importance
relative de la droite par rapport
à la gauche. La quatrième partie
de notre article explorera le rôle
de l’Europe et son influence sur
les politiques et les idées. Le
souhait de réactualiser le pacte
social et ensuite de moderniser
la sécurité sociale va souvent
s’alimenter de développements
européens fournissant une cer-
taine légitimité aux solutions
proposées. En conclusion, nous
reprendrons les points essentiels
de notre argumentation.
La genèse et le développement
de la sécurité sociale en
Belgique
Comme dans beaucoup d’autres
pays, la sécurité sociale belge a fait
l’objet d’une construction lente
qui a pris ses formes institution-
nelles modernes à la sortie de la
Deuxième Guerre mondiale.
Même si ses fondements remon-
tent au 19
e
siècle, les raisons pour
lesquelles l’année 1944 fut rete-
nue comme année fondamentale
sont multiples et de nature
diverse. La première de ces rai-
sons tient à la légitimité du
modèle. Ce dernier fut construit
sur la base d’une négociation col-
lective entre des représentants du
monde syndical et patronal enta-
mée dans la clandestinité et
conclue sous la forme d’un projet
d’accord de solidarité sociale
appelé par la suite «
le pacte social
de 1944
». L’arrêté-loi qui institua
la sécurité sociale en Belgique en
décembre 1944 ne fut que la tra-
duction légale de ce grand com-
promis signé par les interlocuteurs
sociaux. La deuxième de ces rai-
sons est de nature historico-insti-
tutionnelle. Le projet d’accord de
solidarité sociale signifie à la fois
qu’une page se tourne et qu’une
page s’ouvre. La page qui se
tourne est celle de l’assistance
sociale, qui fut reléguée comme
système résiduaire par rapport à
la sécurité sociale. Celle-ci allait
regrouper les assurances sociales
déjà mises en place avant la
guerre mais qui allaient intégrer
aux assurances obligatoires l’assu-
rance chômage et l’assurance
maladie invalidité (Vanthemsche,
1994
; Reman et Pochet, 2005). La
page qui s’ouvre est celle d’une
nouvelle conception du progrès
inspirée d’une conception de l’in-
dividu-travailleur confronté à une
série de risques sociaux nécessi-
tant la mise en place de méca-
nismes de responsabilité
collective et de solidarité, de la
négociation collective et de la
concertation sociale comme mode
de gouvernement de la société
salariale, de l’État au service du
développement économique et
social et enfin de la régulation
keynésienne de l’économie au ser-
vice du plein emploi (Merrien,
2005
; Reman, 1994).
En d’autres termes, le pacte
social de 1944 fut la traduction
institutionnelle belge de cette
conception du progrès selon
laquelle la bonne marche et la
productivité croissante des entre-
prises conjuguées à une politique
de soutien à l’investissement et à
une importante redistribution des
revenus constituaient la meilleure
garantie de prospérité. La forme
du compromis s’exprima dans la
reconnaissance mutuelle des orga-
nisations syndicales et patronales,
les syndicats ayant accepté l’auto-
rité légitime des chefs d’entreprise
et, par là même, les règles de fonc-
tionnement de l’économie de
marché et les employeurs le fait
syndical, c’est-à-dire le principe de
la négociation collective comme
mode de décision en matière de
salaires, de conditions de travail et
de redistribution des revenus. Ce
compromis reçut la caution du
gouvernement.
Explicitement, la notion de soli-
darité a figuré dans le titre du
pacte conclu entre les interlocu-
teurs sociaux. Il s’agissait de
«
prendre dès le retour du pays à
l’indépendance une série de
mesures d’urgence propres à
réparer les misères subies pendant
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l’occupation par la grande masse
des travailleurs salariés. Ces
mesures d’urgence visent le régime
des salaires, l’instauration d’un sys-
tème complet de sécurité sociale
reposant sur la solidarité nationale
et la restauration ou l’instauration
des méthodes de collaboration
paritaire entre organisations d’em-
ployeurs et organisations de tra-
vailleurs
» (Projet d’accord de
solidarité sociale, 1944). Il s’agissait
donc essentiellement d’une solida-
rité interpersonnelle à l’intérieur
du territoire national sans aucune
autre considération ni de langue ni
de résidence.
Pour autant, les formes institu-
tionnelles de la régulation de cette
solidarité faisaient s’opposer les
acteurs. Ainsi, les tensions ont été
vives entre les partisans d’une
sécurité sociale de type bismarc-
kien basée sur les principes d’as-
surance sociale et de paritarisme
et ceux qui préconisaient de s’ins-
pirer du modèle beveridgien de
protection universelle organisée
par l’État. Si, dans les faits, les dis-
positions prises pour construire le
système de sécurité sociale se sont
progressivement développées
dans une logique bismarckienne
et non beveridgienne, cela n’a pas
été sans débat.
Lors de la construction de la
sécurité sociale après la guerre,
c’est davantage le clivage confes-
sionnel qui a dominé le débat en
Belgique. En effet, la question
était de savoir non seulement s’il
convenait d’opter pour le modèle
bismarckien ou pour le modèle
beveridgien basé davantage sur la
citoyenneté que sur le travail,
mais aussi s’il fallait maintenir le
pluralisme institutionnel
3
de deux
assurances rendues obligatoires
par l’arrêté-loi de décembre 1944,
soit l’assurance chômage et l’assu-
rance maladie. Il est clair que la
décision de maintenir ce plura-
lisme dans le cadre d’une sécurité
sociale obligatoire a facilité l’ad-
hésion du monde chrétien sou-
cieux de conserver le principe de
la liberté subventionnée
4
et de
voir la Confédération des syndi-
cats chrétiens et l’Alliance des
mutualités chrétiennes jouer un
rôle d’organismes assureurs dans
la sécurité sociale. Cependant, il
faudra attendre les années 1960
pour voir s’estomper définitive-
ment les réserves du monde chré-
tien face à l’essor de l’assurance
obligatoire (Deleeck, 1996
;
Reman et Feltesse, 2003).
