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Characteristics of the 2005 Hurricane Katrina Disasters

Authors:

Abstract and Figures

The Hurricane Katrina disaster which struck the southern United States in August 2005 caused catastrophic damage extending over a broad area in the southern part of this advanced nation. The characteristics of the flood disaster caused by Hurricane Katrina, especially in New Orleans, are summarized below. 1) Low Probability but High Consequences (LPHC) type disaster This disaster was of LPHC type, and it affected a broad area of the southern United States, including Louisiana, Mississippi, Alabama, and Florida. In particular, the central part of New Orleans, a large city with high damage potential, experienced a LPHC hazard due to levee rupture, with massive damage from flooding in 80% of the urban area. A storm surge caused by the high winds of Hurricane Katrina acted as an external force, rupturing the levees of three canals. Levee rupture occurred not only in places where the storm surge exceeded external forces which the levees were designed to withstand, but also with smaller external forces than the design level. 2) Vulnerable land environment and increased potential for damage New Orleans, a large city with a population of 480,000, was developed through urbanization on the wetlands of the Delta region. As a result, 80% of the city's area was built under the sea level, making it vulnerable to flooding. With its concentration of population and assets, the city had a high damage potential with regard to flooding. By means of levees surrounding the city and submerged pumps, the land was just barely managing to avoid going under the water. It had the potential for massive damage from the large-scale hazard of levee rupture. The region's vulnerability to flooding was worsened by the disappearance of wetlands and ground subsidence due to human activities such as development. 3) Advance preparations by government and residents for LPHC type disasters Although the government did possess the knowledge concerning the possibility of a LPHC type flooding disaster in the New Orleans metropolitan area, it had not taken realistic measures. Meanwhile, although the residents were prepared for high winds and hurricane damage of the type that occurs more frequently, they apparently had not anticipated the type of flooding that actually ensued in the city. 4) Diversity of damage Information systems and electric power were crippled immediately after this disaster within the advanced information environment of the United States, leading to a situation in which communication within and among organizations such as disaster agencies was practically impossible. The disaster produced many types of damage, including many fatalities, a wide range of human suffering, environmental pollution, and lengthy evacuations. The situation is extremely severe as little progress is occurring in the return of residents, which is the most vital element in the restoration process. 5) Response immediately after the disaster Although one of the government's most important roles for residents after a disaster is to provide emergency support, this was not accomplished smoothly after the Hurricane Katrina disaster. This seems to be the result of several factors, including lack of preparedness for a LPHC type disaster; the flooding of New Orleans; failure of information systems and electric power immediately following the disaster; and inadequate functioning of crisis management organizations.
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防災科学技術研究所主要災害調査 第41 2006 3
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2005 年米国ハリケーン・カトリーナ災害の特徴
佐藤照子*・中須 正*・水谷武司*・坪川博彰*
原口弥生*・大楽浩司*・加藤 敦*・池田三郎*
Characteristics of the 2005 Hurricane Katrina Disasters
Teruko SATO, Tadashi NAKASU, Takeshi MIZUTANI, Hiroaki TSUBOKAWA,
Yayoi HARAGUCHI, Koji DAIRAKU, Atsushi KATO, and Saburo IKEDA
National Research Institute for Earth Science and Disaster Prevention, Japan
Abstract
The Hurricane Katrina disaster which struck the southern United States in August 2005 caused catastrophic damage
extending over a broad area in the southern part of this advanced nation. The characteristics of the flood disaster caused
by Hurricane Katrina, especially in New Orleans, are summarized below.
1) Low Probability but High Consequences (LPHC) type disaster
This disaster was of LPHC type, and it affected a broad area of the southern United States, including Louisiana,
Mississippi, Alabama, and Florida. In particular, the central part of New Orleans, a large city with high damage potential,
experienced a LPHC hazard due to levee rupture, with massive damage from flooding in 80% of the urban area.
A storm surge caused by the high winds of Hurricane Katrina acted as an external force, rupturing the levees of three
canals. Levee rupture occurred not only in places where the storm surge exceeded external forces which the levees were
designed to withstand, but also with smaller external forces than the design level.
2) Vulnerable land environment and increased potential for damage
New Orleans, a large city with a population of 480,000, was developed through urbanization on the wetlands of the Delta
region. As a result, 80% of the city's area was built under the sea level, making it vulnerable to flooding. With its
concentration of population and assets, the city had a high damage potential with regard to flooding. By means of levees
surrounding the city and submerged pumps, the land was just barely managing to avoid going under the water. It had the
potential for massive damage from the large-scale hazard of levee rupture. The region's vulnerability to flooding was
worsened by the disappearance of wetlands and ground subsidence due to human activities such as development.
3) Advance preparations by government and residents for LPHC type disasters
Although the government did possess the knowledge concerning the possibility of a LPHC type flooding disaster in the
New Orleans metropolitan area, it had not taken realistic measures. Meanwhile, although the residents were prepared for
high winds and hurricane damage of the type that occurs more frequently, they apparently had not anticipated the type of
flooding that actually ensued in the city.
4) Diversity of damage
Information systems and electric power were crippled immediately after this disaster within the advanced information
environment of the United States, leading to a situation in which communication within and among organizations such as
disaster agencies was practically impossible. The disaster produced many types of damage, including many fatalities, a
wide range of human suffering, environmental pollution, and lengthy evacuations. The situation is extremely severe as
little progress is occurring in the return of residents, which is the most vital element in the restoration process.
5) Response immediately after the disaster
Although one of the government's most important roles for residents after a disaster is to provide emergency support, this
was not accomplished smoothly after the Hurricane Katrina disaster. This seems to be the result of several factors,
including lack of preparedness for a LPHC type disaster; the flooding of New Orleans; failure of information systems and
electric power immediately following the disaster; and inadequate functioning of crisis management organizations.
Key wordsHurricane Katrina, New Orleans, Delta, Storm surge, Levee ruptureLPHC: Low Probability but High
Consequences type disaster
*独立行政法人 防災科学技術研究所
防災科学技術研究所主要災害調査 第41 2006 3
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1. はじめに
2005 8月,ハリケーンカトリーナはアメリカ南部,
メキシコ湾岸沿いのルイジアナ,ミシシィッピー,アラ
バマ州など,28 km2という広い範囲に被害を発生させ,
被害額は 960 億ドルとアメリカ史上最大の災害となった
1死者は 1,330 人,被災家屋数は 292,885 軒,被災
人数は 744,293 人に達した.
最も被害が大きかったのが人口約 48 万人のニューオ
リンズであった.市内で,デルタ地帯に発達した都市の
生命線である堤防が破壊し,中心地の 80%が水没した.
また,強風と浸水による情報化社会アメリカの高度な情
報システムや電力供給の停止は,初動対応の遅れに拍車
をかけ,社会は大混乱に陥った.災害直後から,連邦政
府,連邦緊急事態管理局(FEMAFederal Emergency
Management Agency,地方自治体等の行政機関の初動対
応の拙さは社会的議論となった.さらに,電気等の社会
インフラの復旧等が長引き,住民が自宅に戻れない状態
が続き,避難は長期化している.
ハリケーン・カトリーナのように,発生は稀でも大規
模被害に結びつくタイプの災害は,低頻度大規模災害
(LPHC Low Probability but High Consequences type
disaster)と呼ばれる.しかも,今回は被災範囲が広域に
わたった.大河川下流部のデルタに発達した大都市の水
没という事態は他人事ではなく,わが国やアジア地域の
大都市にもこの LPHC タイプの災害発生の可能性が存在
する.
治水構造物崩壊による LPHC タイプの水害時に発生す
る被害の構造や事前・事後の被害軽減対応の課題を明ら
かにし,今後の日本や開発が進むアジア地域などの水災
害の被害軽減への課題を明らかにするため,独立行政法
人防災科学技術研究所では,防災研究フォーラムの支援
を得て,緊急現地調査を行った.その調査概要を帰国直
後に現地調査速報としてホームページ
(http://www.bosai.go.jp/Library)で公開したが,本報告書
はその詳細版である.
なお,本編は調査全体の総括の役割をもち,第 2編以
下が調査の各論となる.本編では,27編までの各論と
Web 版調査速報(防災科研,2005)の成果を用い,ハリ
ケーンカトリーナ災害の特徴を描き出す.2編では,
被災地の気候・水文・土地環境,第 3編ではハザードで
ある高潮氾濫,第 4編では環境災害,第 5編では人的被
害の拡大過程,第 6編では行政の災害対応,第 7編では
洪水保険に焦点をあてて報告する.なお,末尾には,現
地調査にご協力いただいた方々とのインタビューの要約
を付録としてとりまとめた.
2. 調査概要
災害調査では,多様な側面をもつハリケートリ
ナ災害の概要をできるだけ多面的に把握できるよう,学
際的な調査チーム編成をとり,自然外力(ハザード)か
ら,災害発生場の災害脆弱性,被害,災害軽減対応まで
を幅広くとらえるため,被害現場調査,関係行政機関・
被災住民からの聞き取り調査と収集資料の解析に重点を
置いた.具体的には,高潮による浸水状況,被災地の水
害土地環境・社会環境等,人的被害,環境被害,事前対
応,行政の緊急対応,二次被害軽減のための洪水保険と
いう切り口で調査した.
