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O CONGRESSO E AS MEDIDAS
PROVISÓRIAS: ABDICAÇÃO
OU DELEGAÇÃO?
1
Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi
RESUMO
O artigo 62 da Constituição brasileira de 1988 permite que o chefe do executivo edite medidas
provisórias com força de lei em casos de relevância e urgência. Assim, os autores procuram
examinar se, desta forma, o legislativo delegou poderes ao executivo ou deles abdicou.
Recuperam-se as discussões sobre a matéria ao longo dos trabalhos constituintes, sua
posterior regulamentação e propostas de mudança atualmente em tramitação. Analisam-se
dados acerca do número de MPs editadas e da área de sua incidência, por anos e governos.
Palavras-chave: Congresso Nacional; medidas provisórias; legislativo; executivo.
SUMMARY
Article 62 of the 1988 Brazilian Constitution allows the chief executive to promulgate interim
decrees with the force of law in exceptional situations considered relevant or urgent. The
authors discuss whether the legislative branch either delegated powers to the executive or
abdicated powers of its own. This paper reviews the debates over this issue during the
Constituent Assembly, along with its subsequent regulation and the current propositions to
change Article 62. The authors analyze data on the number of interim decrees passed and on
the areas they affected, broken down by years and administrations.
Keywords: provisional decrees; executive branch; legislature.
Novas democracias da América Latina introduziram ou mantiveram
medidas que estendem os poderes legislativos emergenciais do executivo.
Hoje, poderes equivalentes aos das medidas provisórias (MPs) instituídas
pela Constituição brasileira de 1988 vigoram em cinco outros países da
região: Colômbia, Argentina, Chile, Peru e Equador.
Essas medidas são usualmente vistas como mais uma característica do
presidencialismo latino-americano, um resíduo autoritário herdado pelas
novas democracias. O recurso sistemático à emissão de decretos com força
de lei no ato de sua publicação, ao permitir que o executivo legisle sem o
concurso do legislativo, atentaria contra o princípio básico da separação dos
poderes. Sendo assim, fica por saber se estes regimes merecem ou não ser
chamados de democracias.
Ao mesmo tempo que, do ponto de vista normativo, se questiona a
natureza das democracias que coexistem com esses instrumentos, a conces-
nnnnnnnnn
(1) Este artigo apresenta resul-
tados parciais da pesquisa "Pa-
drões de interação executivo-
legislativo em políticas macro-
econômicas e sociais", em cur-
so no Cebrap, com apoio fi-
nanceiro do Ipea. Agradece-
mos a Alvaro Comin e Marcus
Figueiredo, pelas sugestões ao
texto; a Augusto César Correia
e Antônio Viana, funcionários
do Senado, pela colaboração
sempre pronta e gentil; e a Ana
Luzia S. Valente e Sandra Cristi-
na Gomes, pela colaboração
no processamento dos dados.
MARÇO DE 1997
127
O CONGRESSO E AS MEDIDAS PROVISÓRIAS: ABDICAÇÃO OU DELEGAÇÃO?
são de tais prerrogativas é vista como quase inevitável. O argumento é o
seguinte: no mundo moderno, dadas as ltiplas e crescentes funções que o
governo é chamado a desempenhar, uma vez que se confronta cada vez mais
com situações imprevisíveis em que é chamado a agir de forma rápida e ágil,
e visto que é preciso evitar as crises motivadas por incapacidade do governo
de agir de maneira pronta ou que se veja paralisado por conflitos internos,
segue a conclusão de que o governo será efetivo se o executivo for dotado
de poderes legislativos excepcionais. Além disso, nos países latino-america-
nos, e especialmente no Brasil, com sistemas partidários fragmentados e de
baixa disciplina interna, é por intermédio desses poderes que o executivo
pode aumentar a capacidade de implementar uma agenda de governo
2
.
Acreditamos não ser exagerado afirmar que a avaliação dominante,
entre analistas e políticos, é a de que o legislativo teria abdicado da função
legislativa, deixando-a nas mãos do executivo. As razões que explicariam tal
abdicação oscilam entre a aceitação por parte dos parlamentares da sua
inevitabilidade, um reconhecimento de sua incapacidade de dar respostas
prontas e adequadas a problemas do grau de complexidade daqueles
normalmente enfrentados pelos atuais governos e a idéia de que a própria
natureza do instituto da legislação emergencial tornaria impossível impor
limites à ação do executivo. O resultado final, de qualquer forma, seria a
abdicação.
Entretanto, uma vez que a Constituição é escrita por parlamentares,
um paradoxo a explicar. Teriam os constituintes criado um quadro institu-
cional tão prejudicial a si mesmos? Em outras palavras: teriam os parlamen-
tares abdicado do poder legislativo em favor do executivo? Mesmo que esta
tenha sido uma conseqüência inesperada do desenho institucional criado,
por que não foram feitas alterações? Seria tudo uma questão de falta de
vontade política do Congresso?
Em um estudo comparativo sobre o poder de emitir decretos com
força de lei, Carey e Shuggart sugerem interpretação diversa das relações
executivo-legislativo geradas por este tipo de instituto. Em lugar de
abdicação, argumentam, o mais adequado seria falar em "delegação" de
autoridade. Sendo este o caso, o legislativo delegaria poderes legislativos ao
executivo visando superar problemas de ação coletiva, coordenação e
instabilidade das decisões aos quais estaria particularmente sujeito. A
delegação visaria, assim, garantir mais estabilidade às decisões e maior
eficiência nos resultados de políticas. Ou seja, a delegação de poderes ao
executivo não impediria o legislativo de alcançar os objetivos por ele
desejados. Mais do que isto, como argumentam esses autores, esta seria,
muitas vezes, a única maneira de alcançar esses resultados
3
.
Neste artigo assumimos e desenvolvemos este tipo de interpretação.
Vista como uma forma de delegação a quem goza de vantagens compara-
tivas para o desempenho das tarefas em questão, a existência dos poderes
legislativos extraordinários do executivo pode ser benéfica para ambas as
partes. No caso, tanto o poder legislativo, que deixa de exercer funções
legislativas ou as exerce em menor grau, quanto o executivo, que assume
nnnnnnnnn
(2) Este último argumento en-
contra-se em Shuggart, Mat-
thew e Mainwaring, Scott. Pre-
sidentialism and democracy in
Latin America: Rethinking the
terms of the debate, 1995 (mi-
meo), pp. 40-41.
(3) Ver: Carey, John e Shugart,
Matthew. Executive decree au-
thority: Calling out the tanks, or
just filling out the forms?, 1995
(mimeo). Este tipo de análise
aparecia no livro, dos mesmos
autores, Presidents and Assem-
blies. Cambridge: Cambridge
University Press, 1992. Kiewiet
e McCubbins (The logic of dele-
gation. Chicago: Chicago Uni-
versity Press, 1991) examinam
os mecanismos institucionais
que garantem a eficácia da de-
legação de autoridade às co-
missões permanentes, no inte-
rior do Congresso, e, externa-
mente, ao executivo e às agên-
cias burocráticas, nos Estados
Unidos.
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NOVOS ESTUDOS N 47
ARGELINA CHEIBUB FIGUEIREDO E FERNANDO LIMONGI
essas novas funções, ganhariam com este arranjo institucional. Nestes
termos, a relação executivo-legislativo deixa de ser vista, necessariamente,
como um jogo de soma zero. Dito de maneira positiva, poderes legislativos
excepcionais nas mãos do executivo podem propiciar ganhos para o
legislativo e resultar em cooperação entre os dois poderes.
A transferência de autoridade legislativa, de acordo com a hipótese da
delegação, seria necessariamente condicional. O legislativo não abdicaria
de seu poder original de assumir ou reivindicar para si o desempenho das
tarefas legislativas. Fica a juízo do Congresso, dependendo do uso do poder
delegado, a continuidade da transferência de autoridade. O importante não
seria o quanto de autoridade é delegado, mas o quão adequadamente ela é
delegada. Nesse sentido, a delegação pode ser vista em termos de sua maior
ou menor capacidade de perseguir de forma efetiva (ou alcançar) os seus
objetivos e não como perda de poder legislativo para o executivo. A questão
a ser respondida é se, por meio das MPs, o Congresso seria capaz de
alcançar os seus objetivos, ou, em outras palavras, quais as condições para
a eficácia da delegação.
Colocada nesses termos, a discussão sobre o uso e os efeitos das MPs
torna-se mais complexa e passível de tratamento analítico, sem perder de
vista os aspectos normativos nela contidos. Assim, assumindo o princípio da
separação de poderes, mas partindo do suposto de que o ato de governar
requer a cooperação entre os dois poderes, as vantagens da delegação
devem ser avaliadas por dois parâmetros: um positivo e outro negativo. De
um lado, a delegação deve se ater à capacidade de garantir o maior ganho
possível na realização dos objetivos que a motivaram. De outro lado, deve
levar em conta a capacidade de impedir que perdas sejam impostas.
Portanto, a natureza da relação que se estabelece entre executivo e
legislativo, a partir do uso das MPs, não é dada a priori. Torna-se uma
questão empírica, admitindo variações nos ganhos e perdas do legislativo.
Falar em perdas e ganhos, porém, implica definir parâmetros para a sua
avaliação. Para efeito da análise a ser desenvolvida, distinguiremos dois
possíveis interesses do legislativo: interesse institucional que permite
falar no Congresso como um corpo coletivo ou uma instituição e interesse
em políticas públicas em que o Congresso deve ser necessariamente
considerado em termos de suas divisões e interesses políticos.
Ante essa distinção surgem duas questões. Em primeiro lugar, cabe
indagar se o uso das MPs diminui e, caso positivo, em que grau e em que
áreas — a influência do Congresso na formulação e definição de políticas
públicas. É plausível a hipótese de que o uso das MPs afeta em diferentes
graus os interesses do Congresso em influenciar políticas públicas, depen-
dendo do tipo de política. Em segundo lugar, o que é uma pergunta de outra
natureza, cabe inquirir se as MPs servem ao interesse institucional do
Congresso, ou seja, ao seu fortalecimento enquanto poder autônomo e
instituição dotada de capacidade decisória.
A eficácia da delegação, porém, depende dos instrumentos de que
dispõe o legislativo para mitigar as perdas derivadas da delegação, ou seja,
nnnnnnnnn
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para impedir que o executivo faça uso inadequado dos poderes a ele
delegados ao explorar em proveito próprio, contrariamente aos interesses
do legislativo, as vantagens estratégicas advindas da delegação. Portanto, a
possibilidade de o legislativo extrair ganhos da delegação — supostamente
a motivação que o teria levado a fazê-lo — depende de sua capacidade de
controlar o uso da prerrogativa por parte do executivo.
Podem-se distinguir duas formas de controle do legislativo sobre as
MPs: institucional e política. A eficácia da primeira dependeria da existência
de dois tipos de mecanismos institucionais que estimulassem o uso adequado
do instrumento legislativo extraordinário ou inibissem o seu abuso pelo
executivo. Dentre esses mecanismos distinguem-se as próprias normas legais
que regulam o uso das MPs e o sistema de pesos e contrapesos que regula a
relação entre os dois poderes. O controle político, por sua vez, depende, por
um lado, da distribuição de preferências no Congresso e, portanto, da
convergência de opiniões e interesses entre o executivo e o legislativo e, por
outro, de fatores de ordem conjuntural.