Le clivage socioéconomique ne
fut pas particulièrement présent
lors de la construction de la sécu-
rité sociale. On aurait pu s’at-
tendre à ce que le Parti libéral
adopte une attitude hostile à
l’égard de dispositifs dont l’esprit
tournait le dos au «
laisser faire,
laisser aller
». Il n’en fut rien
(Reman, 2005). Au contraire, il
adopta une attitude bienveillante
face à cet accord et aux décisions
qui ont suivi. La régulation du
capitalisme s’imposait comme
nécessité dans le contexte de la
reconstruction d’après-guerre. Les
libéraux ne se démarquèrent pas
du projet d’accord de solidarité
sociale, considérant que le chan-
gement n’allait pas dans le sens
d’une économie dirigée mais sim-
plement «
organisée». Replacée
dans le contexte des débats
d’avant-guerre sur le rôle de
l’État dans la société en général et
dans l’économie en particulier,
cette distinction était pour eux
essentielle. En d’autres termes,
c’est sur les limites de cette inter-
vention de l’État et sur ses formes
que les acteurs se sont opposés et
non pas sur sa légitimité. L’esprit
du «
pacte social» et de la concer-
tation était donc perçu par les
libéraux comme une voie alterna-
tive à l’économie dirigée, mais
aussi comme une sorte d’assu-
rance pour le développement du
capitalisme. Leur soutien au déve-
loppement de la sécurité sociale
tient aussi au fait qu’ils étaient
partie prenante de la majorité
gouvernementale non seulement
au moment où la guerre a éclaté
mais aussi dans les gouverne-
ments qui ont jeté, après le conflit,
les bases de la «
reconstruction
nationale
».
On ne trouve donc pas, au sein
du monde libéral belge, de traces
de débats sur les formes institu-
tionnelles que devrait revêtir la
sécurité sociale, alors qu’au sein
du monde chrétien et du monde
socialiste et entre ceux-ci cette
question a été particulièrement
épineuse. Les modèles beverid-
gien et bismarckien avaient cha-
cun leurs partisans et le maintien
du pluralisme institutionnel fondé
sur le principe de la liberté sub-
ventionnée avait également des
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régionalisation et européanisation
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adeptes mais aussi des détrac-
teurs, qui considéraient que l’hori-
zon pour la sécurité sociale devait
être basé sur les principes d’uni-
versalité et d’unicité de la sécurité
sociale. Est-ce parce que le
modèle beveridgien paraissait
trop dirigiste ou parce que les
libéraux ne voulaient pas trop se
démarquer du patronat — qui
avait décidé, par crainte de natio-
nalisations ou par peur de conflits
sociaux, de jouer la carte de la
concertation sociale — qu’ils
adoptèrent cette position d’accep-
tation des réformes sociales sur le
fond et sur la décision paritaire de
la sécurité sociale
? Cela explique
donc que le message social des
libéraux – et de la droite en géné-
ral – fut très discret durant la
période d’extension de la sécurité
sociale. Le patronat jouant le jeu
du paritarisme, la conviction s’im-
pose qu’il est plus rentable sur le
plan électoral de se concentrer sur
un axe particulier où l’électorat
fait un lien entre une cause et un
acteur. Si, dans le jeu des socia-
listes, la carte sociale est l’atout,
comme la famille l’est dans le jeu
des chrétiens, alors ce sera la fisca-
lité qui sera dorénavant mise sur
la table par les libéraux.
Dans la construction du modèle
social belge, c’est le clivage confes-
sionnel entre le monde chrétien et
le monde laïque qui domina en
cette période d’essor de la sécurité
sociale dans un contexte où ses
formes institutionnelles n’étaient
pas encore stabilisées. Les opposi-
tions concernaient la place de
l’État, le paritarisme, le pluralisme
institutionnel et le principe de
liberté subventionnée, toutes
divergences fondamentales qui
ont été traitées essentiellement
par les partis social-chrétien et
socialiste, qui, chacun dans leur
camp, ont fini par faire prévaloir la
nécessité de construire un système
basé sur une alliance forte entre
les mondes chrétien et socialiste,
exigeant de part et d’autre des
compromis importants.
La dimension régionale du pro-
blème n’était pas absente mais
n’était pas non plus centrale. En
1949, un homme politique comme
Léon-Eli Troclet, plusieurs fois
ministre dans les gouvernements
d’après-guerre, consacrait un cha-
pitre de son livre traitant des pro-
blèmes généraux de la sécurité
sociale au contentieux wallon-fla-
mand et écrivait cette phrase pré-
monitoire
des faits statistiques
ne doivent pas se traduire en
reproches
». De quoi s’agissait-il?
Principalement du système de
compensation nationale, dont le
taux était de 100
% pour le chô-
mage et les allocations familiales.
«
Personne, notait Troclet, dans
aucune région du pays qui ne
regrettera le chômage dont
souffre la partie flamande et cer-
tainement personne ne songe
dans le pays à porter atteinte à la
compensation intégrale, et par
conséquent nationale, qui joue en
ce qui concerne les cotisations
d’assurance contre le chômage
involontaire et, à titre complé-
mentaire, en ce qui concerne les
prélèvements sur produits des
impôts pour garantir à tous les
indemnités de chômage réglemen-
taires
» (Troclet, 1949: 99). Il en
était de même pour les allocations
familiales. Par contre, notait-il,
«
les risques industriels, maladie et
invalidité, représentent des
charges plus importantes en
Wallonie qu’en Flandre en raison
de la nature même des industries
dans les deux régions
», mais la
compensation pour ce secteur
n’était que de 10
%». «Il est cer-
tain, conclut Troclet, que si la
Belgique était organisée en État
fédéral, ou si sa structure corres-
pondait à celle d’une confédéra-
tion d’États, on pourrait
rationnellement défendre l’idée
d’une organisation de la sécurité
sociale à l’intérieur de chacun des
États confédérés, de même qu’on
pourrait soutenir l’idée du main-
tien de l’organisation unitaire
actuelle. Mais on pourrait égale-
ment prétendre qu’au lieu d’orga-
niser une compensation intégrale
sur le plan national il serait préfé-
rable d’assurer la compensation
par régions
» (Troclet, 1949: 99).
De fait, les réalités statistiques
n’occasionnèrent finalement que
peu de reproches car la sécurité
sociale s’est construite sur la base
d’une communauté de travail et
non sur des critères communau-
taires et progressivement la com-
pensation devint totale pour tous
les secteurs.