なお,ここでは,ハリケーン災害のうち,特に大規模
な被害をもたらしたハザードである高潮による水災害に
焦点を当てた.また,本災害の被災地は,ルイジアナ,
ミシシィッピー,アラバマ州など広域にわたったが,本
報告では,ニューオリンズの災害を中心に報告する.
2.1 調査チーム
ハリケーン・カトリーナ災害調査チームのメンバーと
専門分野は次の通りである.このうち,現地調査を 4
が担当し,4人は国内調査班とした.調査で用いた資料
は,現地調査で収集した情報・資料に加え,行政機関・
関係学会・NPO 等から発信された資料,ニューオリンズ
地元紙 The Times-PicayuneTimes をはじめとするアメリ
カのメディアから発信された情報,関連書籍,及びウ
上の情報,例えば“wikipedia ”( http://en.
wikipedia.org/wiki/Hurricane_Katrina)等々である.これ
らの資料から,Timeline を作成するなどし,情報の分析
を行った.なお,今回の災害では,災害直後から膨大な
量の災害関連情報が Web 上で公開され,現在でも発信さ
れ続けている.
(現地調査班)
佐藤照子 災害地理学 自然災害情報室, 災害に強い社
会システムに関する実証的研
究プロジェクトメンバー
中須 正 環境社会学 自然災害情報室
大楽浩司 気象水文学 気候変動プロジェクトメンバー
加藤 敦 水工学 風水害予測支援プロジェクトメ
ンバー
(国内調査班)
水谷武司 災害学 客員研究員
坪川博彰 災害金融工学 客員研究員
原口弥生 環境社会学 客員研究員,茨城大学講師
池田三郎 環境リスク論 客員研究員
2.2 現地調査
現地調査は,下に示すように,2005 11 30 日から
12 8日までの 9日間に行った.1に示す,ルイジア
ナ州のニューオリンズ都市圏とメキシ湾岸のミシシィ
ピー州ビロキシ,ガルフポートにて被災状況を調査した.
ニューオリンズとその都市圏
ニューオリンズは人口 48 万人のルイジアナ州最大の
都市であり,行政区分ではオリンズ郡(パリッシュ)と
同義である.そして,ニューオリンズ都市圏とは,オリン
ズ郡とその周辺の 7つの郡,すなわちジェファーソン
Jefferson),プラクミン(Plaquemines,セントバーナー
ド(ST.Bernard),セントチャールス(ST.Charles),セン
2005年米国ハリケーン・カトリーナ災害の特徴-佐藤ほか
3
トジェームス(ST.James),セントジョーン(ST.John),
セントタマニーST.Tammanyを含む地域を指し,120
万人の人口を擁する(1参照)
現地では,米国陸軍工兵隊(USACEUS Army Corps of
Engineers協力による被災現場調査,地域の防災関係組
織や被災者,ボランティアからの聞き取り調査,Tulane
大学やLouisiana 州立大学の研究者からの聞き取りと討論
を行った.なお,依然として,一部立入規制が敷かれて
いたが,陸軍工兵隊の協力で現地に入ることができた.
<調査日程>
2005
11 30 日 東京出発,ニューオリンズ到着
12 01 AMDA ボランティアにヒアリング; US Army
Corps of Engineers の案内によりニューオリン
ズ市内IHNC: Inner Harbor Navigation
Canal 破堤現場と被災地調査;現地邦人から
被災体験をヒアリング
12 02 The Port of New Orleans で聞き取り調査;
Regional Planning Commission で聞き取り調査
12 03 ポンチャートレインPontchartrain)湖
岸のセントタマニー郡 Slidellメキシコ
湾岸沿岸のミシシィッピー州ビロキシ,ガ
ルフポート等の現地調査
12 04 ニューオリンズ市内調査:London Avenue
Cannel および17th Street Canal の破堤現場調
査,被災者宅調査,被災者の体験聞き取り
調セントバーナード郡の被災現場調査
12 05 Tulane 大学のハリケーン・カトリーナ災害
研究者から説明を受けた後,討論.ミシ
シィッピー川最下流左岸側〈プラクミン郡〉
の現場調査
12 06 Louisiana 州立大学で,ハリケーン災害の研
究者 2人,環境汚染研究者 1人,夜は邦人
教授から聞き取り調査
12 07 ミシシィッピー最下流部 プラクミン郡被
災地調査,日本領事館表敬訪問
12 08 ニューオリンズ出発
12 09 日本帰国
3. ニューオリンズ周辺の災害脆弱性とその変化
3.1 ニューオリンズ周辺の災害脆弱性
水災害に対する脆弱性は,地域の気候環境,災害発生
場の水文・土地環境に大きく影響をうける.第2編で,
ニューオリンズ周辺の気候・水文・土地環境について詳
細に述べているので,ここでは概要を述べておく.
ハリケーン・カトリーナの被災地であるニューオリン
ズ都市圏は,関東平野の 3倍以上もの面積をもつ広大な
ミシシィッピー川のデルタ上に展開する.
川沿いには自
然堤防(微高地)が発達しているが,その背後は広大な
Swamp(樹木がある湿地)や Marsh(草だけの湿地)と
呼ばれる湿地帯や,埋め残された水面が広がっている低
湿な地域である(2写真 1.1-1.2
その中心地が大都市ニューオリンズである.街は 18
世紀初頭にミシシィッピー河畔の自然堤防上に建設され,
ポンプ排水技術の進歩とともに,ミシシィッピー川とポン
チャートレイン湖との間の凹状低地へと拡大していった.
その結果,現在,3に示すように市街地の 70%が海面
下にある.すなわち,市街地を取り囲む堤防と排水ポン
プの常時運転が,街を水没から守っているのである.
ここには内水氾濫,ミシィッピー川の氾濫の危険が
ある.それに加え,ハリケーンの常襲地帯(2)である
ため,第 2編で述べているように,ハリケーンによる風
害や高潮災害が繰り返し発生している.そして,今回の
ハリケーン・カトリーナによる災害は,メキシコ湾やポン
チャートレイン湖で発生した高潮によりもたらされたも
のである.後述するように,前者の高潮はプラクミン郡の
東海岸で約 2.4-5.4m後者はニューオリンズ市で 3.6m
高さとなった.
なお,海岸はニューオリンズ市街地の東方 20km にあ
るので,メキシコ湾で発生した高潮が,市街地を直撃す
ることはない.しかし,後述するように市内の INHC
メキシコ湾を結ぶ人工運河 MRGO: Mississippi River Gulf
Outlet1)を遡上した高潮は,INHC Canal の堤防を
破堤させたり,ニューオリンズ市の東隣のセントバーナー
ド郡では数カ所で堤防を破堤させたりしている.
3.2 災害脆弱性の変化
本報告第 2編では,人為的な影響によって,デルタ地
域の地盤沈下の進行や湿地帯の消失が進み,災害脆弱性
が高まりつつあることを次のように報告している.
現在の速度で地盤沈下が進むと,現在-1.5-3m である
ニューオリンズと周辺地域の標高が,2100 年までに-2.5
-4m になると予測されている.また,ルイジアナ南部の
湿地帯は,地盤沈下,海面上昇,波浪等の影響で 1930
年代から 1990 年代にかけて 4,860km2が失われ,現在で
65-90 km2/year の速度で消失し水面に戻っている.こ
れは高潮の緩衝地帯の減少を意味し,同じ規模の高潮が
メキシコ湾で発生すればより大きな高潮に襲われること
になる.
これらの要因として,湿地の開発に伴う排水による有
機土壌の圧密や,治水整備にともなうミシシィッピー川
が運ぶ土砂供給量の減少,上述の MRGO の開発,メキシ
コ湾沿海部における石油やガス探査や採掘用の人工運河
ネットワークの開削.石油採掘,毛皮をとるために移入
され増殖したRodent nutria によるマーシュの草の減少,
海面上昇等が考えられている.
一方で,地球温暖化と異常気象との因果関係は未だ科
学的に明らかにされていないものの,気候変動にともな
う大規模な暴風雨の変化や海面上昇が,ハザードを大規
模化させる懸念は存在する.
このように,本来水災害に対して高い脆弱性があるこの
地域は,現在さらなる水災害リスクの増大という事態に
直面している.
防災科学技術研究所主要災害調査 第41 2006 3
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写真 1.1 ミシシィッピーデルタの湿地帯
Photo 1.1 Wetland of the Mississippi River Delta.
1 ハリケーンカトリーナ災害現地調査地域図Rand McNally 社(2004)を編集)
Fig. 1 Field survey map on the Hurricane Katrina.
写真 1.2 ミシシィッピーデルタの湿地帯
Photo 1.2 Wetland of the Mississippi River Delta.
2005年米国ハリケーン・カトリーナ災害の特徴-佐藤ほか
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2 ミシシィッピー三角州の地形(水谷武司作成防災科研, 2005
Fig.2 Land form classification map in New Orleans district.