Mostraremos aqui que os quatro governos brasileiros que dispuseram do
recurso das MPs fizeram extenso uso delas. Porém, ao contrário do que deixa
entrever a análise folclórica do sistema político brasileiro, a medida provisória
não foi meramente um instrumento de vazão de caprichos presidenciais, acei-
tos sem mais por um Congresso que se mostrou incapaz de esboçar reação. De
um lado, as MPs foram fundamentalmente um instrumento de política macroe-
conômica, ainda que a sua aplicação a uma gama ampliada de matérias, alega-
damente complementares aos planos de estabilização, tenha de fato ampliado
o campo de atuação unilateral do executivo. De outro lado, diferenças mar-
cantes no padrão de atuação dos diferentes governos e, principalmente, nas res-
postas do Congresso ao uso das MPs, o que diminuiu consideravelmente a sua
atuação autônoma no processo de decisões sobre estas. Tais diferentes respos-
tas e o padrão que hoje se observa, porém, dependeram muito mais de fatores
de natureza política. O Congresso não foi capaz de criar mecanismos institucio-
nais que lhe permitissem limitar o uso das MPs por parte do executivo. Assim, o
seu próprio âmbito de atuação passa a depender fortemente de fatores políticos
conjunturais.
Na primeira seção do artigo reconstituímos o debate sobre a instituição das
MPs na Constituinte. A segunda parte trata de algumas tentativas do Congresso
de limitar, via modificações nas normas legais vigentes, o uso das MPs. Na ter-
ceira parte, analisam-se o uso das MPs pelos diferentes governos e as reações do
Congresso, tendo por base dados quantitativos gerais sobre a tramitação das
MPs
4
. Concluímos com comentários sugestivos para estudos posteriores.
As razões da delegação: o debate na Constituinte
Ao longo dos trabalhos constituintes não houve, de que tenhamos
notícia, qualquer pronunciamento favorável à manutenção do decreto-lei.
(4) O arquivo de dados criado
para esta análise foi elaborado
com base nos seguintes bancos
de dados: MATE, gerenciado
pela Sinopse do Senado Fede-
ral, órgão da Secretaria Geral
da Mesa do Senado, e NJUT,
gerenciado pela Subsecretaria
de Análise do Senado, subordi-
nada à Secretaria de Documen-
tação e Informação do Senado.
130 NOVOS ESTUDOS N.° 47
ARGELINA CHEIBUB FIGUEIREDO E FERNANDO LIMONGI
Ao mesmo tempo, por contraditório que possa parecer, poucos constitu-
intes defenderam que a nova Carta deveria abolir toda e qualquer forma
de poder legislativo extraordinário do executivo. Em geral, as opiniões
expressas publicamente por constituintes apontaram para a necessidade
de encontrar um sucedâneo para o decreto-lei que mantivesse a prerroga-
tiva do executivo (editar, em situações de urgência, decretos com força de
lei no ato de sua promulgão) sem permitir seu uso abusivo (o recurso
do executivo à prerrogativa extraordinária com vistas a contornar a
tramitação ordinária). A questão estava em saber se era possível conciliar
estes dois objetivos.
O formato então vigente da legislação extraordinária foi rejeitado por
seus efeitos, ou seja, o alijamento de fato do poder legislativo das atividades
legislativas. O recurso sistemático do executivo à legislação extraordinária
era visto como um dos fatores fundamentais a gerar um poder legislativo
fraco e com uma contribuição marginal ao processo de produção legal sob
o regime autoritário.
O relator da Subcomissão do Poder Legislativo, deputado José Jorge
(PFL-PE), estabeleceu esta relação em diversas oportunidades. Por exem-
plo, ao expor seu relatório à Subcomissão do Poder Executivo, afirmou:
Talvez a idéia primeira do relatório seja a de devolver as prerrogativas
do poder legislativo, que, durante o regime autoritário, as foi, pouco a
pouco, perdendo de tal forma que hoje o legisla, porque, na verdade,
a maioria das leis que vigoram no país não foram por ele aprovadas.
São decretos-leis, dos quais cerca de 180 estão nesta Casa vigorando,
sem terem sido aprovados e metade deles sem ter sido, ao menos, lidos
aqui
5
.
(5) Diário da Assembléia Na-
cional Constituinte (DANC),
suplemento 114, 04/08/87, p.
60.
Dada esta relação, seria de se esperar que a recuperação das
prerrogativas do legislativo passasse pela eliminação pura e simples do
decreto-lei. Na verdade, esta foi a inclinação inicial do próprio relator,
modificada posteriormente pelos argumentos apresentados pelos demais
constituintes.
A maioria dos constituintes defendeu a idéia de que dotar o executivo
de poderes legislativos emergenciais e extraordinários era, simplesmente,
responder aos reclamos dos tempos atuais. Em outras palavras, segundo a
opinião da maioria dos constituintes a se expressar sobre o tema, executivos
em sociedades modernas precisam e são dotados de intrumentos deste tipo.
Não há vidas de que todos que não desejam ir a contrapelo da
realidade estão convencidos de que é imperativo dotar-se o governo da
capacidade de expedir atos legislativos em determinadas circunstân-
cias [. ..]. Não os chamaríamos mais decretos-leis. Acolheríamos disposi-
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O CONGRESSO E AS MEDIDAS PROVISÓRIAS: ABDICAÇÃO OU DELEGAÇÃO?
tivos constitucionais que denominam e designam de atos legislativos a
matéria expedida em forma de lei pelo governo
6
.
(6) DANC, supl. 62, 20/05/87,
p.55.
O fato é que argumentos deste tipo faziam parte de uma preocupação
mais geral dos constituintes, com a modernização das instituições políticas
e com a adaptação do arcabouço institucional ao que entendiam ser os
reclamos e condicionantes postos pela sociedade moderna aos governos. O
que se temia, sobretudo, era a criação de um governo que não detivesse os
intrumentos necessários para governar de maneira eficiente. Havia, enfim,
uma forte identificação entre modernidade e eficiência governamental e um
processo decisório ágil e rápido, livre de obstáculos.
Esta preocupação, conforme se depreende do relatório da Comissão
da Organização de Poderes e Sistema de Governo, elaborado pelo deputado
Egídio Ferreira Lima (PMDB-PE), marcou os trabalhos constituintes acerca
do poder legislativo:
Na feitura do anteprojeto do legislativo, desde o laborioso trabalho do
relator, o constituinte José Jorge, com o fluxo das sugestões dos inte-
grantes da Subcomissão, houve uma atormentante e fértil preocupa-
ção de torná-lo célere e eficiente, escoimando-o de suas históricas
deficiências
7
.
(7) DANC, 05/08/87, p. 7.
Isto é, uma das preocupações centrais dos constituintes foi a de evitar
que a recuperação das prerrogativas do legislativo tivesse por conseqüência
a manifestação das "históricas deficiências" do poder legislativo. O pronun-
ciamento do relator da Subcomissão do Poder Legislativo completa este
ponto:
O nosso relatório, então, tem a idéia de devolver estas prerrogativas do
poder legislativo em diversos pontos, que não gostaria de citar aqui,
porque seria cansativo [...]. No entanto, acredito e chegamos à
conclusão, nesta Subcomissão que devolver simplesmente as prerro-
gativas do Congresso não seria o ideal, porque, além de devolvermos
suas prerrogativas, teríamos que modernizá-lo e agilizá-lo. Penso que
o Congresso atual, com as prerrogativas que se pretende restaurar,
certamente não passaria a ser um poder dinâmico e propulsor do
desenvolvimento da nação, mas, pelo contrário, poderia ser um
elemento de atraso nas decisões de problemas, que não seriam efetiva-
mente equacionados ou resolvidos. Então partimos de uma segunda
idéia. Não bastaria devolver as prerrogativas do Congresso, mas
teríamos que modernizá-lo e torná-lo mais ágil
8
.
(8) DANC, supl. 114, 04/08/87,
pp. 60-61.
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ARGELINA CHEIBUB FIGUEIREDO E FERNANDO LIMONGI
O relator afirma estar certo de que o Congresso seria um entrave ao
processo governativo caso simplesmente recuperasse suas prerrogativas. Os
trabalhos constitucionais acerca do poder legislativo, portanto, se desenvol-
veram tendo por base uma visão negativa do desempenho provável do
próprio legislativo sob a nova ordem. O risco de que o Congresso viesse a
paralisar o governo informou o desenho institucional adotado.
Modernizar o legislativo o que sintomaticamente é equiparado a
torná-lo ágil não foi a única resposta ao risco da possível paralisia
causada pelo fortalecimento do legislativo. Cuidou-se também de dotar o
executivo de meios para uma ação ágil e eficaz, o que significava, dadas as
deficiências históricas do legislativo brasileiro, dotá-lo dos meios para
enfrentar situações de emergência sem o concurso deste. Mais uma vez, a
fala do relator da Subcomissão do Poder Legislativo é significativa a respeito
deste ponto:
Então, para devolver ao legislativo esta primordial prerrogativa que é
a de legislar, a primeira medida que a Subcomissão tomou foi a de
acabar com o decreto-lei. Portanto, o decreto-lei, que servia como
elemento fundamental para toda esta legislação autoritária vinda do
executivo, foi retirado da esfera político-institucional tanto no relató-
rio da Subcomissão do Poder Legislativo, como, depois, no relatório do
constituinte Egídio Ferreira Lima. Todavia, isto fez com que também
nos preocupássemos com o executivo, e, por fim, demos-lhe outro
instrumento rápido, mas somente para ser usado em caso de absoluta
necessidade. E esse parecer da nossa Subcomissão foi também seguido
pelo constituinte Egídio Ferreira Lima, no seu relatório
9
.
(9) DANC, 08/08/87, p. 10.
O deputado Ferreira Lima justificou a manutenção de poderes legisla-
tivos excepcionais nas mãos do executivo da seguinte forma:
O decreto-lei, sempre abastardado pelos regimes autoritários, recon-
quista a sua roupagem democrática e os seus fundamentos históricos
como fator de modernização e rapidez na ação administrativa nos
casos de importância e urgência, tão presentes no mundo moderno
10
.
(10) DANC, 05/08/87, p. 7.
Fica subentendido, portanto, que o texto constitucional proposto teria
encontrado a forma de impedir que a prerrogativa presidencial de editar
decretos com força de lei implicasse, como havia implicado ao longo do
período autoritário, o uso abusivo da prerrogativa pelo executivo, isto é, que
este usasse o instituto para legislar em matérias ordinárias. De fato, ao longo
dos debates na Subcomissão do Poder Legislativo foram citadas alternativas
encontradas nas Constituições da Itália, Portugal, França, Alemanha, Portu-
nnnnnnnnnnnnn
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O CONGRESSO E AS MEDIDAS PROVISÓRIAS: ABDICAÇÃO OU DELEGAÇÃO?
gal e Grécia. Não houve, no entanto, um debate exaustivo sobre esta ou
aquela fórmula. Os constituintes tenderam a apresentar a sua solução
preferida sem se referir às demais, sem fazer comparações e/ou exame
detido das diferentes fórmulas. Nem mesmo as linhas mestras das alterna-
tivas existentes chegaram a ser debatidas publicamente. O debate público
não nos fornece pistas suficientes para entender por que esta e não aquela
proposta foi incorporada ao texto. Por certo, em todas as colocações nota-
se a preocupação em apontar as diferenças entre o formato proposto e o
vigente, procurando mostrar como conseqüências observadas com o decre-
to-lei podiam ser evitadas.