La question communautaire
absente durant la période
d’extension de la sécurité sociale
Les tensions concernant les
principes à faire valoir en matière
de sécurité sociale à l’intérieur du
monde chrétien et du monde
socialiste mais aussi entre eux se
sont progressivement estompées
au profit d’une attitude faisant
jouer à plein le modèle. Le syndi-
calisme chrétien plus modéré
gagne en importance à la suite du
développement de l’industrialisa-
tion en Flandre et de la tertiarisa-
tion croissante de l’économie. Il
prend une place de plus en plus
conséquente dans le système des
relations collectives. Une généra-
tion plus «
moderne» s’installe au
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sein des mutualités chrétiennes et
les réserves «conservatrices» à
l’égard de l’assurance obligatoire
s’estompent définitivement. Dans
les organisations d’obédience
socialiste, la tendance sociale-
démocrate s’affirme au sein du
Parti socialiste et la FGTB joue
pleinement le jeu de la concerta-
tion sociale et de la négociation
interprofessionnelle. Le moment
fort de rapprochement entre les
démocrates-chrétiens et les socia-
listes fut le gouvernement social
chrétien-socialiste (gouvernement
Lefèvre-Spaak), qui succéda à la
coalition chrétienne-libérale après
la grande grève des années 1960.
Le gouvernement Lefèvre-Spaak,
qualifié par ses adversaires de
gouvernement «
travailliste»,
mena à bien une réforme de l’as-
surance maladie et une réforme
fiscale à grande ambition redistri-
butive. De 1961 à 1980, la
Belgique connut 12 gouverne-
ments de coalition dont 10 furent
à participation socialiste et sociale
chrétienne et, durant ces 20
années, tous les ministres des
Affaires sociales furent soit socia-
listes soit issus de la famille démo-
crate-chrétienne au sein du ou des
partis sociaux chrétiens.
Outre la présence des gouverne-
ments de coalition, un autre fac-
teur favorisa l’essor du modèle. Il
s’agit des accords interprofession-
nels conclus tous les deux ans entre
les interlocuteurs sociaux (patro-
nat et syndicats) et ce, sans inter-
ruption de 1960 à 1977. Alors que
l’immédiat après-guerre avait été
l’époque d’un intense tripartisme
(multiples conférences nationales
du travail), ces accords interprofes-
sionnels consacrent l’évolution du
système belge de relations collec-
tives vers le bipartisme.
La période 1960 à 1975 en fut
une de développement important
de la sécurité sociale sous la forme
d’extension de son champ d’appli-
cation et d’amélioration de la cou-
verture sociale. En ce qui
concerne le champ d’application,
pointons l’extension de l’assu-
rance maladie à quasiment toute
la population de même que les
allocations familiales. En 1966, des
allocations d’assurance chômage
furent accordées aux jeunes ayant
terminé leurs études. Cette évolu-
tion positive influença aussi
d’autres catégories, comme celle
des indépendants, qui bénéficiè-
rent d’un statut social en 1967. Ce
mouvement d’extension se mani-
festa aussi à la périphérie de la
sécurité sociale, dans le champ de
l’aide sociale, par l’instauration du
revenu garanti aux personnes
âgées en 1969, des allocations aux
personnes handicapées en 1969,
des prestations familiales garan-
ties en 1971 et enfin, en 1974, du
minimum de moyens d’existence.
L’amélioration de la couverture
sociale se réalisa non seulement
par une addition de différents
mécanismes dont les plus impor-
tants furent l’introduction de l’in-
dexation automatique des presta-
tions sociales et leur adaptation
au bien-être, mais surtout du sys-
tème de répartition comme mode
de financement des pensions de
retraite.
On peut souligner ici que cette
période d’essor a connu deux
mouvements de fond. D’abord, le
répertoire mis en place à la sortie
de la guerre a été approfondi et a
pris ses distances avec le réper-
toire beveridgien-libéral. La
volonté de conforter l’articulation
entre assurance et solidarité et
redistribution horizontale et verti-
cale s’est traduite par un refus de
mobiliser des principes et des
techniques de ciblage, de sélecti-
vité et d’enquête sur les res-
sources, ceux-ci étant considérés
comme le propre de l’assistance
sociale et non pas de la sécurité
sociale. Le répertoire belge a
conforté le rôle des partenaires
sociaux et le mode de décision
contractuel à travers différentes
instances
: les Conférences natio-
nales du travail, le Conseil natio-
nal du travail, le Comité national
d’expansion économique, les
accords interprofessionnels et,
bien entendu, à travers la gestion
paritaire de l’organisme central de
perception des cotisations
sociales, fondé en 1944, l’Office
national de sécurité sociale, ainsi
que des différents secteurs de la
sécurité sociale chargés de l’in-
demnisation des risques.
En ce qui concerne le finance-
ment, on a assisté à une augmen-
tation relative des subventions de
l’État, dans le but notamment de
prendre en charge les droits non
contributifs sans pour autant
prendre le dessus sur les cotisa-
tions sociales. Comme dans la
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La sécurité sociale en Belgique : entre
régionalisation et européanisation
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période précédente, les dépenses
sociales ont connu un rythme de
croissance supérieur à celui du
produit intérieur brut (PIB), au
point que la part des prestations
sociales dans ce dernier a quasi
triplé de 1953 à 1980.
L’estompement du clivage phi-
losophico-institutionnel sur la
question sociale et la régulation
du clivage socioéconomique par le
déploiement du mode de décision
contractuel ont contribué à l’essor
de l’État-providence en Belgique.
Omniprésent dans les champs
politique et culturel, le clivage
communautaire semblait ne pas
devoir concerner la sécurité
sociale, le mouvement flamand se
focalisant essentiellement sur les
questions culturelles et linguis-
tiques et les aspirations wallonnes
portant essentiellement sur le
développement régional. Une
réforme de la constitution vit le
jour en 1970 et fit apparaître un
double niveau d’entités, soit la
région et la communauté, compé-
tentes pour quelques matières
limitées dans lesquelles ne figurait
pas la sécurité sociale. Cependant,
dès la fin des années 1970, le
Vlaams Economish Verbond
(association du patronat flamand)
avançait la revendication de com-
munautariser la sécurité sociale
dans une perspective néolibérale.
Cette prise de position activant à
la fois le clivage économique et le
clivage communautaire annonçait
les batailles futures.
L’exacerbation des clivages et la
crise de légitimité du modèle
social belge
Il a fallu quelques années après
le premier choc pétrolier du
milieu des années 1970 pour que
les acteurs prennent la pleine
mesure de la crise structurelle qui
allait frapper l’économie belge.
De 1975 à 1980, la plupart, partis
politiques et interlocuteurs
sociaux, avaient la conviction que
la crise qui se manifestait dans la
foulée du choc pétrolier était
conjoncturelle et les débats furent
dans un premier temps de nature
purement technique à l’intérieur
d’un référentiel peu mis en cause.