ハリケーン・カトリーナ災害時に発生した破堤(×印)の多くは堤内地地盤高がより低いところで生じており,
堤体基盤を通した漏水が破堤の一要因になっていることを暗示している.Inner Harbor Navigation Canal 西岸の破堤
個所は明らかな水衝部である.図中央部(中心市街域)では,浸水域の限界は 5 feet 等高線にほぼ一致した.17th Street
Canal の西方では,湖岸に接する地域が湖水の越流により水深 2 feet 程度に浸水した.右上方の海面下の土地(
ニューオリンズ)は,1965 年のハリケーン Betsy 襲来時にはまだ開発利用されていなかった.大きい矢印はボーン
湖からの高潮の流入を示す.青破線は ridge とよばれる線状微高地.
3 ニューオリンズ地域の地盤高分布と高潮氾濫(水谷武司作成;防災科研, 2005
Fig.3 Geomorphology map of the New Orleans City.
典型的な bird foot delta(鳥跡状デルタ)であり,河道沿いに比高 10 feet を超える自然堤防を延々と連ね,その間
には広大な低湿地が広がっている.ポンチャートレイン湖は bird foot の分枝が浅海を閉ざして作った非常に浅い潟
湖である.規模の大きい自然堤防が発達することが他の一般的三角州と異なる特徴で,この自然堤防上に都市・集落
が線状に分布する.
防災科学技術研究所主要災害調査 第41 2006 3
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1 1900-2005 年 米国における主要な自然災害(9.11 テロを含む)(Whitehouse, 2006)
Tabl e1 Worst Natural Disasters in the United States, 1900-2005, with September 11th
Terrorist Attacks, Damage in Third Quarters.
年 月
ハリケーン名
TS)は熱帯性暴風
主な被災地域 死者数(米国以外
の死者も含む)
1900 9 Galveston TX 8000
6000-12000
1919 9 Atlantic Gulf Caribbean, Florida Keys, Gulf,
TX
600+600-900
1926 9 Great Miami FL, AL, MS 370+
1928 9 San Felipe –
Okeechobee
southern FL 2500+
1935 8 Florida Keys Labor Day Caribbeansoutheastern U.S. 400+
1938 9 New England Long Island, NY ; New England 600
1944 9 Great Atlantic NC, VA 400+
1954 8 Carol Northwestern U.S. 68
1954 10 Hazel Eastern Canada, U.S. ; Haiti 347
1955 8 Connie NC, SC, VA, MD 43
1955 8 Diane eastern U.S. 400
1957 7 Audrey TX to AL 390
1960 9 Donna Caribbeaneastern U.S. 148
1969 8 Camille MS, LA 256
1972 6 Agnes FL to NY 118
1988 9 Gilbert Caribbean, Gulf of Mexico 260
1989 9 Hugo Caribbeansoutheastern U.S. 504
1992 8 Andrew southern FL, LA 58
1995 10 Opal south Mexico, FL, LA 59
1998 10 Mitch Honduras, Nicaragua,
Guatemala, El Salvador
10,866+
1999 9 Floyd Baha., eastern seaboard U.S. 69+
2001 9 AllisonTS southeastern U.S. 47
2001 10 Iris Belize 22
2003 9 Isabel NC, VA, MD, eastern seaboard
U.S.
40+
2004 8 Charley FL, SC 36
2004 9 Frances Barbados, Florida 35
2004 9 Ivan Barbados, Grenada, Jamaica,
Cuba, U.S. Gulf Coast
115
2004 9 Jeanne Dom. Rep., Haiti, FL 1500+
2005 7 Dennis Jamaica, Haiti, Cuba, FL 60+
2005 8 Katrina LA, MS, FL, AL, GA 1200+
2005 9 Rita TX, LA 100
The World Almanac 2006および Nati onal Hurricane Cen ter : Hurricane His toryより作成
Top Disasters Estimated deaths Estimated damage
Galveston Hurricane (1900) 8,000 <$1 billion
San Francisco Earthquake and Fire (1906) 5,000 $6 billion
Atlantic-Gulf Hurricane (1919) 600 <$1 billion
Mississippi Floods (1927) 246 $2 billion
Hurricane San Felipe and the Okeechobee Flood (1928) 2,750 <$1 billion
New England Hurricane (1938) 600 $4 billion
Northeast Hurricane (1944) 390 <$1 billion
Hurricane Diane (1955) 184 $5 billion
Hurricane Audrey (1957) 390 <$1 billion
Hurricane Betsy (1965) 75 $7 billion
Hurricane Camille (1969) 335 $6 billion
Hurricane Agnes (1972) 122 $8 billion
Hurricane Hugo (1989) 86 $11 billion
Hurricane Andrew (1992) 61 $33 billion
East Coast Blizzard (1993) 270 $4 billion
September 11, 2001 2,981 $18 billion
Major 2004 Hurricanes (Charley, Frances, Ivan, Jeanne) 167 $46 billion
Hurricane Katrina (2005) 1,330 $96 billion
2 米国に被害を与えた主なハリケーン
(坪川博彰作成)
Tabl e2 Worst Hurricane disasters in the U.S..
2005 年米国ハリケーン・カトリーナ災害の特徴-佐藤ほか
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4. 事前の災害軽減対応
4.1 自然外力(ハザード)のコントロール
4.1.1 堤防の建設
おい,被害軽減策として堤などの大
治水構造物によって自然現象の性質の強いハザードを
的にコントロールしている.ニュリンズ市を守る堤
防の総延長は 590km に達し,ミシシィッピー川の氾濫か
ら市街地を守る堤防と,高潮の侵入を阻止する運河やポ
ンチャートレイン湖沿いの堤防がある.ハリケーン・カ
トリーナ災害では,後者の堤防が破堤した.まず,ミシ
シピー川の堤防であるが,1927 年にミシシィッピー川は
大洪水により氾濫し,デルタ域はニューオリンズを含め
全面的に浸水した.この時の洪水位に基づき,洪水流量
生起確率1/500 に相当する海抜高6.9m の高さの堤防が現
在建造されている.1973 年には最高水位 5.7m という
1927 年とほぼ同規模の出水があったが,氾濫は生じなか
った.一方,高潮災害に備えて,ポンチャートレイン湖
岸には砂州上と,湖に排水される内水排水路(Canal)沿
いに,標高 5.3m の堤防が建造されている.これは 1/200
の確率規模のハリケーン(カテゴリー3による高潮に対
応するものである(玉光ら,1991).
写真 2.12.4 に,この地域の堤防の写真を示しておく.
4.1.2 治水施設管理の状況
防は水のハザードの規模や発度をコントロー
ルし,都市守る重要な生命線であり,築堤後の管理が
重要である.しかし,ニューオリンズ周辺では水管理の
主体が複数にわたるために,組織間の調整が必ずしも上
手くいっていない状況が,現地調査での聞き取りや行政
資料から分かった.
堤防の建設や破堤した堤防の修復や外水氾濫水の堤内
地からの排水・修復は陸軍工兵隊が行い,その堤防の管
理責任は地域の levee board が行っている.そして内水排
水路については,地域の Sewage and Water Board が負っ
ている.そのため,分担境界部分の治水施設については,
関係機関の調整が必要となる.例えば,内水排水路
(Canal)のポンチャートレイン湖出口の水門建設は,両者
の協議が必要となる.今回破堤した 17th Street Canal
London Avenue Canal の湖出口の水門も,陸軍工兵隊は建
設を主張したが,Sewage and Water Board の反対により
建設されなかった経緯があるとの話を現地調査で聞いた.
また,堤防の見回り,破堤時の警報発令,住民への広報
の責任は地域が負っているので,非常に多くの地域の組
織が関わることになり,責任の所在がはっきりしていな
い状態である.Levee board, Water and Swear board はパッチ
ワークのように地域ごとにある.そして,国の規制では,
洪水氾濫危険時には堤防などの治水構造物を見回ること
が決まっているが,ハリケーンの強風などにより担当者
も避難し,堤防見回りは実際上不可である.また,破堤
時の警報システムもなかった(USHR, 2006).そして, ニ
ューオリンズの Sewage and Water Board の歴史は古く,
排水ポンプの老朽化が進んでいるとのことであった.さ
らに,災害前に今回破堤した運河沿いの堤防からの漏水
が指摘されていたとの報道もある.第 2編で述べている
ように,堤内地の地盤高が低いために高水位が長時間続
くと,堤防基盤を通じて浸透水が湧出する可能性がある
ので,破堤前の漏水の可能性は否定できない.
4.2 被害の軽減策:洪水保険
米国の水害被害軽減対策の一つに,被災者の生活復興
を支援する制度,すなわち,FEMA が運営する国家洪水
保険制度(NFIPNational Flood Insurance Program)があ
る.ハリケーン・カトリーナは,低頻度大規模災害発生
時の,NFIP のあり方に一石を投じるとともに,米国の住
宅保険制度に関しても多くの問題を提起する出来事となっ
た.本報告書第 7編にもとづき,概要を述べる.
ハリケーン・カトリーナ災害被災者の生活復興支援に
対して,この制度が十分に機能したとは言い難い状況が
あった.それは,水災害への脆弱性が非常に高い地域で
あるにもかかわらず,NFIP の加入率は決して高くはなかっ
たこと,また,深刻な被害を受けている被災者には低所
得者層が多く,洪水保険はもとより住宅の保険にすら加
入していない世帯が少なくないことなどによる.その結
果,被災者が多い割には NFIP の保険金支給は低調と予
想されている.ここには,格差の大きな社会での災害復
興に保険が十分な役割を果たせない実態が見えた.