Neste aspecto, um dos pontos consensuais foi a necessidade de
inverter as conseqüências do decurso de prazo. A aprovação do decreto por
decurso de prazo era vista como uma aberração autoritária. Em última
análise, para os constituintes que se manifestaram sobre o tema seria o
decurso de prazo o grande responsável pela possibilidade de o executivo
legislar sozinho. Este poderia usar de sua prerrogativa de maneira abusiva,
emitindo um grande número de decretos, dificultando assim a apreciação
dos mesmos pelo legislativo. Dito de outra maneira: quanto maior o número
de decretos emitidos pelo executivo, maior a chance de que o prazo para
sua apreciação se esgotasse sem que o Congresso tivesse tempo para
apreciá-los. Assim, o executivo lograria aprovar seus projetos sem atender
aos preceitos básicos da separação dos poderes, isto é, sem a aprovação
expressa da lei pelo poder legislativo.
A inversão do decurso de prazo visava garantir a participação efetiva
do legislativo na produção legal e, ao mesmo tempo, inibir o recurso do
executivo à sua prerrogativa de emitir decretos. Dado o prazo de vigência
limitado do decreto, ao emiti-lo, o executivo precisaria calcular as chances
de vê-lo aprovado dentro deste mesmo prazo. Emitir um grande número de
decretos poderia prejudicar a própria chance de vê-los aprovados. Com isto,
o recurso à prerrogativa seria reservado para medidas efetivamente extraor-
dinárias e para cuja aprovação o executivo estivesse relativamente certo de
contar com apoio político.
Vale notar que a inversão dos efeitos do decurso de prazo defendida
pelos constituintes implicava a rejeição do projeto ao findar o prazo de sua
provisoriedade. Isto é, o silêncio do Congresso, a não-manifestação dentro
do prazo estipulado, deveria ser entendido como a rejeição do decreto.
Conforme afirmou o sub-relator ao expor seu relatório:
O decurso de prazo agora tem finalidade completamente oposta, que
é a de rejeitar os projetos de lei enviados pelo executivo que o tenham
sido votados a expirar o período estabelecido constitucionalmente.
Sobre o decurso de prazo a grande maioria das sugestões é neste
sentido: torná-lo negativo, isto é, se um projeto não fosse votado seria
rejeitado
11
.
(11) DANC, supl. 57, 20/05/87,
p. 85.
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ARGELINA CHEIBUB FIGUEIREDO E FERNANDO LIMONGI
Lidas hoje, as colocações dos constituintes deixam no ar alguma
ambigüidade, uma vez que nenhum deles afirma textualmente que não se
admitiria a reedição da medida que perdesse eficácia. No entanto, toda a
argumentação desenvolvida perde sentido com a possibilidade da reedição.
Como se sabe, o artigo que deu nova roupagem ao decreto-lei foi
retirado da Carta italiana de 1948, e pelos debates, como dissemos, é difícil
saber por que se adotou este modelo e não outro entre os aventados. De
qualquer forma, o fato é que o atual artigo 62 da Constituição foi incluído
no anteprojeto da Subcomissão do Poder Legislativo e sobreviveu a todas as
fases dos trabalhos constituintes. Somente na votação final do anteprojeto
em plenário é que alguns parlamentares se levantaram contra esta fórmula,
argumentando que a medida provisória significava a manutenção pura e
simples do decreto-lei. O deputado Adylson Motta (PDS-RS), secundado por
Michel Temer (PMDB-SP), apresentou emenda propondo a abolição do que
viria a ser o artigo 62. Enquanto Motta insistia em apontar a continuidade
entre a medida provisória e o decreto-lei, argumentando que, portanto, este
instituto não teria lugar em uma Constituição democrática, os defensores da
sua manutenção apontavam para as diferenças entre um e outro instituto,
argumentando que, do ponto de vista das relações executivo-legislativo,
não caberia falar em continuidade.
O resultado da votação da emenda revela o baixo apoio à eliminação
pura e simples do instituto. A proposta de Motta obteve apenas 78 votos
favoráveis, contra 275 votos contrários. A distribuição de votos não seguiu
um padrão ideológico claro. Ao contrário do que se poderia esperar, os
partidos de direita não votaram majoritariamente contra a emenda. A
maioria dos deputados do PDS votou com Motta (14 a 8 a favor da emenda).
Na esquerda, contrariamente às expectativas, o PDT votou majoritariamente
pela manutenção das MPs no texto constitucional (4 a 11). As bancadas do
PFL e do PMDB, como seria de se esperar, foram as principais responsáveis
pela rejeição da emenda de Motta, contribuindo com a grande maioria dos
votos contrários.
Nesta oportunidade, um dos argumentos utilizados por aqueles que
defenderam a dissociação entre o decreto-lei e a medida provisória foi o
de que poderes legislativos extraordinários do executivo seriam mais
facilmente controláveis no parlamentarismo. De fato, muitos constituintes
condicionaram seu apoio às MPs à adoção do parlamentarismo. Não cabe
aqui discutir o mérito do argumento, se de fato a forma de governo altera
as conseqüências do instituto ao permitir maior controle do poder delega-
do. Tampouco cabe discutir se muitos dos que votaram pela manutenção
das MPs o fizeram sob a suposição de que a forma de governo viria a ser
parlamentarista. O que interessa frisar para fins desta discussão é que,
quaisquer que sejam as respostas a tais indagações, não segue que se
possa explicar possíveis abusos no uso da medida provisória como
decorrentes da aberração de um desenho constitucional parlamentarista
que se tornou atabalhoadamente e à última hora presidencialista. Como
veremos na próxima seção, o texto constitucional não é suficiente para
nnnnnnnnnnn
MARÇO DE 1997 135
O CONGRESSO E AS MEDIDAS PROVISÓRIAS: ABDICAÇÃO OU DELEGAÇÃO?
definir de maneira precisa o recurso ao instituto. Aspectos centrais foram
deixados para regulamentação posterior. Em especial, esteve (e está) ao
alcance do Congresso Nacional limitar o recurso do executivo à legislação
extraordinária.
Para concluir a reconstituição dos debates constitucionais relativos
aos poderes legislativos excepcionais do executivo, cabe notar que a
maioria dos constituintes tratou do tema privilegiando as relações institu-
cionais entre os dois poderes decorrentes do instituto, isto é, tendeu a
tratar o legislativo como ator unitário, preocupada com a recuperação e/
ou exercício de suas prerrogativas. As relações entre executivo e legisla-
tivo decorrentes da luta político-partidária tenderam a ficar de lado. Se os
constituintes as consideraram em seus cálculos, não o fizeram de maneira
expressa. O único pronunciamento a distinguir com clareza esta faceta da
relação foi feito pelo constituinte Farabulini Jr. (PTB-SP), para o qual, uma
vez reconhecida a prerrogativa do executivo de editar decretos ou asseme-
lhados, se este contasse com maioria no Congresso seguir-se-ia de maneira
automática o recurso sistemático à legislação extraordinária. São estas as
suas palavras:
Sr.presidente, o artigo 55 da atual Constituição assegura ao executivo
o direito à utilização do decreto-lei [...]. Da minha parte entendo que
se deva extirpar do texto constitucional vigente o artigo 55, porque
qualquer que seja a redação que se lhe empreste haverá abuso [...].
Enquanto a figura do decreto-lei estiver inserida no texto, dará
margem a qualquer tipo de especulação, porque a norma jurídica
passa a ser substituída pelo comportamento político do Congresso. E o
comportamento político do Congresso é o rolo compressor que havia no
passado, isto em relação ao antigo Partido Democrático Social, e hoje
em face do Partido do Movimento Democrático Brasileiro. A
verdade é que o rolo compressor estraçalha qualquer norma constitu-
cional, se contiver esse dispositivo
12
.
(12) DANC, supl. 62, 20/05/87,
p.55.
"Carta branca" constitucional e as tentativas de limitação das MPs
O artigo 62 da Constituição de 1988 estabelece: "Em caso de
relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas
provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Con-
gresso Nacional, que, estando em recesso, será convocado extraordinaria-
mente para se reunir no prazo de cinco dias". E em seu único parágrafo,
prevê ainda: "As medidas provisórias perderão a eficácia, desde a sua
edição, se não forem convertidas em lei no prazo de 30 dias, a partir de
sua publicação, devendo o Congresso Nacional disciplinar as relações
jurídicas daí decorrentes".
136 NOVOS ESTUDOS N.° 47
ARGELINA CHEIBUB FIGUEIREDO E FERNANDO LIMONGI
Nas Disposições Transitórias, artigo 25, parágrafo 2, a Constituição
estabeleceu que os decretos-leis editados entre 3 de setembro de 1988 e a
sua promulgação seriam convertidos em MPs, passando a ser regidos pelas
regras a estas aplicadas
13
.
As primeiras experiências do Congresso com a medida provisória
decorreram das transformações previstas nas Disposições Transitórias.
Quando da publicação da Constituição, havia dez decretos-leis tramitando
no Congresso que foram transformados em MPs. O prazo para sua perda de
eficácia contou a partir de sua promulgação como decretos-leis. Todos estes
decretos foram reapresentados como MPs após o decurso do prazo previsto
quando de sua promulgação. Foram aprovados dentro do prazo de trinta
dias de sua primeira tramitação plena como MPs. Na interpretação do
Congresso, depreende-se, não houve reedição. Ao menos não houve quem
levantasse tal questão.
Ainda em 1988, o presidente Sarney editou outras seis MPs. A leitura
das ementas sugere que, na maioria destes casos, o executivo recorreu à
edição de MPs para atender ao princípo da anterioridade fiscal. Nenhuma
destas MPs causou maiores problemas políticos e/ou protestos contra o uso
do recurso pelo presidente. Todas foram aprovadas no prazo constitucional
por votação simbólica.
Em 15 de janeiro de 1989, Sarney lançou o Plano Verão. Editou, na
oportunidade, nove MPs. Estando o Congresso em recesso, conforme
estabelece o texto constitucional, foi preciso convocá-lo extraordinariamen-
te
14
. Ao noticiar o plano, o jornal O Estado de S. Paulo afirmou: "Se as MPs
não estiverem aprovadas pelo Congresso até trinta dias depois de publica-
das, essas medidas perdem a validade. O presidente não pode reeditá-las
nesse caso. Os parlamentares podem vetar as medidas no todo ou
parcialmente" (17/01/89, p. 36).