Ce n’est que dans les années 1980
qu’à la fois le clivage socioécono-
mique et le clivage communau-
taire s’exprimèrent avec de plus
en plus de force, dans une décen-
nie marquée par une politique
socioéconomique aux accents
néolibéraux et par des transferts
massifs de compétences de l’État
fédéral vers les entités fédérées.
Les travaux de la Commission
royale chargée «
de préparer la
codification, l’harmonisation et la
simplification de la législation
relative à la sécurité sociale, dans
le cadre de la réforme globale de
cette législation
» ont laissé appa-
raître des positionnements de rup-
ture par rapport au modèle de
référence, dans les champs socioé-
conomique et communautaire
(Defeyt et Reman, 1984 et 1985).
Cette Commission royale, compo-
sée de parlementaires et d’interlo-
cuteurs sociaux, fut chargée de
remettre un rapport fin 1982, ce
qui ne fut pas possible étant
donné l’apparition de divergences
de plus en plus importantes en son
sein.
Le clivage communautaire
commençait à s’exprimer, mais de
façon marginale au départ. Seule
la Volksunie, parti nationaliste
quatrième sur l’échiquier poli-
tique flamand, revendiquait
ouvertement une communautari-
sation de la sécurité sociale sur
base du principe de la «
solidarité
ethnique
». Les motifs évoqués
étaient basés sur les arguments
suivants
: les effets de la sécurité
sociale sur des transferts finan-
ciers importants entre la Flandre
et la Wallonie, les différences de
mentalités entre les deux commu-
nautés du pays et la proposition
d’accorder plus d’autonomie aux
deux communautés (Vlaams
nationaal studiecentrum, 1983).
Sur le plan institutionnel, la
Volksunie proposait à la Flandre
de rompre avec le modèle bis-
marckien en préconisant un
régime unique de sécurité sociale
afin «
d’éviter une nouvelle insti-
tutionnalisation prioritaire de
groupes d’intérêt
» et d’orienter
principalement les moyens dispo-
nibles vers ceux qui en avaient
besoin. Dans le champ des interlo-
cuteurs sociaux, le Vlaams
Economisch Verbond propose de
son côté un scénario de rupture
laissant une large place à la priva-
tisation des assurances sociales et
à la communautarisation des pro-
grammes sociaux, parmi lesquels
se trouveraient les soins de santé
et les dispositifs de lutte au chô-
mage. Dans ce scénario, l’État
n’aurait plus comme compétences
que la réglementation générale du
système et la protection des plus
démunis par le biais d’un méca-
nisme d’impôt négatif (Vlaams
Economisch Verbond, 1980). En
1980, l’ensemble des partis poli-
tiques (démocrate chrétien, socia-
liste et libéral) ainsi que les
partenaires sociaux nationaux ne
plaçaient pas le débat sur la sécu-
rité sociale dans le champ commu-
nautaire, mais la tendance
exprimée par la Volksunie, d’une
part, et le patronat flamand,
95
LSP 56-13 22/12/06 13:37 Page 95
d’autre part, allait progressive-
ment s’affirmer dans le champ
sociopolitique flamand et nourrir
son nationalisme subétatique. Il
serait trop long de décrire ici le
chemin qui allait conduire quasi-
ment l’ensemble des partis poli-
tiques flamands à se rallier à la
cause d’une défédéralisation de la
sécurité sociale sur une quinzaine
d’années, mais le résultat est clair
:
sur la question de la sécurité
sociale, le clivage communautaire
s’exprime de plus en plus nette-
ment, quelle que soit la position
des acteurs sur les autres clivages.
En d’autres termes, la crainte du
néolibéralisme n’agit plus comme
épouvantail parmi les partis de
gauche en Flandre, en particulier
du Parti socialiste flamand, qui a
tardé à rejoindre les partis du
centre et de la droite sur cette
question. Ceci étant, il reste un cli-
vage fondamental qui oppose les
interlocuteurs sociaux fédéraux
(FEB, CSC et FGTB) partisans du
maintien du caractère fédéral de
la sécurité sociale et les partis
politiques flamands qui y sont
opposés.
Quels sont les facteurs qui
expliquent l’importance grandis-
sante du clivage communautaire
dans le champ de la sécurité
sociale en Belgique
? On pourrait
évoquer, bien entendu, le contexte
général de fédéralisation du pays,
dans lequel on a assisté à trois
importantes réformes de la consti-
tution accélérant le mouvement
de fédéralisation
: la réforme de
1980, qui confie aux régions un
pouvoir décrétal dans une série de
domaines tels que l’urbanisme,
l’aménagement du territoire, le
logement, la politique de l’éner-
gie
; la réforme de 1988-1989,
transférant des moyens et compé-
tences importants aux régions
(travaux publics, transport et
énergie) et aux communautés
(l’enseignement)
; et celle de 1993
transformant la Belgique en État
fédéral et transférant de nouvelles
compétences aux régions et com-
munautés sans toutefois intégrer
la sécurité sociale, même si, en
Flandre, de plus en plus de reven-
dications allaient dans ce sens.
On pourrait se pencher sur les
arguments évoqués par les acteurs
eux-mêmes. Ils sont multiples et
leurs statuts sont très variables. Il
y en a qui s’adressent à la commu-
nauté flamande, qu’il s’agit de ral-
lier, au nom d’un nationalisme
communautaire, à la cause de la
défédéralistion de la sécurité
sociale. Il y a des arguments qui
servent à justifier a posteriori une
prise de position nourrie simple-
ment par le mouvement d’autono-
mie de la communauté flamande.
D’autres tentent d’objectiver les
raisons de cette prise de position.
En tout état de cause, les argu-
ments évoqués touchent les ques-
tions financières, d’efficacité et de
légitimité du système. Les ques-
tions financières touchant aux
transferts financiers entre les
régions à travers les mécanismes
de solidarité interpersonnelle ont
dominé le débat. Les dimensions
de la question furent diverses
:
Quelle est l’ampleur des trans-
ferts
? S’expliquent-ils d’abord
par des différences entre les
recettes ou entre les dépenses
?
Ces différences s’expliquent-elles
par des raisons objectives ou
concernent-elles les mentalités et
les pratiques
? Les premières
données furent publiées par le
Conseil économique et social de
la région flamande (Gewestelijke
Economische Raad voor
Vlaanderen) en 1983 et 1984
(GERV, 1983
; Dethée, 1984).