また,NFIP に加入していたとしても,NFIP の保険金
だけでは住宅の再建が難しいことや,NFIP では臨時生計
費などが補償されないこと,一時に大量の被災物件が生
じたことや,冠水が長引いたことで,当初は被災物件の
確認に時間を要したことなど,被災者の生活復興支援に
速やか,かつ十分に役立ったとは言い難い状況もあった.
新聞報道によると,今回の低頻度大規模災害に直面し
て,クリントン政権時代に FEMA 長官を務めていた
James Lee Witt 氏は,ルイジアナ州政府に自然災害基金
構築することを提案している.また 11 月には全米各州の
保険長官が一堂に会する機会があり,そこでも連邦の自
然災害基金を創設することについて議論が行なわれた.
公的支援(公助)保険制度(自助)だけでは支えられな
い大規模災害時の第 3の選択肢として何らかのスキーム
が現実に導入されれば,日本の自然災害補償のあり方に
影響を与える可能性もあるさらに,FEMA の水害ハザ
ドマップが,LPHC タイプの水害に対する住民のリスク
認知に負の影響を与えたのではないかとの議論も噴出し
た.
防災科学技術研究所主要災害調査 第41 2006 3
8
写真 2.1 ポンチャートレイン湖岸堤防
Photo 2.1 Levee along Lake Pontchartrain.
写真 2.3 London Avenue Canal の堤防
上:左岸側 下:右岸側
Photo 2.3 Levee along London Avenue Canal.
写真 2.2 17th Street Canal の堤防(右下が破堤地点)
Photo 2.2 Levee along 17th Street Canal.
写真 2.4 上:セントバーナード郡付近の堤防
左:排水ポンプ場 右:ポンプ場の管理者が
Levee board であることを示す掲示板
Photo 2.4 upLevee in the ST.Bernard Parish.
leftDrainage Pumping Stations in the ST.Bernard
Parish.
rightSign board showing the Levee board controlled
area.
2005 年米国ハリケーン・カトリーナ災害の特徴-佐藤ほか
9
4.3 低頻度大規模災害への対応
4.3.1 LPHC タイプ災害の警告
堤外地と堤内地を分け,堤内地の水災害の規模や発生
頻度をコントロールする堤防であるが,計画規模以上の
外力等によりこの大規模治水構造物が破壊すると,大量
の外水が一気に堤内地に流れ込み大規模化したハザード
が市街地を襲い,大被害に結びつくことになる.前述の
ように市街地の 70%以上が海抜 0m 地帯にあり,堤防と
排水ポンプにより水没を免れているニューオリンズ市で
は,街を守る堤防が壊れれば,巨大なハザードが発生す
る可能性がある.
しかも,ニューオリンズは人口資産が集中する大都市
であり,破堤により発生する大規模ハザードが大被害を
もたらすことは容易に想像できる.実際,本報告書 6
で坪川が指摘しているように,数年前より一部専門誌や
一般紙などにもニューオリンズの水害の特集記事が組ま
れ,同市が海面下にあるという特性から再三警鐘が鳴ら
されてきた.例えば,ナショナルジオグラフィック2004
11 月号)Popular Mechanics2001 9月)Scientific
American2001 10 月)Civil Engineering Magazine2001
6月)Natural Hazard Observer2004 11 月)American
Prospect2005 5月)などの雑誌で取り上げられ,ま
Houston Chronicle2001 12 月)Times Picayune2002
6月)などの一般紙でも特集記事を載せていた.
4.3.2 低頻度大規模災害への認識と事前対応
ハリケーン・カトリーナ災害では,大規模災害発生可
能性が顕在化し,前例の無いニューオリンズの 80%が長
期間水没という事態に,行政や住民はとまどったり,混
乱したりした.しばしば来襲するハリケーンに対しては,
速やかに対応したが,発生頻度の低い破堤による水害に
対しては,住民は予想外の事態としてとらえ,行政も,
このような事態が現実のものとなるとは真剣に考えてい
なかったことが,現地調査において垣間見えた.以下に,
現地調査で得た具体的な聞き取り等の事例を示す.
1)ニューオリンズでは,ハリケーン来襲時に会社や学校
が休みになり,市外へと数日避難し,ハリケーンが去る
と自宅へ戻るということがしばしばあった.この際,避
難先のホテルは最も近い州都のバトンルージュ,そして,
ヒューストンの順に埋まり,宿が見つからなければ,さ
らに遠い場所が避難先となっていた.今回も,住民はい
つものように,数日で帰宅するつもりで避難したが,今
回は町が水没し,3か月経っても自宅に帰れない状況が
続くことになった.なお,いつもの避難のように避難用
以外の車を浸水被害から守るため,センターグランド
(幅が広い中央分離帯で,周囲より約 2030cm 位高い)
に上げておいたが,その車も水没した.
また,今回,建物の 1階部分まで水没した Lake View
地区に長く住む住民は,いままで家の床が浸水するよう
な被災経験は無いし,今回のような水害は予想もしてい
なかったと話していた.
2)聞き取りをした行政機関関係者も,破堤による浸水と
いうシナリオは考えられなくはないが,現実には考えて
いなかったと話していた.
3)現地で入手したルイジアナ州政府発行の Louisiana
Citizen Awareness & Disaster Evacuation Guide では,州南
部を危険度で 3地域に分け,その地域の脆弱性について
説明し,ハリケーンが襲来するどの位前に避難すればよ
いか指示している.そして,ハリケーンの大きさを示す
カテゴリー毎に,発生する可能性のある高潮の大きさも
記されている.しかし,破堤というような事態が発生す
る可能性についての説明はみられない.
4)また,FEMA の洪水保険で,危険度をゾーニングした
地図においても,100 年に一度程度発生するタイプの洪
水氾濫の危険度を示しているが,今回のような破堤によ
LPHC タイプの氾濫については触れていない.
5)ハリケーン・カトリーナのルイジアナ上陸 2日前に,
国立ハリケーンセンター(NHC National Hurricane
Center)の担当官がブッシュ大統領へ,ニューオリンズ
で破堤という事態が起こる可能性があることを報告した
ことが伝えられたが,これが災害直後の対応に直接役立
つことはなかった.
6)なお,上記のルイジアナ州のマニュアルには避難をス
ムースに行うための Contra-flow evacuation plan の説明が
ある.これは,前年のハリケーン・アイヴァンでは,避
難の車で道路が渋滞し,避難者が真夏の日差しの中で 30
時間も道路上で過ごすという事態が発生した事実を受け
たものである.今回のハリケーン・カトリーナでは,そ
の教訓を活かし,交通規制範囲を拡大し,さらに全車線
を一方通行にするなどの Contra-flow evacuation plan が実
施されたため,避難はスムースに進んだ.
実際,災害後にルイジアナ州知事は被災可能性のある
1.2 百万人のうち 92%の人がハリケーン・カトリーナ来
襲前に避難していたと発表した(Whitehouse, 2006).
このように,しばしば経験しているハリケーンによる
風災害等のハザードへの対応については計画通り対応が
進んだが,破堤による町の水没という大規模災害への対
応計画は不十分であった。実際,ハリケーン来襲時の避
難では,約 10%の人が避難しないのが常態化していた
USHR, 2006. 本災害においても、災害後にルイジア
ナ州知事は数万人の人が最も危険な地域に残っていたと
発表した.しかし,ルイジアナ州,ニューオリンズ市の
避難計画に,ハリケーン上陸後の避難については書かれ
ていなかった(Whitehouse, 2006).
今回の災害には間に合わなかったが,低頻度大規模災
害への対応の検討が始まっていた.それは,FEMA によ
るルイジアナ南部における大規模災害への対応改善のた
めのプロジェクト”Southeast Louisiana Catastrophic
Hurricane Planning Project”である.2004 7月に,国か
ら市町村まで様々なレベルの行政担当者と政策決定者,
米国赤十字者等約 300 人が集まり,ハリケーン Pam とい
う仮定の大規模ハリケーンのシナリオを用いて,大規模
ハリケーンにルイジアナ南西部が襲われたときに考えら
れる非常に複雑な災害対応を抽出,分析し,明らかにす
防災科学技術研究所主要災害調査 第41 2006 3
10
るためのワークショップが行われた.しかし,再び招集
されたのはハリケーン・カトリーナ上陸のほんの数週間
前の 2005 7月下旬であった(Whitehouse, 2006).
5. ハザード概要
5.1 高潮の状況
大被害をもたらしたハリケーンカトリーナであるが,
その規模は日本に 5,000 人以上の人的被害をもたらした
昭和 341959年の伊勢湾台風に匹敵するものであった.
本報告書第 2編のに諸元が示されているが,例えば,
最低気圧ではカトリーナ 902hPa,伊 勢 湾 894hPa暴風域
半径ではカトリーナ 180km伊勢湾 350km と後者が大き
かったが,上陸時気圧ではカトリーナ 902hPa,伊勢湾
929hPa と前者が強かった.