Como veremos, o jornal, adiantando-se aos fatos, acertou em seus
prognósticos em um caso e errou em outro. Em primeiro lugar, quanto à
possibilidade de emendar as MPs editadas, o Regimento Comum ainda não
havia sido adaptado ao novo quadro institucional. Tratava apenas da
tramitação dos decretos-leis, para os quais não cabiam emendas. Acordo de
lideranças firmado entre os principais partidos de direita e centro (PDS, PFL,
PTB, PMDB e PSDB) promoveu modificações de última hora no Regimento
Comum, abrindo a possibilidade de que os parlamentares apresentassem
emendas supressivas às MPs. No requerimento acatado pela Mesa consta o
protesto dos líderes do PTB e PSDB, que entendiam que as MPs poderiam
ser emendadas como qualquer peça legislativa
15
.
Como seria de esperar, Adylson Motta voltou a atacar as MPs, procurando
mostrar a impossibilidade de compatibilizá-las com a participação do legislati-
vo na produção de decisões políticas. Segundo o deputado, ao editar o plano
recorrendo à edição de MPs o governo alijaria o Congresso do processo decisó-
rio, não deixando aos parlamentares outra opção que não a aprovação do pla-
no. A rejeição do plano jogaria o país no caos, pelo qual o Congresso, e não o
executivo, seria responsabilizado. Foram estas as suas palavras:
(13) O mesmo artigo 25, em
seu primeiro parágrafo, regula
o destino dos decreto-leis edi-
tados anteriormente a esta data.
(14) Segundo o jornal O Esta-
do de S. Paulo (17/01/89, p.
36), o presidente do Senado e
o presidente da Câmara esta-
vam ausentes de Brasília e o
vice-presidente do Senado,
Lourival Batista, não se mos-
trou inclinado a fazer a convo-
cação da sessão extraordinária
constitucionalmente prevista.
Foram estas as suas palavras:
"Eu é que não vou oficiar uma
chamada dos parlamentares
para uma reunião extra do
Congresso".
(15) Ver Diário do Congresso
Nacional (DCN), 26/01/89, p.
89, para o requerimento. Neste
ponto, a posição do PT é seme-
lhante à do PSDB e PTB (ver
DCN, 27/01/89, pp. 122 ss).
MARÇO DE 1997 137
O CONGRESSO E AS MEDIDAS PROVISÓRIAS: ABDICAÇÃO OU DELEGAÇÃO?
Lutei com alguns colegas para que o Congresso recobrasse suas atribui-
ções e construísse uma imagem de respeito, em vez de transferir suas
responsabilidades para o Palácio do Planalto, através da criação das
medidas provirias, a pretexto de que o governo precisava dispor de
um instrumento ágil, quando, na verdade, precisamos de um parla-
mento ágil, presente e responsável. E hoje colhemos os frutos do que
aqui se plantou. Vemos um Congresso acuado, constrangido, coagido
e desnorteado, tima de seu próprio engenho, abusivamente utilizado
pelo presidente da República e de forma que causaria inveja ao próprio
Maquiavel. Se rejeitadas as medidas provisórias, se o Congresso
apontado como o responsável pelo caos existente no Brasil, uma vez
que negou os instrumentos de que o governo necessitava para corrigir
o descalabro em que se transformou. Se aprovadas as medidas provi-
sórias, estaremos revivendo um peodo melancólico desta instituição,
caracterizado pela subservncia aos decretos-leis [....]. Penso, pois,
que só nos resta superar as nossas conviões pessoais, seja no campo
jurídico, político ou institucional [...]. Embora não confie no governo
federal e o julgue incompetente, e apesar dos abusos que comprome-
tem o Plano Veo, votarei a favor de algumas das propostas apresen-
tadas, para que se chegue, pelo menos, até as eleições presidenciais
[...]. E que o Plano Verão sirva de alerta e inspire esta Casa no sentido
de, através de emenda constitucional, expurgar definitivamente do
texto da Lei Maior o artigo 62
16
.
(16) DCN, 28/01/89, p. 165.
Motta continuaria em minoria. Embora uma grande parte dos congres-
sistas a discursar reconhecesse o dilema apontado por Motta, a maioria dos
parlamentares parecia acreditar que a regulamentação do processo de
tramitação das MPs, em especial a permissão à apresentação de emendas,
retiraria o Congresso da situação de impotência a que fora relegado. O
discurso proferido por Gastone Righi, líder do PTB na Câmara dos
Deputados, é representativo desta posição:
A Constituinte, ao derrogar a existência do decreto-lei, acabou por
compreender, e o fez no entendimento das lideranças, que alguma
medida de urgência, sobre assuntos realmente relevantes, permanen-
tes, de necessidade absoluta, teria de existir, até mesmo na hipótese do
recesso do Congresso. E foi então que, mesmo proclamando um novo
sistema político democrático, com o fortalecimento do legislativo,
permitimos a introdução deste fenômeno teratológico do direito que
são as medidas provisórias. E quando o fizemos na Constituinte, não
foi para que elas prevalecessem erga omnes em relação ao Congresso,
foi para que elas existissem como medida de ultima ratio regum ao
executivo, possibilitando-lhe resolver situações aflitivas, angustiantes,
sem se afastar, no entanto, da participação efetiva, concreta e real do
nnnnnnnnnnnnnn
138 NOVOS ESTUDOS N.° 47
ARGELINA CHEIBUB FIGUEIREDO E FERNANDO LIMONGI
poder legislativo. Contudo, assistimos aqui à falência deste próprio
poder. É o poder que se emascula, que se torna eunuco e, na verdade,
se aliena de um poder que lhe é implícito: o da participação e da
influência legislativa. Voltamos ao maniqueísmo absoluto: ou sim ou
não, ou tudo ou nada, ou branco ou preto, ou aprovamos as medidas
ou as recusamos. E como as medidas, no seu todo, representam a
ansiedade nacional, a vontade de todo o povo em poder derrubar e
derrotar o dragão da inflação na realidade ela vem pejada de
disposições que esmagam e escravizam, humilham, derrubam e des-
troem a classe trabalhadora brasileira , não concordamos com
alguns dispositivos e clamamos pela medida em geral. Como atuar,
eno? Voltamos aos tempos da ditadura: sim ou não, branco ou preto,
tudo ou nada
17
.
No dia 21 de fevereiro de 1989, o Congresso teve que se haver com
novo fato consumado: o executivo reeditou a MP 29, cujo prazo para
apreciação havia expirado. Neste caso, como veremos, o prognóstico do
jornal O Estado de S. Paulo se revelaria equivocado.
Ao receber a MP 39, que reeditava a MP 29
18
, o presidente do
Congresso, senador Nelson Carneiro, nomeou uma comissão ad hoc para
dar parecer sobre a constitucionalidade da reedição
19
. O parecer da
comissão, publicado no DCN em 01/03/89, aceitou a reedição de MPs que
tivessem perdido eficácia. Afirmava, ao contrário do que pretendia o
presidente da Mesa, que esta deveria ser uma norma provisória e que a
solução definitiva para o problema dependia de lei complementar prevista
pelo artigo 59 da Constituição
20
. Surpreendentemente, houve poucas
manifestações de oposição ao parecer
21
. Alguns protestos foram lançados
quando da votação da MP 39, em meados do mês de março. A resposta do
presidente da Mesa a estes reclamos é bastante sugestiva:
Estas medidas devem ser aprovadas ou rejeitadas pelo Congresso no
prazo certo. De sorte que o Congresso se amesquinha, porque sujeito à
crítica, se deixa decorrer o prazo sem manifestar a sua opino. Somos
um Congresso para opinar, não para deixar de opinar
22
!
O Congresso assumia a culpa. Carneiro desconsiderava que, conforme
notavam alguns parlamentares na ocaso, passava a interessar ao executivo
negar quorum.
A tramitação do Plano Verão ocorreu, portanto, sob a adaptação
forçada do Congresso aos novos tempos. A Constituinte dotara o executivo
de poderosa prerrogativa legislativa à qual este recorrera em 1988 sem que
o Congresso desse sequer início à sua regulamentação. Colocado contra a
parede, forçado a aprovar o plano para o ser acusado de favorecer o caos,
(17) DCN, 25/01/89, p. 32. A
posição de Righi é secundada
pelo PSDB (ver o discurso de
Nelto Friedrich, do Paraná, no
DCN, 25/01/89, pp. 35-36) e
por Gerson Peres, do PDS, que
propõe regulamentação simi-
lar à espanhola (DCN, 25/01/
89, p. 35).
(18) É importante notar que o
executivo não procurou escon-
der o fato de estar reeditando a
MP 29. Na justificativa da MP
39
se que "a MP proposta se
torna necessária em virtude de
não haver sido objeto de deli-
beração do Congresso, no pra-
zo previsto no parágrafo único
do art. 62 da Constituição Fe-
deral, a MP 29, de 15 de janeiro
de 1989, que dispunha sobre a
matéria" (DCN, 21/02/89, p.
522).
(19) "A mensagem presidencial
que acaba de ser lida tem susci-
tado vários debates sobre a
constitucionalidade e juridici-
dade da renovação das MPs
que não forem aprovadas pelo
poder legislativo. Não ne-
nhuma decisão anterior para
dirimir esta controvérsia. A
Mesa, valendo-se do que dis-
põe o Regimento Comum so-
bre as comissões que exami-
nam os vetos [...] espera traçar
uma orientação uniforme que
possa vigorar não este ano,
mas pelos anos adiante. Em
conseqüência, fará, se não hou-
ver oposição do plenário, de-
signão de uma comissão de
seis congressistas — três depu-
tados e três senadores para
que estudem e ofereçam um
parecer preliminar sobre a
constitucionalidade e juridici-
dade da proposição enviada ao
exame do Congresso" (DCN,
21/02/89, p. 526). Os congres-
sistas designados foram Paes
Landim, Plínio de Arruda Sam-
paio, Bonifácio Andrada, Afon-
so Arinos, Cid Sabóia de Carva-
lho e Maurício Corrêa.
(20) O relator do parecer, assi-
nado também por Paes Lan-
dim, Plínio de Arruda Sampaio,
Cid Sabóia de Carvalho e Mau-
rício Corrêa, era o deputado
Nelson Jobim, que, vale obser-
var, não figurava entre os mem-
bros da comissão designados
pelo presidente do Congresso
Nacional.
(21) Segundo Power, Saulo Ra-
mos sustentou a posição de
que o executivo pode reeditar
MPs (cf. Power, TimothyJ. The
pen is mightier than lhe Con-
gress: Presidential decree power
in Brazil. Paper presented at
XVIII International Congress of
the Latin American Studies.
Atlanta, march 10-12, 1994).
Suas justificativas foram publi-
cadas pela Gazeta Mercantil
em 27/06/89.
(22) DCN, 16/03/89, p. 705.
MARÇO DE 1997 139
O CONGRESSO E AS MEDIDAS PROVISÓRIAS: ABDICAÇÃO OU DELEGAÇÃO?
o Congresso iniciou sua adaptação ao quadro institucional que ele mesmo
criara.
Em 21 de fevereiro de 1989, o senador Fernando Henrique Cardoso
apresentou projeto de resolução visando regulamentar a tramitação das
MPs. A esta proposta foram apresentados dois substitutivos, um elaborado
pela Mesa da Câmara e outro pela Mesa do Senado. Ademais, o projeto
recebeu inúmeras emendas. A Mesa do Congresso Nacional designou o
deputado Nelson Jobim relator da matéria com a tarefa de apresentar um
substitutivo consolidando as diversas propostas. O substitutivo apresentado
foi aprovado em maio por votação simbólica
23
.