Ensuite, plusieurs études, universi-
taires pour la plupart, tant franco-
phones que flamandes, souvent
financées par les pouvoirs publics,
se sont attelées à peaufiner les
données et à les interpréter
5
. Ces
études, et en particulier celles du
groupe de travail institué par le
Conseil général des soins de santé
chargé d’établir des rapports
annuels «
sur l’application uni-
forme de la législation
», ont
démontré que les disparités régio-
nales n’étaient pas nourries par
des différences de mentalités
entre les communautés ni par des
questions d’application uniforme
de la législation (Palsterman,
2005). Ceci étant, la clarification
opérée par ces études n’a pas
apaisé un débat qui s’est nourri
d’autres arguments que ceux des
transferts même si ceux-ci restent
en toile de fond. À côté des argu-
ments financiers, on trouve des
arguments concernant l’efficacité
du système de sécurité sociale
dans le contexte institutionnel
belge. Il y aurait une perte d’effi-
cacité des politiques sociales liée
au partage des compétences entre
l’État fédéral et les entités fédé-
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La sécurité sociale en Belgique : entre
régionalisation et européanisation
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rées. Pour certains, «les arguments
les plus importants en faveur de la
défédéralisation ne sont pas tant
liés aux transferts Nord-Sud qu’à
la possibilité essentielle pour la
Flandre de conduire une politique
intégrée en matière de soins de
santé et, en matière de politique
de l’emploi, les régions devraient
être responsabilisées clairement
»
(Lentemanifest, 2006). Comme le
note Bea Cantillon, une éminente
spécialiste flamande de la sécurité
sociale, ancienne parlementaire
sociale-chrétienne flamande
En
raison du fédéralisme social
encore immature dans notre pays,
il était par ailleurs impossible
d’aligner la politique de la sécu-
rité sociale sur la politique régio-
nale relative à l’emploi et aux
soins de santé, et inversement. Les
visions différentes quant à la
répartition optimale des compé-
tences dans le domaine de la sécu-
rité sociale des deux côtés de la
frontière linguistique ont entraîné
des augmentations de coûts irré-
fléchies et ont freiné le processus
de modernisation nécessaire
».
Jusqu’à il y a peu, la revendica-
tion de rendre homogènes des
paquets de compétences concer-
nait les revenus de complément,
c’est-à-dire l’assurance maladie et
les allocations familiales, mais la
revendication porte de plus en plus
sur la politique de l’emploi et la
politique salariale. Contrairement
à la question des transferts, l’argu-
mentation sur les paquets homo-
gènes de compétences présente le
scénario de défédéralisation
comme un scénario gagnant à la
fois en Flandre et en Wallonie.
Ainsi, pour le Lentemanifest
(Manifeste du printemps)
la
Flandre et la Wallonie sont actuel-
lement pour leur politique socioé-
conomique beaucoup trop dépen-
dantes des instruments fédéraux
tels que les impôts, la politique
salariale et de l’emploi ainsi que
des systèmes ayant trait au chô-
mage. Cela empêche de mener des
politiques cohérentes au niveau
régional. Cela n’a pas de sens de
s’attacher à un seul remède fédéral
pour deux maladies différentes. La
Flandre et la Wallonie doivent dis-
poser de leurs propres moyens
politiques nécessaires pour mener
leur action à la mesure de leur
région
» (Lentemanifest, 2006).
Le débat sur la légitimité du sys-
tème gagne en importance dès que
des forces économiques et poli-
tiques veulent créer un État auto-
nome sur une base «
ethnique».
Dans ce contexte, une conception
de la solidarité basée sur le travail
présente moins d’attrait qu’une
sécurité basée sur la citoyenneté, la
langue et la culture. C’est le cas de
«
ceux qui clament que la solidarité
interpersonnelle n’est admissible
qu’au sein d’un même peuple et
qu’elle n’est donc pas justifiée
entre les Wallons et les Flamands
»
(Poirier et Vansteenkiste, 2000).
Ceci étant, ce type de positionne-
ment inspiré par une logique sépa-
ratiste
6
est loin de faire consensus
en Flandre, surtout dans le fief des
interlocuteurs sociaux nationaux
(patronat, syndicats, mutualités),
qui maintiennent un point de vue
fédéral. Ce n’est pas sans impor-
tance dans le contexte de la gestion
paritaire de la sécurité sociale.
Les déterminants externes:
l’influence européenne
Notre présentation des évolu-
tions belges a considéré essentiel-
lement leurs déterminants
internes. Il est toutefois nécessaire
de considérer également les déter-
minants externes, dont, en premier
lieu, l’Union européenne. Cette
dimension supranationale va per-
mettre aux acteurs et plus particu-
lièrement aux intellectuels (on
notera ici la grande perméabilité
entre des universitaires de renom
et des partis politiques flamands,
par exemple Bea Cantillon,
Université d’Anvers (CVP, Parti
social-chrétien flamand), ou
Danny Pieters, Université de
Louvain (Volksunie), qui produi-
ront les discours légitimant les
évolutions politiques de s’inscrire
dans un cadre plus large — voir
infra). La place nous manquant
pour développer en détail, nous
nous limiterons ici à en illustrer
quelques aspects.
L’influence de l’Union euro-
péenne peut être de différentes
natures
: directe au travers des
directives et des règlements
; indi-
recte au travers des conséquences
de l’intégration économique et
monétaire
; involontaire du fait
des arrêts de la Cour de justice
;et
idéationnelle dans le cadre de la
coordination des politiques natio-
nales (méthode ouverte de coor-
dination). Ce n’est pas le lieu de
disséquer ces différents méca-
nismes (voir Pochet, 2006). Par
ailleurs, toute politique euro-
péenne est réinterprétée par les
acteurs nationaux
selective
downloading
», «leverage effect»,
«
political packaging»), qui peu-
vent aussi tenter de les (re)façon-
ner
uploading») en intervenant
au niveau européen (Zeitlin et
Pochet, 2005). En d’autres termes,
on ne peut penser des acteurs pas-
sifs se soumettant aux diktats
européens, d’autant que, pour cer-
tains aspects, il s’agit plus d’une
direction générale que d’une
97
LSP 56-13 22/12/06 13:37 Page 97
imposition précise (de la Porte et
al., 2001
; Radaelli, 2005). Quand
on cumule les effets, on s’aperçoit
que l’Union européenne, par ces
canaux multiples, a des effets
importants. Les influences sont de
deux types avec des effets en par-
tie contradictoires. D’un côté,
l’Europe a renforcé le statu quo
(pensions de retraite), voire amé-
lioré la coopération entre les enti-
tés fédérées et entre les entités
fédérées et l’État fédéral (straté-
gie européenne pour l’emploi –
SEE). D’un autre côté, en déve-
loppant des idées radicalement
différentes du compromis social
traditionnel d’après-guerre et plus
proches des courants dit moder-
nistes ou troisième voie flamands,
la SEE a renforcé les tendances
centrifuges basées sur l’idée des
préférences différentes au nord et
au sud du pays (Pochet et
Goetschy, 2000).