ハリケーン・カトリーナと高潮の観測状況等について
は第 3編で詳細に報告しているので,本章ではハリケー
ン・カトリーナと高潮の概要を述べておく. ハリケーン・
カトリーナは 2005 823 NHC によって熱帯性低気
12 号と発表された.その 2日後,フロリダ半のフォ
ートローダーデールをカテゴリー1で通過した時点では,
NHC による予想進路はかなり東寄りで,ハリケーン・カ
トリーナはフロリダ州北西部に再上陸すると見られてい
た.しかし,26 日の午後になると,予想進路はミシシ
ィッピー州とルイジアナ州の州境付に再上陸するコ
ースに改められた.加えてメキシコ湾の高い海水温のた
めに,ハリケーンの勢力は拡大の兆しを見せていた.
ルイジアナ州のブランコ知事はハリケーン・カトリー
ナの予測進路にルイジアナ州が入ったことから,州の専
門家および NHC スタッフからの助言を受けつつ監視体
制に入った.既に通過したフロリダ州では,24 日に州の
緊急事態宣言が出されていたが,これに続いてルイジア
ナ州でも 26 日に緊急事態宣言が発表された.ルイジアナ
上陸 3日前のことである.27 日には海岸に近い郡で避難
命令がだされ,28 日早朝勢力はカテゴリー5(風速が時
249km 以上)住民に避難命令を出した.29 日早朝,
ハリケーン・カトリーナはルイジアナ州ブラス付近に上
陸したが,勢力はカテゴリー3に弱っていた(4).
ハリケーン・カトリーナの強風は,メキシコ湾とポン
チャートレイン湖に 1.29.6m の高潮を発生させている.
ルイジアナ州立大学の推定によると(5)ミシシィッ
ピー州のメキシコ湾岸で 7.8mプラクミン郡の東海岸で
2.45.4mボーン湖西南部で 4.8mポンチャートレイン
湖南岸で 3.6m に達している(LAGIC ,2005
なお,4に示すように,最大風速が大きく,台風の
進路では強風による被害が発生した.風害の様子を写真
3.13.3 に示しておく.また,ハリケーン・カトリーナ
がもたらした総雨量は 304406mm にのぼった(LAGIC,
2005)が,多雨域はミシシィッピー川流域とほとんど重な
ることはなく,ミシシィッピー川本川大洪水の誘因とは
ならなかった(6
5.2 破堤によるハザードの大規模化と浸水状況
3編で,高潮の氾濫による被害について,建物の被
害に焦点をあてて記述しているので,ここでは,ニュー
オリンズ都市圏全体の高潮被害の概要を整理しておく.
7に陸軍工兵隊によるニューオリンズ大都市圏の被
災状況図を,8にニューオリンズ市内被災状況図を示
す.ミシシィッピー最下流のデルタ地域は全域にわたり
高潮の被害を受けた.特に,大規模被害に結びついたの
が,ミシシィッピー川左岸,ポンチャートレイン湖との
間の低湿地に広がるニューオリンズ中心市街地の浸水で
ある.ここで,都市の生命線である堤防が,3つの Canal
4地点で破堤し,堤内地に高潮が侵入した.その結果,
11 に示すように,市域の 80%が水没し,最大浸水深
6m 以上という大規模な浸水となった.破堤の原因につ
ての最終論はまだ出ていないが,ASCE(2006)の文献等
の得られた資料から破堤にいたる状況を示す.
ニューオリンズ大都市圏を襲った高潮は 2種類あった.
一つは,メキシコ湾とボーン湾で発生した高潮である.
1)この高潮がニューオリンズ東側の沿岸地帯を襲った.
7に示すように,ミシシィッピー川最下流部のプラク
ミン郡や MRGO に沿ったセントバーナード郡が高潮の
被害を受けた.写真 4.1 はプラクミン郡の被災の様子で
ある.集落の建物が高潮により破壊されたり流されたり
している.また,写真 4.2 では,東から押し寄せた高潮
に流され家屋がミシシィッピー川の堤防に押し上げられ
ている.写真 4.3 は,7の右上方にあたるスライデル
の被災状況である.
2)また,この高潮は MRGO を通り IHNC:Inner Harbor
Navigation Canal8右に赤丸印)に流入した.この高
潮の流入により,IHNC の水位が堤防高を越え,広範囲
にわたり堤防からの越流が発生し,破堤に到った9
ここでは,破堤地点からの氾濫流の激しい流体力が多数
の家屋の流失,倒壊を発生させた(写真 5).
もう一つは,ポンチャートレイン湖で発達した高潮で,
一部はメキシコ湾からの流れ込みもあるが,これがニュ
ーオリンズ市中心部の湖岸を襲うとともに,防潮水門が
ない運河に逆流したものの,その水位は湖岸堤防や運河
の堤防壁を越えるものではなかった.しかし,8中の
緑丸で囲まれた地点,17th St. Canal 1 箇所と中央やや東
London Av. Canal 2 か所で堤防が破堤した前者につい
ては写真 6.16.3 に,後者については写真 7に被災状況
を示した
以上のように,ニューオリンズ市内では,(1)計画規模
以上の外力による破堤と,(2)計画規模以下の外力による
破堤があった.前者については MRGO という人工運河が
高潮の遡上を推進する役割をしたことが報告され,後者
については事前に堤防からの水漏れ等が指摘されていた
との報道もあった.
2005 年米国ハリケーン・カトリーナ災害の特徴-佐藤ほか
11
4 ハリケーン・ハリケーン・カトリーナの経路と
最大風速分布図(FEMA, 2005)
Fig.4 Hurricane Katrina Maximum sustained wind field.
5ハリケーン・カトリーナによる高潮推定図
(LSU, 2005)
Fig.5 Hurricane Katrina estimated storm surge.
6ハリケーンカトリーナ総雨量図(NOAA, 2005)
Fig.6 Hurricane Katrina rainfall estimate.
9MRGO INHC における高潮の推定高さ
(LSU, 2005)
Fig.9 Storm surge in MRGO & INHC.
防災科学技術研究所主要災害調査 第41 2006 3
12
7 ハリケーン・カトリーナによるニューオリンズ大都市圏被災状況図(USACE,2005)
Fig. 7 Levee breaches in New Orleans Metropolitan area.
8 ハリケーンカトリーナによるニューオリンズ市被災状況図(USACE,2005)
Fig. 8 Levee breaches along canals in New Orleans.
2005年米国ハリケーン・カトリーナ災害の特徴-佐藤ほか
13
11 ハリケーン・カトリーナによるニューオリンズ市内浸水深図BNBC, 2006
Fig. 11 Hurricane Katrina Inundation depth in New Orleans.
10 ハリケーン・カトリーナによる被災状況図FEMA, 2005
Fig.10 Hurricane Damage Image.
防災科学技術研究所主要災害調査 第41 2006 3
14
写真 4.2 ラクミン地高潮に流されミシシィッピー
川の堤防に押し上げられた住宅
Photo 4.2 Damages by storm surge in Plaquemine Parish.
写真 4.3 ポンチャートレイン湖北東岸のスライデル
市の高潮被害
Photo 4.3 Damages by storm surge in Slidell area.
写真 3.1 風害:住宅の屋根被害
Photo 3.1 Damages by Wind hazard.
写真 3.2 風害:高層ビルの窓ガラス被害
Photo 3.2 Damages by Wind hazard.
写真 4.1 プラクミン地区;高潮により破壊されたり
流されたりした建物
Photo 4.1 Damages by storm surge in Plaquemine Parish.
写真 3.3 風害:住宅の被害
Photo 3.3 Damages by Wind.
2005年米国ハリケーン・カトリーナ災害の特徴-佐藤ほか
15
写真 7 London Avenue Canal の破堤地点付近の被害状況
Photo 7 Damage by the breach of London Avenue Canal.
写真 5 IHNC の破堤により被災した Lower Ninth Ward.
Photo 5 Damage by the breach of IHNC in Lower Ninth
写真 6.2 17th St. Canal 堤防破堤地点の被害
Photo 6.2 Damage by the breach of 17th St. Canal at the
breach site.
写真 6.3 17th St. Canal の破堤により浸水したレイクビ
ュー地区(M.Rohbok 氏提供)
Photo 6.3 Lake View area in the flooded water by the
breach of 17th St. Canal.
写真 6.1 17th St. Canal 堤防の破堤地点の被害
Photo 6.1 Damage by the breach of 17th St. Canal at
the breach site.
写真 8 ニューオリンズ市内の災害ごみの集積場
Photo 8 Debris produced by the Hurricane Katrina.
防災科学技術研究所主要災害調査 第41 2006 3
16
6. 被害
6.1 被害概要
ハリケーン・カトリーナによる被災額は,史上最大の
被害をもたらしたハリケーン・アンドリューの 437 億ド
ルを大きく更新し,960 億ドルに達するとみられている.