A resolução aprovada (nº 1/89, de 02/05/89) distinguiu dois momen-
tos na tramitação e apreciação das MPs pelo Congresso: o de admissibilida-
de e o de conteúdo. No primeiro momento, o Congresso deliberaria sobre
a constitucionalidade da matéria enviada pelo presidente, isto é, sua
adequação aos critérios constitucionais de relevância e urgência. Segundo
a Resolução, a comissão mista formada para apreciar a MP deveria, em prazo
não superior a cinco dias da publicação da MP no Diário Oficial da União,
apresentar parecer quanto à sua admissibilidade. Em caso de parecer
favorável, a decisão poderia ser revertida por meio de recurso ao
plenário. Em caso de parecer negativo, o plenário deveria se pronunciar em
no máximo dois dias para ratificar a decisão; caso contrário, ou seja, não
havendo manifestação explícita do plenário neste prazo, a matéria seria
admitida. Esta regulamentação dificultou sobremodo a não-admissão de
uma MP
24
.
Vencida a fase da admissão, teria início a tramitação propriamente
dita da matéria, ou seja, a apreciação do seu conteúdo. Neste ponto, a
Resolução seguiu a orientação segundo a qual as MPs são parte do
processo legislativo e, enquanto tal, passíveis de toda a gama de emendas
previstas regimentalmente
25
. O texto final da Resolução abrandou muitos
dos pontos contidos na proposta original. Por exemplo, caíram o artigo
que previa que toda e qualquer MP deveria ser objeto de votação nominal
e aquele que vetava a reedição de MPs que tivessem perdido eficácia. Em
sua exposição de motivos, Fernando Henrique Cardoso defendeu este
artigo argumentando que a perda da eficácia implicava rejeição tácita da
matéria e, portanto, como toda peça legislativa, não poderia ser reapresen-
tada no mesmo ano. Em seu relatório, Jobim sustentou, uma vez mais, que
esta matéria deveria ser regulada por lei complementar, conforme previsto
no artigo 59 da Constituição. Com isto, a reedição permaneceu sem
restrições.
A Resolução 1/89 avançou no sentido de regulamentar a tramitação
das MPs. No entanto, a regulamentação das relações executivo-legislativo
decorrentes da existência da medida provisória foi deixada incompleta.
Faltavam a lei complementar prevista pela Constituição e, também, um novo
Regimento Interno para o Congresso Nacional. Mais do que isto, alguns
líderes interpretaram a Resolução como provisória, abrindo um período
experimental
26
. A Resolução atendia aos reclamos expressos por Gastone
nnnnnnnnnn
(23) Entenda-se: não foi moti-
vo de maior conflito no interior
do Congresso, pois de outra
maneira um líder partidário te-
ria solicitado que o substitutivo
fosse votado nominalmente.
(24) Vale notar que o substituti-
vo do Senado dava tratamento
diverso à questão, aumentando
a possibilidade de não-admis-
são de uma MP.
(25) É interessante notar que
alguns parlamentares argumen-
tam que esta interpretação
ensejo à banalização das MPs.
(26) Ver os pronunciamentos
dos líderes do PDS, Gerson
Peres (DCN, 28/04/89, p.
1.152), e do PFL, José Teixeira
(DCN, 28/04/89, p. 1.153). Tan-
to o PFL como o PDS preferiam
que as MPs fossem objeto de
emendas supressivas. O PFL
preferia que a comissão mista
fosse permanente. O PDT tam-
bém faz restrições à Resolução,
mas a sua posição não é clara
(DCN, 28/04/89, p. 1.153).
140 NOVOS ESTUDOS N 47
ARGELINA CHEIBUB FIGUEIREDO E FERNANDO LIMONGI
Righi e outros. O Congresso Nacional não se via mais diante de apenas duas
alternativas: aprovação ou rejeição. A possibilidade de emendar as MPs
editadas pelo governo facultava ao Congresso Nacional participar da
elaboração legislativa.
Despreparado para lidar com as MPs e acuado pela edição do Plano
Verão, o Congresso não antepôs qualquer barreira significativa que pudesse
inibir o recurso do instituto pelo executivo. A mensagem passada pelo
legislativo foi clara: frente à possibilidade de um conflito institucional, o
Congresso cedia, como mostrava a solução para a possibilidade de reedi-
ções. Mais do que isto, a Resolução 1/89 dificultou a reação do Congresso
a usos abusivos do recurso à legislação extraordinária ao tornar remota a
possibilidade da não-admissão de uma MP. Na prática, o Congresso deixou
ao executivo a definição unilateral da urgência e relevância. Além disso, a
possibilidade da reedição de MPs que perdem eficácia fez desaparecer a
principal diferença entre a medida provisória e o decreto-lei notada pelos
constituintes. O decurso de prazo deixou de ser desfavorável ao executivo,
uma vez que ao editar a MP este não precisaria ter certeza de contar com
apoio para aprová-la; bastaria ser capaz de evitar que a oposição reunisse
maioria. Assim, desapareceu a ameaça que levaria ao uso comedido da
prerrogativa. Emitir um grande número de MPs deixava de ter riscos para o
executivo.
Sarney recorreu com freqüência à edição de MPs no restante de seu
mandato, mas este uso da prerrogativa não levou a qualquer modificação do
quadro institucional descrito acima.
As relações entre Collor e o Congresso Nacional foram, desde a
posse do novo presidente, conflituosas. Como é sabido, o governo não
contava com maioria no Congresso ao tomar posse e editar as 29 MPs que
constituíam seu plano de estabilização. A estratégia do governo foi a de
forçar o Congresso a aprovar o plano sem modificações, sustentando que
qualquer modificação atentaria contra a consistência macroeconômica da
proposta. Com isto, buscava tornar nulo o direito do Congresso de
emendar MPs consagrado com a Resolução 1/89. O PMDB, por seu
turno, buscou forçar o governo a concessões, contando para tanto com o
fato de ser o maior partido no Congresso e deter os votos necessários à
aprovação das iniciativas presidenciais. Em sua estratégia de não fazer
concessões, o governo recorria também ao veto para tornar letra morta as
modificações introduzidas no Plano pelos relatores do PMDB. Em razão
desta estratégia, as relações governo-PMDB acabaram marcadas por uma
série de quedas-de-braço em que se alternaram vitórias de parte a parte.
No início, a balança pendeu para o lado do governo, que infligiu derrota
fragorosa ao PMDB na votação da MP 168, peça fundamental do Plano
Collor por tratar do limite dos saques à poupança. Em fins de maio, o
PMDB e os demais partidos de oposição derrotaram o governo, rejeitando
as MPs 184 e 185 em votações apertadas. Demonstrando sua decisão de
passar por cima das resistências do Congresso, Collor reeditou a MP 185,
que recebeu o número 190.
MARÇO DE 1997 141
O CONGRESSO E AS MEDIDAS PROVISÓRIAS: ABDICAÇÃO OU DELEGAÇÃO?
Neste quadro, o conflito político entre o PMDB e o governo evoluiu
para um embate entre os dois poderes
27
em que o Congresso Nacional
procurou limitar o recurso à legislação extraordinária. O deputado Nelson
Jobim, em 9 de abril de 1990, apresentou projeto de lei complementar
visando disciplinar a edição das MPs. Entre as principais medidas da
proposta se encontrava o limite a reedições. O projeto foi votado pelo
plenário da Câmara dos Deputados apenas em março de 1991. Nessa
ocasião, o governo derrotou as oposições ao derrubar, por meio de um
destaque para votação em separado (DVS), o artigo mais importante do
projeto, o de número 9, que limitava a uma única reedição a MP que
perdesse eficácia
28
.
Desta forma, a despeito destes embates e da forte reação do PMDB,
não houve qualquer alteração do quadro institucional em função do recurso
sistemático às MPs por Collor. A reação do Congresso, capitaneada pelo
PMDB, fez parte de uma reação política a uma estratégia presidencial que,
deliberadamente, procurava isolar o Congresso
29
. Paradoxalmente, a vitória
do governo ocorreu em um momento em que este já dera mostras de que
sua estratégia inicial perdia fôlego. A partir de 1991 houve uma clara
alteração de rumos no governo, que buscou redefinir suas relações com os
partidos políticos e com o próprio Congresso
30
. Do ponto de vista da
iniciativa legislativa, tal alteração se evidenciou na redução drástica de MPs
editadas e no incremento de leis ordinárias propostas e, mesmo, de
proposições de emendas constitucionais (PECs).
O Plano Real e as novas relações entre o executivo e o legislativo
plasmadas ao longo da aplicação do plano levaram a novas reações
visando disciplinar a edição de MPs. Como veremos em detalhe adiante,
a aprovação de MPs por decurso de prazo reiterado passou a se constituir
em norma. As MPs eram editadas pelo executivo e mereciam pouca ou
nenhuma atenção do legislativo, que sequer dava início formal à sua
apreciação. A perda da eficácia era seguida da reedição e este processo se
repetia indefinidamente.
Nos primeiros meses de 1995, com o início da nova legislatura,
respondendo a esta nova configuração das relações executivo-legislativo,
deputados e senadores apresentaram nada menos que dez PECs, cinco em
cada Casa, visando alterar o artigo 62 da Constituição. Atendendo ao
Regimento Interno, apenas uma das propostas tramitou em cada uma das
Casas, a primeira a ter sido apresentada, com as demais apensadas. Em
ambos os casos, as propostas haviam sido aprovadas pela respectivas
Comissões de Constituição e Justiça e pareceres provisórios e
substitutivos dos relatores da Comissão Especial, deputado Aloysio Nunes
Ferreira (PMDB-SP) e senador José Fogaça (PMDB-RS).
Em primeiro lugar, cabe notar que duas propostas visavam à elimi-
nação do artigo 62 da Constituição, uma delas elaborada por Adylson
Motta. Os substitutivos provisórios não foram tão longe. Na verdade, as
propostas revelavam uma variedade considerável de alternativas à dispo-
sição do Congresso para inibir o recurso do executivo às MPs. Nos dois
(27) O conflito envolveu tam-
bém o poder judiciário, cha-
mado a se pronunciar sobre a
constitucionalidade de algumas
MPs. Note-se ainda que as in-
tervenções do STF a respeito
da constitucionalidade de cer-
tas MPs nada teve a ver com o
atendimento da exigência cons-
titucional de urgência e rele-
vância. As MPs foram declara-
das inconstitucionais por ra-
zões substantivas, ou seja, pelo
fato de atentarem contra o di-
reito dos indivíduos de recorrer
à justiça e à independência das
decisões dos tribunais. O plano
inicial foi complementado por
duas MPs que visavam impedir
o recurso à justiça para reaver
ativos seqüestrados. O próprio
governo foi forçado a revogar
estas MPs.
(28) Conquanto a maioria te-
nha votado com o PMDB, como
se tratava de DVS para um
projeto de lei complementar, a
manutenção do artigo 9 depen-
dia de 252 votos favoráveis,
cinco a menos do que obteve.