En matière de pensions de
retraite, l’Union économique et
monétaire (UEM) a joué un rôle
positif pour le maintien du système
en vigueur. Fondamentalement,
l’UEM a contribué à consolider le
consensus des différentes familles
politiques autour de la nécessité
d’une réduction de la dette
publique, qui s’était élevée à un
maximum de 132
% du PIB
(Pochet, 2004
; Reman et Feltesse,
2004). Ce consensus s’est réalisé en
partie grâce à l’argument que la
réduction accélérée de la dette per-
mettrait de financer dans le futur
les pensions publiques. Dans cha-
cune des déclarations gouverne-
mentales depuis 1990, un
paragraphe est consacré à la pré-
servation des pensions publiques
grâce à la réduction de la dette.
L’exposé des motifs de la loi-cadre
est explicite à ce propos
:
«
L’assainissement des finances
publiques doit permettre de
réduire davantage le poids de la
dette dans l’économie nationale et
de créer la marge budgétaire pour
l’emploi et pour rencontrer les
effets du vieillissement de la popu-
lation. Cette réduction de la dette
est la meilleure garantie pour
l’avenir des pensions et peut être
assimilée à la constitution d’une
réserve pour les coûts futurs des
pensions liés au vieillissement de la
population. De cette manière, la
marge sera en outre créée pour
rencontrer les nouveaux besoins
de société et pour maintenir le sys-
tème de protection sociale
». Dans
le cas de l’UEM, l’UE a renforcé
les choix initiaux et le maintien des
retraites par répartition.
Par contre, en matière de stra-
tégie européenne pour l’emploi,
les préconisations européennes
sont différentes du modèle tradi-
tionnel belge. Elles visent une
augmentation de l’emploi alors
que le modèle belge visait un par-
tage des gains de productivité.
Une des façons de mesurer l’im-
pact potentiel de la SEE est de
s’intéresser aux recommanda-
tions. En effet, c’est l’instrument
le plus visible et qui reçoit le plus
de publicité car la Commission
européenne assure le suivi de ses
recommandations, auxquelles les
États membres sont sollicités de
répondre dans leur plan d’action.
L’analyse des recommandations
adressées à la Belgique par la
Commission européenne indique
clairement que celles-ci visent ces
«
particularités belges» (échange
entre un faible taux d’emploi et
une productivité forte) et particu-
lièrement le faible taux d’emploi
des plus de 55 ans. Comme l’avait
déjà constaté avec pertinence
Michel Jadot dans son introduc-
tion au Rapport belge sur l’emploi
de 1999
Cela signifie aussi que
l’espace disponible pour aména-
ger le social, ici chez nous, en fonc-
tion de nos spécificités s’en trouve
du même coup formidablement
rétréci
» (Jadot, 2000: 16)La
question se pose de savoir dans
quelle mesure le cadre européen a
d’ores et déjà fixé les règles du jeu
et d’une certaine façon clôturé le
débat
» (Jadot, 1999: 36).
Ces évolutions européennes en
faveur de l’activation vont recevoir
un écho plus positif en Flandre,
le chômage est frictionnel et le
manque de travailleurs dans cer-
taines spécialisations moins gramd
qu’en Wallonie ou à Bruxelles,
régions qui connaissent un chô-
mage de près de 20
% et de plus de
25
% respectivement. Frank
Vandenbroucke, ancien ministre
des Affaires sociales (1999-2003) et
ensuite de l’Emploi (2003-2004),
artisan des différentes méthodes
ouvertes de coordination sur le
plan européen, a tenté de mettre
en œuvre au niveau fédéral belge
les préconisations européennes en
matière d’activation, qui corres-
pondaient fondamentalement à
son approche personnelle. Il a
98
LIEN SOCIAL ET POLITIQUES–RIAC, 56
La sécurité sociale en Belgique : entre
régionalisation et européanisation
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essuyé un tir de barrage des partis
politiques francophones et, dans
une moindre mesure, des syndicats.
Ceci a mis en évidence, dans le cas
de la politique de l’emploi, l’exis-
tence de sensibilités différentes en
ce qui concerne l’équilibre entre
sanctions et incitations.
Ce discours européen se trouve
maintenant dans les textes de per-
sonnalités du monde universitaire
influentes du côté flamand.
L’extrait suivant d’un article
récent de Bea Cantillon (2005)
met en évidence tant les aspects
empruntés au discours européen,
qui comprennent en même temps
un système de responsabilisation
(primes pour les bonnes poli-
tiques) et des possibilités d’expé-
rimentation décentralisée par les
communautés et les régions.
«
Compte tenu des très grandes
différences socioéconomiques
entre les communautés et la diver-
sité croissante des politiques en
matière d’emploi, de soins et d’en-
seignement, il faut avant tout une
bien meilleure harmonisation
entre les différents paliers poli-
tiques. La méthode ouverte de
coordination éprouvée au niveau
européen, permettant la formula-
tion d’objectifs communs, la défi-
nition d’indicateurs visant à
évaluer si les objectifs sont
atteints et l’échange de stratégies
politiques, peut être un exemple
intéressant. La sécurité sociale en
tant qu’instrument de redistribu-
tion interpersonnelle devrait pou-
voir rester fédérale. Mais cela
suppose, premièrement, que les
régions soient financièrement res-
ponsabilisées pour les consé-
quences de leur politique au
moyen d’un système bonus-
malus
; deuxièmement, que pour
toutes les matières communau-
taires qui ont directement ou indi-
rectement trait à la sécurité
sociale fédérale, une concertation
ait lieu entre les autorités compé-
tentes
; et, troisièmement, que les
régions puissent utiliser — lors-
qu’il est judicieux de le faire
certains instruments de la sécurité
sociale — qui pourraient être mis
à la disposition des communautés
selon une clé de répartition à
convenir — conformément aux
besoins de la Communauté
»
(Cantillon, 2005
: 721).