被災域であるが,米国南部のフロリダ,ルイジアナ,ミ
シシィッピー,テネシィ州にわたり(10 FEMA
成の被災域図)被災面積は約 28 km2と日本の面積の
ほぼ 3/4 相当,被災世帯は 250 万世帯,家を失った人
527,000 人(ルイジアナ州では 288,700 人)失職者はル
イジアナ州で 40 万人以上に達し,被害額は 960 億ドルと
見積もられている.電力停止は 2か月に及び,その影響
500 万人に及んだ.また,ニューオリンズの大部分は
11 月まで電力が回復しなかった(LAGIC, 2005
6.2 ニューオリンズ大都市圏の被害
ニューオリンズ大都市圏では,829 日までに 100
人の住民がハリケーンを避けるために避難し,15 万人が
街に残った.830 日の早朝には IHNC が破堤し,17th
Street Canal London Avenue Canal の破堤も確認された.
この破堤によって引き起こされた大規模ハザードは,ニュー
オリンズ市中部の 70%を,水没させた.11 に示した
ように,浸水深が 6m 以上に及んだ地域も広い.さらに,
後続のハリケーン・リタによる再浸水で浸水期間が長期
化した(LAGIC, 2005.なお,自然堤防上の旧市街地は
浸水しなかった.
予想外のニューオリンズ市水没という事態に,行政に
よる災害直後の対応は混乱し,それが,ニューオリンズ
市の社会的背景と相まって,避難所や市内の治安悪化と
いう状況が生まれた.浸水した町に取り残された住民は
避難所に集まるなどし,92日まで市内に留まること
になった.なお,残留者の大部分が貧困層か身障者であ
るとされているLAGIC, 2005この残留者のうちニュー
オリンズのスーパードームに避難した人々は,その後テ
キサス州ヒューストンのアストロドームに移動した.追
跡調査では,その後,避難者は全州に拡がっていること
が報告されている(12
また,3か月経っても,電気等の社会インフラが復旧
せず,住民が自宅に戻れない状態が続くなど避難が長期
化したが,これは,被災者の生活不安定化など,現在で
も住民の被害を拡大させている.さらに,大勢の避難者
が移住した都市においては,避難者による教育,医療,
及び治安問題が生じ,当初の市民や行政の歓迎ムードか
わり,早期の撤退を求めるような状況もらわる.
破堤した 17th St. Canal からの氾濫により浸水した
Lake View 地区に住む老夫妻に自宅でインタビューした.
同夫妻は,自宅の庭に設置した真新しいトレーラーハウ
スを拠点に,自宅の復旧作業をしていた.自宅は,一階
の浸水した部分に,悲惨な状況が残されていたものの,
二階はきれいに掃除されていた.それは,家を清掃して
も,その地区の家屋が取り壊しになる可能性もあること
を承知の上のことであった.彼らは,多くの問題,例え
ば,保険金支払いの問題,帰還住民がほとんどいない現
状,そしてインフラ復旧への不安などを抱えていた.な
かでも,一番辛いことは何かとの質問に,「思い出がな
くなったことだ.と答えた.
6.2.1 避難の長期化
16 歳以上の避難者は 110 万人に及んだが,そのうち 50
万人は 12 月下旬までに家に戻っていない(Whitehouse,
2006).特に市街地の 8割が水没したニューオリンズ市
では復興に最も必要な住民の帰還が進まず,市の再建に
関する将来像が見えないという厳しい現実に直面してい
る.12 6の報道によれば,被災前に約 48 万人だった
ニューオリンズの人6万人に激減したままである.
我々が現地調査をした 12 月初旬は,すでに 8月下旬
のハリケーン・カトリーナ,リタ災害から約 3か月が過
ぎていたが,ニューオリンズでは,Lower ninth ward のよ
うに,特別なパスがないと立ち入りできない,倒壊した
住宅が並ぶ地域もあった.また,高級住宅地である Lake
View などでは,住民の帰還が許可されているものの
気が復旧せず,帰還している住民はごくわずかであった.
現地で復興活動を行っていた米陸軍工兵隊 W氏は,現在
ニューオリンズ市では,住宅地のインフラ整備が進行し
ないため,住民が帰れない, もしくは,住民が帰らない
ため,インフラ整備が進まないといった「鶏が先か,卵
が先か」といったジレンマに陥っている状態との言い方
で現状を説明した.
実際,2006 1月までにニューオリンズ市内の公立学
校のうち 85%はまだ閉校したままで,ニューオリンズ都
市圏の食料小売店の約 2/3,バスルートの半分,大きな
病院の半数は閉まったままである(Whitehouse, 2006).
6.2.2 人的被害
ハリケーンカトリーナによる死者1,330 人のうち80%
はニューオリンズ都市圏で発生した.死者の多くは老人
と体の弱い人々だった.ルイジアナ州では,死者の 71%
60 才以上で,47%75 才以上であった.少なくとも
12 全米に広がったハリケーンカトリーナ災害の避難者
(FEMA, 2005)
Fig.12 Hurricane Katrina Diaspora.
2005年米国ハリケーン・カトリーナ災害の特徴-佐藤ほか
17
68 人が介護施設で発見,そのうちの何人かは介護者によ
り見捨てられたとされている.まだ 200 人の遺体が確認
されていない状況が報告されているWhitehouse2006
近年,アメリカの自然災害の傾向は,人的被害から物
的,経済的被害へと変わってきていた.ところがこのハ
リケーンカトリーナのニューオリンズにおける被害は,
時代を逆行するような形で,多大の人的被害を生じさせ
た.そこで,本報告書第 5編で,住民被害を取り上げ,
人的被害がどのように拡大したかを時系列で分析し,そ
の過程を明らかにしながら,社会的背景及び災害対応の
視点から分析した結果について詳しく報告しているので,
ここでは省略する.
6.2.3 経済被害
ハリケーン・カトリーナの経済被害の全容はまだ把握
されていない.しかし,アメリカにおける自然・人為災
害における被害記録を更新し,資産被害だけで 960 億ド
ルに達するとされる.その内訳は,家屋被害 670 億ドル,
耐久消費財被害 70 億ドル,事業資産被害 200 億ドル,
共資産被害 30 億ドルである.また,経済被害で大きかっ
たものの一つに,ルイジアナやミシシィッピー州などの
被災地で 8-9 月の間に,失業率が 6%から 12%に上がった
ことがあげられる(Whitehouse, 2006
ハリケーン・カトリーナ災害調査速報でニューオリン
ズ周辺の経済被害について坪川(防災科研,2005)が次の
ように報告している.ニューオリンズでは,リケーン・
カトリーナ災害の避難者の雇用・所得の消失・消費の制
約,ニューオリンズ港の物流被害,石油生産・配送シス
テム被害,天然ガス生産能力の低下等々による経済被害
が発生した.水産業と観光業はニューオリンズの 2大産
業であるが,前者については漁礁の荒廃や漁船の被害な
どで,向こう一年間で約 11 億ドルという被害見込額がル
イジアナ州から発表されている.観光業についてはホテ
ルや商業施設の営業停止による収入減が市や州の財政に
も大きく響くと思われる.中小企業庁SBA)は 12 月に
中小企業の定義の見直しを行い,被災地の企業の復興を
支援する施策も試みられ始めた.観光名所であるフレン
チクォーターでは,被災から約 4か月後に名物の路面電
車の運行が一部再開された.2006 2月には市の最大の
観光事業であるマルディグラが計画されているものの,
全米各地に広がった被災者が戻る日がいつになるかは誰
にも予測できない.
メキシコ湾岸は米国の石油生産を支える重要な地域で
あり,今回のハリケーン災害では原油の世界的な高騰と
も重なり,その被害が懸念された.暴風雨の来襲はメキ
シコ湾岸における大部分の原油,天然ガス生産を一時的
に停止させた.そして,ガソリン価格はハリケーン・カ
トリーナ直後に全国で急上昇した.また,ハリケーン・
カトリーナに続いてハリケーン・リタが,924 日にテ
キサスとルイジアナ州境に上陸し,両者の影響で,8
26 日から 2006 年の 111 日までの間,114 百万バレル
(メキシコ湾岸の年間生産量の 1/5 相当)の石油生産能
力が停止した(Whitehouse, 2006なお日本も参加した
国際エネルギー機関(IEA)によるハリケーン対応の戦
略石油備蓄放出プログラムは 12 月下旬正式に完了した.
6.2.4 環境被害
本災害時に,メキシコ湾岸では,少なくとも 10 か所で
石油が流出し,その量はアメリカで最悪の石油流出事故
と同じくらいの量となったとされる.そして, ルイジア
ナ州の報告によると,大きな事故では少なくとも 100,000
ガロン以上が 6か所で流出し,4つの普通規模の事故で
10,000 ガロンが流れ出した.メキシコ湾岸の運河に流
入した総量は 7,400,000 ガロンに達し,それはアメリカ
最大のアラスカ沖のタンカー流出事故の 2/3 以上に相当
した.また,高潮は危険な化学物質を扱う 466 施設,31
の危険な廃棄物場,16 か所の Superfund 有毒廃棄物場
toxic waste sites のうち 3か所で浸水した.さらに,高潮
170 の上水施設,数十の汚水処理施設を破壊した
Whitehouse, 2006
そして,工場や石油関連施設からの漏洩した化学物質
や石油,自動車に残っていたガソリン,各家庭の農薬・
薬品類,工場や石油関連施設からの漏洩した化学物質や
石油が,人口が集中している市街地へ流入し,汚水から
の直接暴露や汚染物質が残存する土壌や大気への暴露に
よる住民の健康への影響が懸念された.さらには,湿地
帯の無計画な開発が進んでいるところへの大型ハリケーン
の襲来から波浪による侵食が進み生態系への影響が憂慮
されている.これらの環境汚染に対して,ハリケーン・
カトリーナ通過直後から,行政等の関係機関は環境評価
のための調査に着手し,現在のところ,マーフィー石油
からの石油漏洩汚染を除いては,水質,沈殿残土,魚介
類,大気への影響は許容範囲内であり,常識的な注意を
払っていれば,住民の健康へ悪影響を及ぼす状態ではな
いという見解を出した.これらの環境被害については,
本報告書第 4編で原口が詳細に述べる.