(29) Não será demais recordar
que o início dos confrontos
entre Collor e o Congresso
ocorreu antes mesmo da posse
do novo presidente, em torno
da sua ida ao Congresso para
entregar o Plano Brasil Novo
(Collor I). O presidente pre-
tendia discursar na oportuni-
dade com transmissão ao vivo
por rede nacional de TV, sem
que os congressistas tivessem
direito a palavra, intenção que
foi barrada por Ulysses Gui-
marães. No período que se
seguiu, o PMDB completou sua
reação garantindo o controle
das relatorias de todas as MPs
do plano.
(30) Tendo em vista o timing
dessa mudança de estratégia,
consideramos exagerada a in-
terpretação de Power (op. cit.)
baseada em depoimento de
Jobim que credita a altera-
ção da estratégia legislativa pre-
sidencial à ameaça do PMDB
de derrubar qualquer MP edita-
da pela terceira vez (p. 11).
142 NOVOS ESTUDOS N 47
ARGELINA CHEIBUB FIGUEIREDO E FERNANDO LIMONGI
substitutivos nota-se a preocupação com o problema criado pelas infindá-
veis reedições. Sem que se pretendesse coibir inteiramente as reedições,
as propostas visavam encontrar meios para que aumentassem os custos de
negar quorum para a votação da matéria. Um exemplo de medida nesse
sentido seria a paralisação dos demais trabalhos até que houvesse uma
decisão final sobre a MP que estivesse para perder eficácia. Procurava-se
também, em ambos os casos, fortalecer a posição do Congresso com a
criação de uma comissão permanente para o julgamento de admissibilida-
de e a apreciação das MPs
31
.
Conquanto estas propostas não fossem inócuas, estavam longe de ser
radicais e eram insuficientes para alterar na prática a sistemática de
aprovação por decurso de prazo reiterado, eventualmente porque restavam
pontos vagos em ambas as propostas e alguns deles dependeriam da sua
articulação com a regulamentação da tramitação das MPs. Alternativas mais
restritivas que estabelecessem nítidos controles no texto constitucional,
como a limitação do número de reedições, não foram acolhidas pelos
relatores. A proposta do PMDB, encaminhada por seu líder, Michel Temer,
segundo a qual somente as MPs que versassem sobre matéria financeira
deveriam ter validade no ato de sua promulgação, as demais dependendo
do juízo congressual prévio quanto ao atendimento aos preceitos constitu-
cionais de relevância e urgência, também não foi acolhida.
Estas PECs indicavam que o Congresso não estava totalmente acomo-
dado com o status quo. Ao contrário, buscava redefinir suas relações com
o executivo, procurando limitar o recurso deste à legislação excepcional.
Mesmo assim, porém, a tramitação destas PECs não indicava que o assunto
figurasse entre as prioridades do Congresso, estando longe de mobilizar
um amplo apoio entre os parlamentares.
(31) uma rie de diferen-
ças que estamos desconside-
rando. Vale notar que o substi-
tutivo do Senado vem acompa-
nhado de projeto de resolução
visando dar nova regulamenta-
ção à tramitação das MPs.
O uso das MPs e o papel do Congresso
Nesta seção, mostraremos que os quatro governos que lançaram mão
do recurso a MPs fizeram extenso uso delas, tanto para assuntos de
relevância e urgência, quanto para tocar o dia-a-dia do governo e da
administração do estado. A reação do Congresso ao uso desse instrumento,
de maneira geral, foi dócil. Raramente questionou a admissibilidade das MPs
emitidas, ou seja, não contestou o juízo do executivo quanto à sua
relevância e urgência, e aprovou a grande maioria delas. Porém,
diferenças marcantes no padrão de atuação dos diferentes governos e nas
respostas do Congresso ao uso das MPs.
Uma vez que as MPs não apreciadas no prazo previsto constitu-
cionalmente (trinta dias) podem ser reeditadas, os dados relativos à sua
edição devem distinguir as MPs originais das reedições, tal como na ta-
bela 1.
MAO DE 1997 143
O CONGRESSO E AS MEDIDAS PROVIRIAS: ABDICAÇÃO OU DELEGAÇÃO?
Tabela 1
Apresentações e reedições de MPs, segundo anos e governos
1988-95
Anos e
governos
Apresen-
tações
Reedições Total
Média
Apresen-
tações
mensal
Reedi-
ções
1988
1
15 9 24 7,50 4,50
1989
93 10 103 7,75 0,83
1990
17 3 20 1,42 0,25
Subtotal Sarney
125 22 147 7,10 1,26
1990
76 67 143 6,30 5,58
1991
9 2 11 0,75 0,17
1992
3 3 0,25
Subtotal Collor
88 69 157 2,80 2,26
1992
4 3 7 0,33 0,25
1993
47 49 96 3,92 4,08
1994
91 314 405 7,58 26,20
Subtotal Itamar
142 366 508 5,10 13,07
1995 (FHC)
32 405 437 2,67 33,75
Total
387 862 1.249 4,50 10,02
Fonte: Prodasen; Banco de Dados Legislativos Cebrap.
(1) As MPs comaram a ser editadas nos dois últimos meses de 1988. As reedições de 1988 referem-se à
transformação automática dos decreto-leis em MPs, conforme as Disposões Transitórias da Constituão de
1988.
A tabela mostra que, mesmo desconsiderando as reedições, o número
de MPs editadas no período (387)
32
foi bastante elevado, em geral acima de
cinco ao mês, à exceção dos anos de 1991 e 1992, quando ficou abaixo de
três. A queda no segundo ano do governo Collor (1991) decorreu,
justamente, da alteração da estratégia política do presidente, motivada em
grande medida pelo conflito em torno da edição e reedição de MPs. Em
fuão da oposição do Congresso ao uso abusivo que fizera do instituto no
ano anterior e dos seus primeiros insucessos, Collor alterou sua estratégia,
passando a apresentar projetos de lei ordinária e mesmo de emendas
constitucionais, em lugar de MPs. Já em 1992, o governo se viu completa-
mente paralisado em razão das acusações contra o presidente, do processo
de impeachment e da interinidade de Itamar, após a qual o número de MPs
voltou a crescer. Nesse ano houve drástica queda o só no mero de MPs
como também nas leis ordinárias de iniciativa do executivo. Conclui-se,
portanto, que o governo fez largo uso da edição de MPs, mas que pôde
adotar outras alternativas. A partir de 1993, seu uso foi retomado, atingindo
novo pico em 1994.
A classificação das MPs em diferentes áreas de regulamentação
legislativa mostra que, no período como um todo, versaram preponderan-
temente sobre matéria econômica. Uma parte considerável esteve direta ou
indiretamente relacionada a medidas econômicas ligadas aos planos de
nnnnn
(32) A partir daqui a análise
terá por base este total, ou seja,
todas as reedições estarão refe-
ridas à edição original.
144 NOVOS ESTUDOS N 47
Média Mensal
ARGELINA CHEIBUB FIGUEIREDO E FERNANDO LIMONGI
estabilização. Não por acaso, as maiores médias mensais de MPs ocorrem
nos anos de implementação desses planos: Plano Verão em janeiro de 1989,
Plano Collor I em março de 1990 e Plano Real em junho de 1994. A
distribuição mensal de MPs, nesses anos, mostra alta concentração nos
momentos de lançamento dos planos e maior dispersão, porém com
regularidade e alta incidência, nos meses seguintes, indicando ajustes
específicos da administração pública, dos salários e das políticas sociais que
acompanharam esses planos.
A tabela 2 mostra a distribuição das MPs em cinco diferentes áreas de
regulamentação legislativa: econômica, social, político-institucional, admi-
nistrativa e "homenagens"
33
. Foram classificadas como econômicas as MPs
referentes a moeda, salários, tributação e regulamentação de atividades
econômicas em diferentes setores (industrial, comercial, financeiro etc.). As
sociais referem-se a programas sociais stricto sensu, de saúde, previdência,
habitação, trabalho etc, como também a uma gama mais ampla de
atividades sociais, relativas a meio ambiente, justiça, direitos civis etc. As leis
político-institucionais — apenas duas no período — referem-se ao processo
eleitoral. A última categoria, sob o rótulo "homenagens", refere-se a uma
única MP, que inscreve marechal Deodoro no quadro de heróis nacionais,
freqüentemente utilizada pelo folclore político para exemplificar o uso
indiscriminado e indevido desse instrumento.
(33) A definição do conteúdo
das MPs baseou-se na sua
ementa das leis. Considera, por-
tanto, apenas o seu aspecto
principal. Ao longo do tempo
os textos das MPs não se
tornaram maiores como passa-
ram a incluir parágrafos refe-
rentes a diferentes assuntos.
Tabela 2
Distribuição de MPs, por áreas, segundo anos e governos
1989-95
Em%
Anos e
Áreas
governos
Econô-
Adminis-
Social
Polí-
Home-
Total
mica
trativa
tica
nagens
1988 53,3 26,7 20,0 100,0
(15)
1989 51,6 33,3 12,9 1,0 1,1 100,0
(93)
1990 52,9 17,6 29,4 100,0
(17)
Subtotal Sarney 52,0 30,4 16,0 0,8 0,8 100,0
(125)
1990 55,3 26,3 18,4 100,0
(76)
1991 66,7 11,1 22,2 100,0
(9)
1992 33,3 66,7 100,0
(3)
Subtotal Collor 55,7 26,1 18,2 100,0
(88)
1992 25,0 75,0 100,0
(4)
1993 59,6 14,9 25,5 100,0
(47)
1994 47,3 27,4 24,2 1,0 100,0
(91)
Subtotal Itamar 50,7 25,3 23,9 0,7 100,0
(142)
1995 (FHC) 59,4 28,1 12,5 100,0
(32)
Total 52,9 27,1 19,1 0,5 0,2 100,0
(387)
(205) (105) (74) (2) (1) (387)
Fonte: Prodasen; Banco de Dados Legislativos Cebrap.
MARÇO DE 1997
145
O CONGRESSO E AS MEDIDAS PROVISÓRIAS: ABDICAÇÃO OU DELEGAÇÃO?
Como se na tabela, as MPs foram o instrumento por excelência da
regulamentação econômica do governo
34
. O executivo delas se municiou
para enfrentar a crise econômica e a inflação, como mostra o seu extensivo
uso nos planos de estabilização. Porém, a gama de assuntos e a amplitude
da regulamentação por via da MP revelam uma definição bastante ampla do
significado de medidas urgentes e necessárias para combater a inflação e
enfrentar a crise econômica e do estado.
Assumindo, para efeito de argumentação, que as MPs relativas a
planos de estabilização atendem ao requisito constitucional de urgência e
relevância, o grande número de MPs de cunho administrativo e social
mostra que esse instrumento foi utilizado de forma bem mais ampla do que
poderia ter sido antecipado, ou desejado, pelos constituintes ao delegarem
esse poder. Ainda que grande parte dessas medidas pareça ter tido caráter
complementar às medidas de estabilização, é incontestável que o executivo
exorbitou em suas atribuições legislativas constitucionalmente definidas. Na
área administrativa, essas medidas consistiram em tentativas de reestruturar
o aparelho de estado e a administração pública. Além disso, o seu poder de
regulamentação administrativa, previsto constitucionalmente como de sua
iniciativa exclusiva por intermédio de legislação ordinária, foi exercido em
grande parte por meio de MPs, como atesta o alto número delas nessa área.