Conclusion
L’évolution du fédéralisme
belge en matière sociale s’est heur-
tée au chemin particulier qu’a pris
la protection sociale en Belgique.
Au lendemain de la guerre, les
divisions à l’intérieur des piliers et
entre ceux-ci étaient importantes
relativement à la forme que devait
prendre le système de protection
sociale belge. À l’époque, une
option est écartée (avec l’assenti-
ment du Parti libéral)
: celle de la
privatisation. Toutefois, les débats
entre des formes de solidarité bis-
marckienne ou beveridgienne ont
perduré. Ce n’est que progressive-
ment et particulièrement dans les
années 1960 que la forme bis-
marckienne devint totalement
dominante.
Parallèlement, le débat institu-
tionnel, qui ne comprenait pas à
l’origine la question sociale (les
flux étaient inversés de Wallonie
vers la Flandre), se développe.
Toutefois, dans les années 1980, le
clivage socioéconomique est
dominant. Ce dernier, de même
que les propositions libérales fla-
mandes en faveur d’une privatisa-
tion, rencontrent les réticences
des autres partis flamands et en
particulier du parti socialiste.
L’activation du clivage socioéco-
nomique a à ce moment pour effet
de tempérer le clivage commu-
nautaire, du moins en matière
sociale.
Seule la politique de l’emploi
est régionalisée/communautari-
sée. Par contre, la constitution
bloque de nouvelles évolutions en
indiquant que les matières déjà
couvertes par le niveau fédéral ne
peuvent pas être développées au
niveau inférieur. Ceci limite de
facto la liberté des régions/com-
munautés de mener des politiques
autres que celles liées à de nou-
veaux risques sociaux, comme le
grand vieillissement. C’est ainsi
qu’est créée en Flandre l’assu-
rance dépendance.
Le troisième temps est celui des
tensions communautaires. Il
s’agissait, dans les années 1980 et
1990, de mettre en avant des dys-
fonctionnements de la solidarité
des transferts financiers jugés
illégitimes entre les communautés
— afin de revoir les mécanismes
de solidarité.
Le clivage communautaire a,
dans les années 2000, profondé-
ment renouvelé la nature de son
argumentaire. Le discours récent
porte davantage sur des préfé-
rences diverses dans un cadre
économique différent (Leblanc,
1990
; Béland et Lecours, 2005).
Les mécanismes de solidarité
interpersonnelle ne sont pas
remis en question, du moins fron-
talement. La critique porte sur les
défauts des compromis à la belge.
Des préférences différentes entre
francophones et néerlando-
phones aboutissent à un équilibre
sous-optimal dans les compromis
trouvés.
99
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Le clivage communautaire se
développe sur un fond de redé-
ploiement idéologique du Parti
socialiste flamand, dont les
tenants de la troisième voie
(représentée principalement par
Frank Vandenbroucke) dévelop-
pent l’idée d’un État social actif
7
.
Ce dernier n’est pas fondamenta-
lement éloigné des préoccupa-
tions du modèle traditionnel
chrétien de la responsabilité indi-
viduelle, de la solidarité et de la
subsidiarité horizontale et verti-
cale. Dès lors, on assiste du côté
flamand à un ralliement vers plus
d’autonomie sociale. Dans ce nou-
veau paysage politique, seuls les
syndicats chrétiens et socialistes
soutiennent encore la sécurité
sociale fédérale (ainsi que les par-
tis francophones). Dans ce chan-
gement de stratégie, l’Union
européenne et la Stratégie euro-
péenne pour l’emploi ont renforcé
les arguments des partisans de la
troisième voie, mais aussi légitimé
le discours de la différenciation du
fait de préférences dissemblables
et de situation de chômage diffé-
rentes tandis que l’Union écono-
mique et monétaire (UEM)
renforce les garanties de pension
publiques.
Les réformes constitutionnelles
des 30 dernières années ont pro-
duit un double résultat. Tout
d’abord, la possibilité pour chaque
communauté de bloquer du fait
de règles constitutionnelles les
réformes, ce qui induit nécessaire-
ment des crises fortes (et souvent
longues) avant que soient
dénoués les problèmes. Ensuite,
une définition instable et frag-
mentée des compétences fédé-
rales et des entités fédérées, ce qui
favorise un discours sur la néces-
saire simplification des paquets de
compétences et l’utilisation de
marges de manœuvre internes
propres à chaque région/commu-
nauté pour maximiser les possibi-
lités d’autonomie. Toutefois, dans
ce jeu complexe, le choix d’une
sécurité sociale de type bismarc-
kien a été important particulière-
ment dans le cas des pensions de
retraite car il a limité les possibili-
tés de choix radicaux tel celui pris
par l’ancienne Tchécoslovaquie.
Philippe Pochet
Observatoire social européen et
Griffith University, Australie
Pierre Reman
Université catholique de Louvain
et FOPES
Notes
1
En 1993, une réforme de la
Constitution a transformé la Bel-
gique en État fédéral (article pre-
mier). La Constitution précise que la
Belgique comprend trois communau-
tés (flamande, française et germano-
phone) et trois régions (la région
flamande, la région wallonne et la
région bruxelloise). Ces différents
niveaux de pouvoirs disposent d’une
large autonomie et de compétences
tout en sauvegardant dans une cer-
taine mesure la solidarité nationale
entre autres par le biais de la sécurité
sociale, qui reste de la compétence de
l’État fédéral et qui fonctionne
comme un système de solidarité
interpersonnelle et non pas comme
système de solidarité interrégionale
ou intercommunutaire.
2
In de Warande est un groupe de
réflexion mis sur pied par René De
Feyter, ancien administrateur délé-
gué du Vlaams Economisch Verbond
(organisation patronale flamande). Il
regroupe des personnalités diverses
issues du monde des affaires, de la
presse et du mouvement nationaliste
flamand. Ce groupe défend une posi-
tion séparatiste. Le Lentemanifest est
un groupe de réflexion de 75
membres issus de différents milieux
universitaires, sociaux et culturels. Il
défend une position confédéraliste.