また,ハリケー・カトリーナの暴風雨は,多数の家屋
や建物,森,緑地等を破壊し,908 m3にのぼる膨大な
災害ゴミを出した.これはハリケーン・アンドリュー災
によるゴミの約 6倍にあたるWhitehouse, 2006.ニ
オリンズ市内の災害ゴミ置き場の様子を写真 9に示す.
現地調査では,計画されている災害ゴミの湿地帯へ埋め
立て処分が環境汚染につながるとの懸念が聞かれた.
6.2.5 情報システムの被害
ハリケーン・カトリーナによる強風と高潮による浸水
被害は,地域の情報システム会社の施設(電話等)電力
システム等に大打撃(ニューオリンズでは復旧に 16 週間
かかる)を与えた.イジミシシィッピー,アラバマ
州で,電力停止の影響を受けた人は約 2.5 百万人に達す
ると報告されている.また,38 か所の911(救急)call center
が停止し,ルイジアナ,ミシシィッピー,アラバマ州で
は,300 万以上顧客の電線が被害を受けた.50%のラジ
オ局,44%のテレビ局が被害にあったWhitehouse, 2006
防災科学技術研究所主要災害調査 第41 2006 3
18
3 2005 米国ハリケーン災害の時間経過概要(坪川博彰作成,(坪川,2006)を編集)
Ta bl e3 Timelines of disaster Process in New Orleans.
写真 9 浸水家屋の捜索結果を示す表示
Photo 9 Signs indicate the results of flooded houses searching.
日 付 主 な 出 来
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2006
130
215
220
223
228
31
バハマ諸島付近で,熱帯低気12 号が発生.
熱帯性暴風に成長し,カトリーナと命名される.
ハリケーンに成長し,フロリダ半島フォート・ローダーデールに上陸.
メキシコ湾に抜け一旦勢力を弱めたが,徐々に成長.ルイジアナ州が緊急事態宣言.
ブッシュ大統領が大規模災害宣言.ニューオーリンズ市民に避難勧告.
カテゴリー5のハリケーンに成長.ニューオーリンズ市に強制退去命令.
早朝,ルイジアナ州とミシシッピ州の境界付近に再上陸.ニューオーリンズ市内 80%が冠水.
勢力が次第に衰え,熱帯低気圧になる.各地で救出活動が展開される.
死者が数千人に達するのではないかという観測が出される.
ニューオーリンズ市内で,略奪行為などが発生していると報道される.
州兵がニューオーリンズに到着し,水や食料,医薬品が届く.ブッシュ大統領初の視察.
スーパードームとコンベンションセンターの避難民約 25千人を,ヒューストンなどへ移送
完了.
遺体捜索,収容作業が始まる.連邦政府が EUNATO に正式に救援要請.
陸軍工兵隊による排水作業が始まる.大統領 2度目の現地視察.
疾病対策センターが,避難者に細菌による集団汚染の恐れがあると発表.
FEMA のマイケル・ブラウン局長が引責辞任.ニューオーリンズの病院で,高齢者 47 人の遺体
発見.
ニューオーリンズで市民の帰還計画が発表される.
低気圧発達の懸念から,ニューオーリンズ市民帰宅の一時中止を指示.
熱帯低気圧リタがハリケーンに成長.テキサス州周辺に上陸の可能性が高まる.
ヒューストンで高齢者を避難移送中のバスが渋滞中に炎上し,死者発生.ニューオーリンズで再
浸水.
リタがルイジアナ州とテキサス州の境界付近に上陸.陸軍工兵隊が排水作業を再開.
ニューオーリンズで一般市民の帰宅が再開.
遺体捜索作業がほぼ完了.身元特定が困難なケースが多いと伝えられる.
陸軍工兵隊による排水作業がほぼ完了.
ルイジアナ州が復興のための委員会(LRALouisiana Recovery Authority)を設置.
カリブ海でウィルマがハリケーンに発達.
ウィルマがユカタン半島に上陸.観光地カンクンなどで多数の避難者.
ウィルマがフロリダ半島に再上陸.カテゴリー3.フロリダ州 250 万世帯で停電.
カトリーナによる死者総数1,300 人を突破.
英チャールズ皇太子夫妻が被災地を訪問.
FEMA がホテルなどの仮住まいをしている被災者に,12 1日で退去を勧告(後に延長)
ニューオーリンズ市が 2006 年のマルディグラ(謝肉祭)開催を発表.
NY ロックフェラーセンターのクリスマスツリーが,避難者の子供たちにより点灯される.
国連防災戦略がカトリーナによる被害見込み額を 1,250 億ドルと発表.
連邦議会の調査特別委員会による報告書「A Failure of Initiative」が公開される.
ルイジアナ州復興委員会による住宅再建プランが発表される.
FEMA が被災者のホテル利用を 315 日まで再延長.
2005年米国ハリケーン・カトリーナ災害の特徴-佐藤ほか
19
このため,通信機能が崩壊し,行政機関,住民ともに
コミュニケーションに重大な障害が発生した.すなわち,
被災地で何が起きているかが,地元自治体にも,バトン
ルージュに本部を置いた州政府の災害対策本部にも,そ
して支援を要請された連邦政府にも,正確に把握されて
いなかった.ニューオリンズ中心部の水没という異常な
事態に加え,この通信機能の不能は,初動対応を混乱さ
せる要因の一つとなった.
我々の現地調査でインタビューをした Port of New
Orleans の担当者からもコミュニケーション不能が,災害
時の初動対応を効率悪く難しくした点について具体的な
様子が聞けた.この組,各警察と連携しながらミ
シシィッピー川の貿易,クルーズ船やその他同河川の交
通設備及びセキュリティの管理をしている.そのセキュ
リティ担当で,ミシシィッピー川沿岸のセキュリティを
管理し,ハリケーン・カトリーナ上陸時には,事務所に
残り,緊急要請により船を用意するなど,緊急対応にあた
った S氏も,今回の災害における課題として,コミュニケ
ーションの問題を強調した.助けが求められない,水も
なく,電気もなくなった場所に人を送ることもできない,
警察どうしのコミュニケーションがうまくいかないなど
コミュニケーションシステムの停止が多くの問題を引き
起こす元凶となったことが指摘された.
ニューオリンズでは,緊急時にニューチュラルエイド
という中間的なオペレーターが,緊急事態の報告者と担
当者を結びつけるというシステムの整備計画があったが,
今回のハリケーカトリーナではまったく機能しなかっ
た.通信システムに関する予算が 7億ドル用意されてい
たが,皮肉にも,それが実現される前にハリケーン・カ
トリーナが来襲してしまった.このコュニケーションと
関連して,大きな問題となったのが風評であった.誤情
報でも,それを確認するための人員を派遣しなければな
らず,緊急活動の大きな足かせになったと話した.
7. 行政の災害対応
破堤によるニューオリンズ水没,電力や情報システム
の停止という中で,ハリケーン・カトリーナ災害直後の
行政による災害初動対応は混乱を極めた.写真 10 は被災
家屋に書かれた被災者捜索結果を表示するサインである.
3に災害経過の概要を示す.第 6で坪川がハリケ
ーン・カトリーナ災害の経過をニューオリンズ中心に
報道記事,行政の公開情報などを用いて約 3か月間にわ
たり追跡し,タイムラインを作成するともに行政対応
課題を整理している.3はこのタイムラインの要約で
ある.
災害対応については,第 6編で坪川が詳述している
のでここでは具体的に災害対応で特に問題となった事
態についてのみ記しておく.
1)多数の避難者が集まったニューオリンズのスーパードー
ムに州兵による水や食料,医薬品などの緊急支援物資が
届いたのは,828 日にハリケーン・カトリーナが上陸
してから 4日が経過した 92日のことであった.この
致命的な支援の遅れは,被災者の多くから厳しい評価を
与えられる最も大きな原因となった.
2)また,被災者に自由に使える資金を給付するためのデ
ビッドカードの問題がある.97日に配布を発表した
が,被災者が多数押し寄せたために 2日後には中止を余
儀なくされた.
3)さらに,海外からの支援受け入れにも不手際があった.
NATO EU からの支援物資すら被災地に届けられず放
置されたことが伝えられている.唯一カナダのレスキュー
隊だけが被災地で活躍したと伝えられている.