As MPs foram também utilizadas como instrumento de legislação sobre
matérias tributária e orçamentária, principalmente para pedidos de abertura
de créditos suplementares e especiais, passando por cima da exigência
constitucional de prévia autorização legislativa para tal (art. 167, par. V).
Na área social, além dos reajustes de mensalidades escolares, aluguéis
etc., medidas também alegadamente complementares, visando atender às
exigências dos planos econômicos, a atuação do executivo incidiu funda-
mentalmente sobre a regulamentação da gestão e operação de fundos e
alíquotas de contribuições sociais, em volume e extensão suficientes para
justificar um estudo mais aprofundado, impossível de ser feito aqui.
Em resumo, apesar de, em princípio, vinculadas a planos econômicos,
as MPs — como instrumento legislativo extraordinário — significaram uma
enorme ampliação do âmbito de atuação unilateral do executivo. Mesmo
assim, o Congresso, de maneira geral, acatou as MPs emitidas, aprovando a
grande maioria delas, como mostra a tabela 3, que discrimina o resultado
das MPs editadas por anos e governos.
Ao se observar o resultado das MPs, exposto na tabela, saltam aos
olhos as elevadas taxas de aprovação. De 1988 a 1993, em apenas dois anos
se registraram taxas de aprovação inferiores a três quartos das MPs
apresentadas. Por outro lado, note-se a baixa proporção de medidas
rejeitadas e a não-ocorrência desse fato a partir de 1992. Como enfatizare-
mos mais adiante, este aspecto é parte de um novo padrão de comporta-
mento do Congresso com relação às MPs. A terceira coluna da tabela
contempla as MPs que, no final de 1995, haviam perdido eficácia ou foram
consideradas prejudicadas sem ter sido objeto de reedição, apresentando,
de maneira geral, baixas proporções.
(34) Para uma comparação com
a legislação ordinária ver: Fi-
gueiredo, Argelina Cheibub e
Limongi, Fernando. "Congres-
so Nacional: organização, pro-
cesso legislativo e produção
legal". Cadernos de Pesquisa.
São Paulo: Cebrap, nº 5, outu-
bro de 1996, pp. 67-84.
146 NOVOS ESTUDOS N 47
ARGELINA CHEIBUB FIGUEIREDO E FERNANDO LIMONGI
Tabela 3
Resultados de MPs, segundo anos e governos
1988-95
Em %
Anos e
governos
Transforma-
das em lei
Rejei-
tadas
Sem eficá-
cia/preju-
dicadas
Encer-
radas
Em tra-
mitação
Total
1988
73,3 6,7
20,0
100,0
(15)
1989
86,0 6,5
3,3 4,3
100,0
(93)
1990
94,1 5,9
100,0
(17)
Subtotal Sarney
85,6 6,4
4,8 3,2
100,0
(125)
1990
73,7 7,9
9,2 9,2
100,0
(76)
1991
88,9 11,1
100,0
(9)
1992
100,0
100,0
(3)
Subtotal Collor
76,1 8,0
7,9 8,0
100,0
(88)
1992
100,0
100,0
(4)
1993
85,1
6,4 4,3
2,1 100,0
(47)
1994
68,1
12,1 6,6
13,2 100,0
(91)
Subtotal Itamar
74,6
10,6 5,6
9,2 100,0
(142)
1995
18,8
6,3
75,0 100,0
(32)
Total
73,9 3,9
7,8 4,9
9,6 100,0
(286) (15)
(30) (19)
(37) (387)
Fonte: Prodasen; Banco de Dados Legislativos Cebrap.
Os dados relativos às MPs que foram transformadas em lei
aprovadas, portanto, pelo Congresso precisam ser lidos com algum
cuidado. Os períodos compreendidos pelos governos Sarney, Collor e, em
parte, Itamar (até o Real) devem ser distinguidos do segundo período de
Itamar e do governo FHC, quando temos MPs ainda em tramitação sem
uma última ação que tenha definido seu destino, ou seja, a queda no
índice de MPs transformadas em lei em 1994 e o baixo índice em 1995
(18,8%) não significam de fato sua não-aprovação. Dado que grande parte
dessas MPs já tramita há muito no Congresso, com reiteradas reedições,
para todos os efeitos podemos assumir que foram aprovadas. Uma possí-
vel rejeição no futuro poderia ser equiparada à revogação de uma lei.
Procedendo desta forma, pode-se concluir que Collor é o presidente com
mais baixa taxa de aprovação de MPs, enquanto FHC aparece com a maior
taxa de sucesso.
Os dados sobre as taxas de aprovação, porém, não dizem tudo sobre
o processo que levou a esses resultados e nem sobre a participação do
Congresso na legislão que daí decorre. O tempo dio de tramitação das
MPs nos fornece uma primeira indicação sobre isto. A tabela 4 organiza,
por anos e governos, o tempodio de tramitação das MPs, calculado sobre
o peodo total de tramitação de uma MP, ou seja, de sua primeira edão até
o resultado final, tal como classificado na tabela 3.
MARÇO DE 1997 147
O CONGRESSO E AS MEDIDAS PROVISÓRIAS: ABDICAÇÃO OU DELEGAÇÃO?
Tabela 4
Tempo médio de tramitação de MPs, segundo anos e governos
1989-95
Em dias
Anos e
governos
Tempo
dio
Desvio
padrão
Mínimo
Máximo
N
º
total de
medidas
1988
1
42,13 21,62 8 60 15
1989 27,87 12,99 2 63 93
1990 32,06 12,49 20 58 17
Subtotal Sarney 30,15 14,83 2 63 125
1990 54,14 46,86 8 222 76
1991 26,56 14,87 11 62 9
1992 62,00 30,61 33 94 3
Subtotal Collor 51,59 44,82 8 222 88
1992 30,00 6,16 21 34 4
1993 133,32 192,56 5 929
2
47
1994 179,48 158,57 21 642
2
91
Subtotal Itamar 159,99 170,62 5 929
2
142
1995 (FHC) 142,03 105,82 25 376 32
Fonte: Prodasen; Banco de Dados Legislativos Cebrap.
(1) As MPs começaram a ser editadas nos dois últimos meses de 1988.
(2) Inclui MPs ainda em tramitação quando da coleta de dados; portanto, com maiormero de dias.
O primeiro aspecto a ressaltar na tabela é que parece não haver
relação direta entre o número de MPs editadas e o acúmulo de reedições. O
ano de 1989, quando se observa a mais alta média mensal de MPs originais,
é também o de mais baixo número de reedições (ver tabela 1). O executivo
editou 93 novas MPs, das quais apenas dez foram objeto de reedições
35
.
Nenhuma MP foi editada três vezes, com o que o tempoximo de
tramitação o excedeu 63 dias e o tempo médio (27,87 dias) ficou abaixo
do prazo requerido constitucionalmente. Isto significa que durante o
governo Sarney o Congresso Nacional não deixou MPs pendentes por
longos períodos.
O primeiro ano do governo Collor mostra um quadro um pouco
diverso. Aumenta o tempo médio de tramitação das MPs: 54,14 dias. Mesmo
assim, o comportamento do Congresso ao longo do ano variou. Respondeu
com presteza e manteve um padrão de relativa eficiência na apreciação das
medidas do Plano Collor I. Collor, como se sabe, editou 29 MPs no s de
sua posse e, no restante do ano, outras 47. Vale notar que das MPs editadas
quando da posse apenas duas foram reeditadas, isto é, o Congresso
deliberou sobre as restantes dentro do prazo constitucional previsto. As
reeditadas foram aprovadas em sua segunda edição. Nenhuma das MPs a
compor este plano foi editada uma terceira vez. No resto do ano, porém, o
Congresso passou a dar mostras de maiores dificuldades de apreciar
rapidamente as MPs editadas pelo presidente. Há casos de MPs a tramitar
nnnnnnnnnnn
(35) Cf. Senado Federal. Secre-
taria de Documentação e Infor-
mação. Subsecretária de Análi-
se. Levantamento e reedições
de medidas provisórias. Brasí-
lia, 1996.
148 NOVOS ESTUDOS N.° 47
ARGELINA CHEIBUB FIGUEIREDO E FERNANDO LIMONGI
sem apreciação definitiva por mais de sete meses (222 dias). A elevação do
tempo médio de tramitação nesse ano pode ser tributada a esse segundo
período.
No período final do governo Collor e nos primeiros meses do governo
Itamar, como apontado anteriormente, verifica-se uma queda drástica na
produção de MPs. Nesses três anos, o tempo médio de tramitação parece
indicar, mais uma vez, a independência entre o volume de MPs e a
capacidade de resposta do Congresso, uma vez que é grande a variação do
tempo médio nesses anos.
Em 1993, com o aumento acentuado de emissões de MPs, sobe
também o número de reedições. Porém, é em 1994, quando se uma
verdadeira explosão de MPs, que o número de reedições sobe assustadora-
mente, assim como, em conseqüência, o tempo médio de tramitação. A
partir daí observa-se uma alteração no comportamento do Congresso. O
tempo de tramitação se estende tanto que uma MP editada em junho de 1993
ainda tramitava ao final de 1995. O tempo médio de tramitação continua a
subir em 1994, correspondendo agora a algo como seis meses de tramitação,
isto é, seis reedições em média. Vale notar, porém, que o tempo médio
relativo a este último ano e, especialmente, a 1995 está subestimado, uma
vez que a série representada na tabela interrompe-se em dezembro de 1995,
mês em que ainda tramitavam onze MPs editadas em 1994 e 26 das 32
emitidas em 1995.
O Congresso deixa, progressivamente, de apreciar as MPs editadas
pelo governo e, com isto, o número de reedições sobe de maneira
acentuada. Os dados até aqui apresentados deixam clara uma alteração no
comportamento do Congresso, mas indicam que inexiste uma relação direta
entre o número de MPs apresentadas pelo executivo e a capacidade de
resposta do Congresso. Portanto, esta mudança de comportamento não
pode ser atribuída ao volume de MPs. O Congresso responde prontamente
à enxurrada de MPs editadas por Sarney em 1989, assim como ao pacote
inicial do Plano Collor. A partir de 1993 deixa de fazê-lo. O que explicaria
a nova disposição do Congresso Nacional diante do executivo?