3
En Belgique, le versement des alloca-
tions de chômage et le rembourse-
ment des soins de santé sont réalisés
par une pluralité d’organismes à ten-
dances philosophiques et idéolo-
giques différentes. Ainsi, ce sont la
Confédération des syndicats chré-
tiens, la Fédération générale du tra-
vail belge et la Confédération des
syndicats libéraux qui se partagent
avec une caisse publique la compé-
tence de verser les allocations de chô-
mage aux chômeurs. En matière
d’assurance maladie, cinq mutualités
et une caisse publique remboursent
les soins de santé aux assurés sociaux.
Les deux plus importantes sont les
mutualités chrétiennes et les mutuali-
tés socialistes. Lorsque l’assurance
chômage et l’assurance maladie ont
été rendues obligatoires en 1944, le
pluralisme institutionnel a été main-
tenu et l’ensemble de ces organismes
ont été intégrés dans le système de
sécurité sociale.
4
Le principe de «la liberté subven-
tionnée
» s’applique à bon nombre de
services rendus à la population dans
les domaines de l’enseignement, des
politiques sociales et des politiques
culturelles. Ces services émanent
d’initiatives associatives et privées et
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font l’objet d’une reconnaissance et
de subventions publiques.
5
Pour un inventaire de ces études, voir
Simon Leblanc, 1990 et Johanne
Poirier et Steven Vansteenkiste, 2000.
6
Par exemple, récemment la publica-
tion par un groupe d’hommes d’af-
faires flamands du manifeste In de
Warande préconisant le séparatisme
et l’avènement d’une Flandre indé-
pendante. Voir une analyse franco-
phone de ce manifeste dans Pagano
et al. (2006) et Meunier et al. (2006).
7
L’État social actif veut suivre une
nouvelle approche. […] Il ne s’agit
plus seulement d’assurer les revenus,
mais aussi d’augmenter les possibili-
tés de participation sociale, de façon
à accroître le nombre des personnes
actives dans la société. Cette ambi-
tion suppose une politique proactive
qui insiste davantage sur les investis-
sements dans les personnes, sur le
travail sur mesure, sur la responsabi-
lité personnelle des différents acteurs
intervenant sur le terrain social
(Vandenbroucke, 1999).
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La sécurité sociale en Belgique : entre
régionalisation et européanisation
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Chapter
Full-text available
Access to social benefits in Belgium is not conditional upon nationality but rather on periods of insurance to the Belgian social security system. Despite the lack of nationality conditions, a number of social benefits are made conditional upon residence of the beneficiary in Belgium. Consequently, even though the Belgian social security system appears, at first sight, as neutral regarding the migration trajectory of its beneficiaries, it might be more difficult for migrants to access, retain and export social security benefits from Belgium when compared to resident nationals. This chapter thus compares the conditions of access to social benefits for nationals and non-nationals residing in Belgium, as well as Belgian citizens residing abroad. It aims to analyse whether migration decisions impact access to and retention of social security benefits. More particularly, the analysis focuses on access to unemployment benefits, healthcare, old-age pensions, family benefits and guaranteed minimum income. Finally, this chapter also questions whether access to social benefits might have a consequence for the residence status of non-nationals in Belgium.
Article
Full-text available
The European Union has established an "open method of coordination" (OMC) among the Member States, as a means of pursuing economic and employment growth, coupled with greater social cohesion. The paper analyses the assumptions underlying this strategy, the manner of its operation and its implications for policy learning and for governance. It argues that the OMC has in substantial measure been inspired by the experience of EMU, but that this is a perilous paradigm on which to base social benchmarking and the OMC. Second, it argues that the dynamic development of the OMC will depend crucially on the extent of public involvement in scrutinising the policy areas which political leaders choose for benchmarking, the best practices which they identify in other Member States, and the efforts which they then make to improve national performance. The conclusion is that the OMC is likely to have substantial implications for domestic and European governance, but that these could be very different, depending on the manner of its implementation.
Article
Full-text available
The relationship between nationalism and public policy remains largely unexplored. Focusing on the link between sub-state nationalism and social policy, this article formulates three main arguments. The first is that social policy is likely to factor into processes of identity- and nation-building spearheaded by sub-state nationalism, and that nationalist movements typically trigger pressures for the decentralization of social policy. The second is that recognizing the importance of this connection should not lead to hasty conclusions about the impact of societal and institutional pressures on public policy. Nationalism is not only a societal force; it is also a political construction that reflects broad institutional legacies. The third is that the historical sequence of nationalism and policy development may create institutional forces preventing the congruence between policies and ethno-linguistic boundaries, in spite of pressures emanating from nationalist movements. The analysis of Social Security politics in contemporary Belgium provides ground to these claims.
Article
The article exposes and analyses the evolution of the co-management of the social security system by employers and workers representatives in Belgium since they opted for a bismarckian model in 1944 until today. It gives an overview of the arguments of the debates that took place and explicative hypotheses. A vast management autonomy has been recognised to the social security bodies. But in the eighties, the Government did not restrain itself any longer to a mere control function and started taking decisions regarding the financial management. Thus, despite an evident continuity of the model, the evolution of the last twenty years is characterized by an increasing state intervention which leads to structural reforms officializing a kind of triparty global management and quadriparty management in public health insurance. Financing predominantly through social contributions was gradually reduced due to the diminishing of employer? contributions.
« Est-elle encore sociale et sécurisante ? Réflexions sur l'avenir de la sécurité sociale en Belgique
  • Bea Cantillon
CANTILLON, Bea. 2005. « Est-elle encore sociale et sécurisante ? Réflexions sur l'avenir de la sécurité sociale en Belgique », Revue belge de sécurité sociale, 4 : 707-724.
« La politique sociale », dans W. DEWACHTER, éd. Un parti dans l'histoire, 1945-1995 : 50 ans d'action du Parti social chrétien
  • Herman Deleeck
DELEECK, Herman. 1996. « La politique sociale », dans W. DEWACHTER, éd. Un parti dans l'histoire, 1945-1995 : 50 ans d'action du Parti social chrétien. Louvain-la-Neuve, Duculot : 440-484.
« Een regionale analyse van de Sociale Zekerheid in België
  • Dethee
DETHEE. 1984. « Een regionale analyse van de Sociale Zekerheid in België », Gerv-Berichten, n°45, décembre.
Regionalisering van de uitgaven en de uitvangsten inzake sociale zekerheid
  • Gerv
GERV. « Regionalisering van de uitgaven en de uitvangsten inzake sociale zekerheid, période 1975-1981 », GERV-Berichten, 40, septembre.