Como vimos, no início de 1989 o Congresso se deparou de forma
concreta com o problema da definição do seu papel em relação às MPs, ou
seja, se e em que medida cabia a ele emendar as MPs editadas e se seria ou
não permitida a reedição. A sua resposta foi institucional, ou seja, procurou
regulamentar a tramitação das MPs. A Resolução n
a
1/89 então aprovada
garantia o poder de emendar, mas permitia a reedição. A possibilidade de
reeditar colocava de imediato uma vantagem estratégica nas mãos do
executivo, que não precisava de maioria para aprovar, bastando-lhe negar
quorum e reeditar. Portanto, a Resolução n
Q
1 se mostrava um instrumento
ineficaz para inibir o uso de MPs. Tornava-se muito atraente para o
executivo prescindir do mais moroso e complexo processo legislativo
ordinário. Naquele momento, entretanto, para os congressistas, a capacida-
de de emendar as MPs editadas parecia suficiente para garantir a participa-
ção do legislativo. Durante o Plano Collor, o Congresso enfrentou politica-
nnnnnnnnnn
MARÇO DE 1997
149
O CONGRESSO E AS MEDIDAS PROVISÓRIAS: ABDICAÇÃO OU DELEGAÇÃO?
mente o presidente, mas não foi capaz de estabelecer limites institucionais
à atuação do executivo. Como vimos, a lei complementar para regular o uso
das MPs foi derrotada. A Resolução 1 permanece até hoje como a única
regulamentação do instituto. De acordo com ela, as emendas acatadas pelo
relator da comissão especial formada para apreciar uma MP passam a fazer
parte do projeto de lei de conversão (PLV), que vem a ser o substitutivo do
Congresso à mensagem do executivo. Assim, a transformação de MP em PLV
pode ser utilizada como um indicador da participação do Congresso no
processo de decisão sobre as MPs, que o PLV corresponde à apresentação
de um projeto alternativo. A tabela 5 organiza os dados relativos a esse
aspecto da seguinte maneira: na primeira coluna apresenta a proporção de
PLVs em relação ao total de MPs emitidas; a segunda coluna mostra a
proporção de PLVs apenas em relação às MPs que foram transformadas em
lei, ou seja, as que obtiveram do Congresso a aprovação final; nas duas
colunas seguintes são apresentados os totais sobre os quais incidem os
cálculos das duas primeiras.
Tabela 5
Proporção de MPs alteradas pelo Congresso (PLVs), segundo anos e governos
1988-95
Anos e
governos
% PLVs/
MPs emitidas
% PLVs/
MPs transforma-
das em lei
Total MPs
emitidas
Total MPs
transforma-
das em lei
1988 15 11
1989 39,7 43,7 93 80
1990 47,0 50,0 17 16
Subtotal Sarney 36,0 (80) 40,2 (43) 125 107
1990 56,5 66,0 76 56
1991 77,7 87,5 9 8
1992 66,6 66,7 3 3
Subtotal Collor 59,0 (52) 68,6 (47) 88 88
1992 75,0 75,0 4 4
1993 48,9 45,0 47 40
1994 14,2 20,9 91 62
Subtotal Itamar 27,4(39) 35,8 (38) 142 106
1995 (FHC) 12,5 (4) 66,7 (4) 32 6
Total 36,1 (140) 46,1 (132) 387 286
Fonte: Prodasen; Banco de Dados Legislativos Cebrap.
Merece destaque na tabela a baixa participação do Congresso, que
apresenta PLVs em apenas 36,1% das MPs emitidas. Esta proporção cresce
(46,1%) se consideradas as MPs que são transformadas em lei, mas ainda
assim não chega à metade. A reduzida diferença entre os totais da primeira
nnnnnnnnnn
150 NOVOS ESTUDOS N.° 47
ARGELINA CHEIBUB FIGUEIREDO E FERNANDO LIMONGI
e da segunda colunas — em apenas oito casos as MPs que tiveram PLVs
apresentados pelo Congresso não foram transformadas em lei denota
maior influência nas MPs que são transformadas em lei. No decorrer do
período, porém, é grande a variação dessa participação: de 12,1% a 77,7%
se considerarmos o total de MPs emitidas e de 20,9% a 87,5% se considerar-
mos as MPs que se tornaram leis. Novamente, o alto índice de participação
em 1995 nas MPs transformadas em lei deve ser tomado com cautela, em
razão do grande número de MPs em tramitação; e considerando o dado
relativo ao total de MPs emitidas este é o ano de mais baixa participação do
Congresso.
Tomando-se por base apenas os anos de maior incidência de MPs
1989, 1990 e 1994, quando se implementaram planos de estabilização —,
pode-se detectar uma importante mudança no comportamento do Congres-
so: a considerável variação do seu grau de participação. No Plano Collor,
este grau foi superior. No que diz respeito ao Plano Verão, porém, ainda se
verifica um nível próximo ao da média do período. É no Plano Real que esta
participação se reduz acentuadamente. A análise mais detalhada das reações
do Congresso ao longo de cada um desses três anos evidencia a natureza
dessa mudança. Vejamos.
Dada a inexistência de regulamentação, quando o Congresso foi
convocado extraordinariamente para a apreciação do Plano Verão, sua
atenção estava voltada para a discussão dos procedimentos a serem
adotados. Apesar disso, das nove MPs que faziam parte do pacote original
do plano uma foi devolvida e duas rejeitadas. As outras MPs editadas
naquele mês de janeiro foram aprovadas sem modificações. Como vimos,
havia dúvidas sobre os procedimentos de emendas, uma vez que as regras
regimentais vigentes aplicavam-se ao decreto-lei.
O primeiro PLV apareceu apenas no mês de abril, em plena discussão
do projeto de resolução para a regulamentação das MPs. A partir de então,
o instrumento passou a ser utilizado regular e freqüentemente. Excluindo o
período de janeiro a abril, cerca de 60% das MPs emitidas em 1989 vieram
a ser modificadas, o que significa um aumento razoável da proporção de
43% (ver tabela 5), que se refere ao ano como um todo. Além disso, oito MPs
foram rejeitadas e quatro encerradas. Assim, o uso freqüente das MPs não foi
suficiente para alijar totalmente o Congresso da produção legislativa.
Da mesma forma, o Congresso não ficou paralisado diante da
enxurrada de propostas apresentadas por Collor em seu primeiro ano de
governo. Das 22 MPs editadas no dia 15 de março, dezenove foram
transformadas em lei no prazo constitucionalmente previsto. Destas, dezes-
sete foram objeto de PLVs, em quatro dos quais foi aprovado o projeto
original, uma vez que o PLV correspondente foi rejeitado em plenário. No
governo Collor como um todo, o Congresso transformou em PLV cerca de
70% das MPs que se transformaram em lei.
Tudo isto mostra uma razoável capacidade de resposta do legislativo.
porém diferenças entre os governos Sarney e Collor no que diz respeito
ao tempo de tramitação das MPs que foram transformadas em PLVs. Como
nnnnnnnnn
MARÇO DE 1997 151
O CONGRESSO E AS MEDIDAS PROVISÓRIAS: ABDICAÇÃO OU DELEGAÇÃO?
resultado de um padrão mais conflituoso da relação entre Collor e o
Congresso, os PLVs têm um período mais longo de tramitação no primeiro
ano de Collor. Das 28 MPs transformadas em PLVs em 1990, seis levaram
entre sessenta e noventa dias no Congresso e dez, mais de noventa dias.
No ano de 1993, ao mesmo tempo que aumenta o tempo de tramitação
das MPs no Congresso, começa a diminuir a participação deste na aprecia-
ção das MPs enviadas, situação que se agrava sensivelmente a partir de
1994. Das 35 MPs transformadas em PLVs de 1993 a 1995, 25 levaram mais
de sessenta dias no Congresso, sendo que vinte destas tramitaram por mais
de noventa dias. Alonga-se o tempo de tramitação das MPs ao mesmo tempo
que diminui a participação do Congresso. Note-se que em 1994, ano do
Plano Real, o Congresso apresenta PLVs para apenas 14,2% do total de MPs
emitidas e para 20,9% das que se transformaram em lei. Este é o novo padrão
de relações entre os dois poderes no que diz respeito às MPs. Os dados
referentes a 1996 mostram a manutenção deste padrão: até outubro foram
emitidas 22 novas MPs e 464 reedições
36
.
De acordo com depoimentos, desde a implementação do Plano Real
a maior parte das comissões especiais para apreciação das MPs nem chega
a funcionar
37
. O mais das vezes as comissões são instaladas apenas para
designar o relator, que passa a conduzir, com ampla autonomia, as
negociações com o governo. As declarações do senador Vilson Kleinubing,
relator da MP referente aos poderes do Banco Central para fiscalizar e punir
dirigentes bancários, no momento em que foram descobertas as irregulari-
dades na gestão do Banco Nacional, são um exemplo dessa autonomia.
Referindo-se a uma mudança que o governo pretendia ver introduzida em
uma das MPs em tramitação, a ele comunicada em reunião com o ministro
da Fazenda e o presidente do Banco Central, declarou: "O ideal é que essa
mudança seja feita na MP do Proer [dado o assunto a que se refere], mas o
relator dela é o senador Benito Gama (PFL-BA), que ainda não foi
consultado. Se ele não quiser, haverá acréscimo na que estou relatando"
38
.
Ou seja, as decisões sobre as modificações a serem introduzidas deixam de
ter lugar no interior do próprio Congresso e passam a ser tomadas nos
gabinetes ministeriais. Os interlocutores, por sua vez, deixam de ser os
diferentes partidos eventualmente, a oposição e passam a ser os
líderes e a burocracia do governo. Isto coloca em questão a autonomia
decisória do Congresso.
(36) O ano de 1988 é atípico,
pois o que foi classificado como
reedição refere-se aos decre-
tos-leis remanescentes, que por
força das Disposições Transitó-
rias da Constituição foram au-
tomaticamente transformados
em MPs.
(37) Depoimentos de parla-
mentares por ocasião da parti-
cipação de Argelina Figueiredo
em audiência pública da Co-
missão Especial para aprecia-
ção de PEC 2 para regula-
mentação de MP, em 23 de
outubro de 1995.
(38) Correio Brasiliense. Brasí-
lia, 28/02/96 (grifo nosso).
Considerações finais
Cabe retomar aqui a hipótese da delegação de poderes assumida neste
artigo. Qual a eficácia da delegação? Ou seja, em que medida o uso que vem
sendo feito das MPs atende aos interesses do Congresso?
Apesar de não termos respostas conclusivas, a avaliação que podemos
fazer do padrão de relações entre o executivo e o legislativo que hoje
nnnnnnnnnnnnn
152 NOVOS ESTUDOS N.° 47
ARGELINA CHEIBUB FIGUEIREDO E FERNANDO LIMONGI
observamos e da possibilidade de o legislativo, enquanto instituição, vir a
desempenhar um papel autônomo no processo de decisões sobre políticas
públicas deve levar em conta dois aspectos. Em primeiro lugar, deve
considerar a natureza da política em questão e, em segundo, não pode
prescindir da compreensão do processo de aprendizado, por parte dos dois
poderes, na utilização do instrumento criado e no seu uso estratégico.
Quanto ao primeiro ponto, verifica-se que a natureza da política pode
afetar em graus diversos interesses políticos e institucionais que determinam
os cálculos dos parlamentares
39
. Como vimos, as MPs foram o principal
instrumento de formulação de políticas de estabilização e de medidas de
natureza administrativa e social complementares aos planos implementa-
dos. Estas políticas podem redundar em ganhos generalizados, mas impli-
cam custos certos no presente, sobretudo para grupos específicos. Infligem,
portanto, perdas certas no momento em que são implementadas, sem
garantir ganhos no futuro. Por esta razão, parlamentares teriam interesse em
delegar função legislativa ao executivo nesta área de política pública, uma
vez que não apareceriam como responsáveis diretos por medidas impopu-
lares perante suas constituencies. Por outro lado, se o plano fracassa, os