このような行政による災害初動対応の混乱が発生した
要因として,1)ハリケーン災害に関して事前に科学的被
害想定やさまざまな警告がなされていたにもかかわらず,
予防や軽減対策が十分になされなかったこと.2)災害直
後のコミュニケーション機能の低下により.被災地の現
状が的確に把握されず,地元自治体,州政府,連邦政府
の救援,支援が後手に回り,被害を拡大させてしまった
こと.さらに,3)緊急事態に対応するための組織である
FEMA が機能しなかったこと,4)米国の自治制度の特徴
である州と連邦の権限の綱引きがあだとなり,大統領が
連邦陸軍に支援を命じたのは,被災から 4日が経過した
時点であったことなどが上げられる.
8. まとめと低頻度大規模災害低減への課題
2005 8月に米国南部で発生したハリケーンカトリーナ
がもたらした高潮災害の特徴を,被害の大きかったニュ
オリンズを中心にまとめ,続いて,今後の被害軽減に資
する教訓や研究すべき課題等について整理した.この大
規模災害は様々な側面を持つので,全体を把握すること
には容易ではなく,時間を要する作業である.しかし,
今回の調査は短期間であったが,災害を全体として捉え
ようとした.その中から LPHC タイプの水害の被害軽減
への課題を探った.
8.1 災害の特徴
ハリケーン・カトリーナは先進国アメリカ南部の広い
地域に大被害をもたらした米国において史上最大の災害
となった.災害の特徴について述べてきたが,まとめる
と次のようになる.
1)低頻度大規模災害
本災害は低頻度大規模タイプの災害であり,しかも被
災範囲は米国南部のルイジアナ州,ミシシィッピー州,
アラバマ州,フロリダ州と広域にわたった.その中でも
大災害となったのが,大都市ニューオリンズ中心部で,
破堤による大規模ハザードが市街地の 80%を水没させ,
大規模な被害をもたらした.
ニューオリンズでは,ハリケーン・カトリーナの強風
によって引き起こされた高潮が外力となり,3つの運河
の堤防を破堤させた.破堤は,高潮が外力計画規模以上
の外力にだけでなく,計画規模以下の外力でも発生した.
2)脆弱な土地環境と被害ポテンシャルの増大
デルタ地帯に発展する人口 48 万人の大都市ニューオ
防災科学技術研究所主要災害調査 第41 2006 3
20
リンズは湿地帯を開発し,市街地化することにより発展
してきた.その結果,市街地の 80%は海抜 0m 地帯とい
う水災害に対して脆弱な地域となり,そこに人口や資産
が集中したため水災害に対しての被害ポテンシャルがさ
らに増大した.市街地は周囲を取り囲む堤防と排水ポン
プによりかろうじて水没を免れている地域であり,破堤
による大規模ハザードが大都市で発生し,巨大な被害を
発生させる可能性がある地域でもある.さらに,この水
災害に対する脆弱性が,開発等の人間活動を要因とする
地盤沈下や湿地帯消失によって,悪化しつつある.
3)低頻度大規模災害への事前対応
ニューオリンズ大市圏 LPHC タイの水害発生可能
性については,行政の中にも知識としては存在し,計画
策定への準備も始まっていたが,現実にはこの最悪のシ
ナリオへの災害対応はできていなかった.また,住民につ
いても発生度の高いハリケーン災害の強風の対応に
は慣れていたが,ニューオリンズ水没というような最悪の
事態は予想もしなかったことが伺えた.
事前の対応計画が無いまま,大規模水災害に襲われた
ことが,災害直後の対応の混乱に拍車をかけた要因の一
つとなっていた.
4)多様で大規模な被害
大規模ハザードは多様な被害を発生させた.その一つ
が,情報先進国アメリカで,災害直後に情報システムと
電力が停止し,災害関係機関等の組織内,あるいは組織
間のコミュニケーションがほとんどできない状況が生ま
れたことである.そして,多くの死者,多様な人的被害,
環境汚染,避難の長期化等々,様々な被害が生じた.さ
らに,復興過程に一番肝心な住民の帰還が進まないとい
うきわめて厳しい状況にある.また,住民の被害は形を
変えて,住民に影響を与え続けている.
5)災害直後の対応
災害直後の大規模な浸水に伴う捜索・救援活動や多量
の避難民への支援などが必要とされたが,これらの対応
は必ずしもスムースに運なかった.これは,大規模災
害への対応計画が無かったこと,上述のように災害直後
システムやるコミュニケーション
不能状態がもたらされたこと,大規模な緊急対応には,
地元自治体,州政府,連邦政府の協力が不可欠であるが,
それらの連携が上手く行かなかったことや,先進国の中
では最も優れた危機管理対応能力があるといわれた
FEMA が機能不全とも言うべき事態に陥っていたことな
どが要因と考えられている.
8.2 ハリケーン・カトリーナ災害の経験から学ぶ
日本の沖積平野デルタ地帯は,河川の洪水氾濫,高潮,
津波などの水災害に対して脆弱性な土地環境をもつ.そ
こには高密度に土地利用された大都市が発達し,社会資
本(高層インテリジェントビル,地下街,地下鉄網,情報
ネットワーク等々)が高度に集中している.そして,大
規模な治水構造物がこれらの都市を守っている.それが
崩壊したときに発生する大規模ハザードが,被害ポテン
シャルの大きい大都市でどのような被害をもたらすのか,
また,それへの備えが事前に無いと,大規模な社会的混
乱が発生する可能性があることを今回のハリ
ーナのニオリンズにおける災害は示した.
日本においても,2000 年東海水害,2004 年の新潟・
井豪雨災害ならびに台風 23 号による災害で,破堤による
ハザードの大規模化がみられたが,大都市の 80%が水没
するというようなハザードは経験していない.ハリケーン・
カトリーナのから我々は何を学んだらよいのだろう
か.
1LPHC タイプの災害発生の可能性を理解する
大規模治水構造物によって守られている沖積低地のデ
ルタ地域においては,その破壊による大規模災害発生の
可能性が存在する.まず,低頻度大規模災害発生の可能
性を真摯に受け止めることから被害軽減は始まるのでは
ないか.住民に対しても,居住地の水災害に対する脆弱
性と,低頻度大規模災害発生可能性とそれへの備えを分
かり易く伝える,すなわち,一層のリスク情報の開示と,
それに基づくリスク・コミュニケーション推進の必要性
がある.
2LPHC タイプの災害へ備える
低頻度大規模災害発生の可能性を真摯に受け止め,被
害軽減戦略を地域防災計画に取り込むことが重要であろ
う.特に,大規模かつ長距離の人口・資産等の避難や移
動が緊急に必要となるような,諸条件(すなわち,大規
模構造物の決壊や機能不全を引き起こすリスク・シナリ
オ)を事前に策定し,そのような LPHC 型の危機管理の
リスク対応が円滑に行えるような制度的な要件等(避難
勧告,警報,現在のハザードマップや避難計画の再検討)
の検討が必要となってくるであろう.
住民も,自ら低頻度大規模災害発生時のシナリオを描
き,緊急事態にはどう行動するか,日頃からどう備える
かを考えるよう,リスクコミュニケーションを通じて,
住民の防災行動を喚起することも必要であろう.
3)大規模被害発生を防ぐ
大規模災害の時に発生する様々な被害とその発生要因
とそれへの対処の成功,失敗例を詳細に調べ,被害軽減
に役立てることが肝要である.例えば,a)大規模災害発
生直後の情報システムダウンによる組織間あるいは住民
と組織の間のコミュニケーションの途絶,b)様々な産
業・工業施設被害による環境汚染の発生,c)深い湛水深
となることが予想される地域の平屋建ての禁止と緊急避
難場所の設置,d広域湛水時の救助・救援作業,e)大規
模浸水時の大規模避難・避難の広域化・長期化への備え
などである.
また,都市が水没するような事態となったときの,災
害弱者の避難についての考え方や,被害の補填(保険制
度)等についても同時に検討する必要がある.
4)ハザードの大規模化を防ぐ
大都市では,土地環境の性質を理解し,水災害ハザー
ドを大規模化させないような対策をとることが重要であ
る.特に,計画規模以下では治水構造物が崩壊しないよ
2005年米国ハリケーン・カトリーナ災害の特徴-佐藤ほか
21
うな,地域全体での統合的なハザード管理体制が重要で
ある.また,今回 MRGO がハザードの大規模化の一つの
要因とされているが,ハザード大規模化を引き起こさな
いような,利水,治水構造物の統合的なシステム管理が
必要となろう.また,万が一破堤した場合でも二線堤に
よりハザードの範囲を狭める等々が軽減されるような策
を地域住民も含め実施するなどのハザードの分散化とい
う視点も重要となる.さらに,流域の開発が水災害に対
する土地環境の脆弱性を高め,ハザード大規模化の要因
とならないように,長期的な視点からの流域環境のマネ
ジメントという視点も重要となる.
米国では,下院の調査委員会における災害時の対応の
問題点についての報告書が出されるなど,ハリケーン・
トリーナ災害についての調査が進んでいる.わが国でも
低頻度大規模災害対応や備えについては十分といえない
状況である.今回の災害を教訓とし,一刻も早く,低頻
度大規模災害の日本における課題を検討し,それを克服
するための検討や研究の推進が必要である.
謝辞
現地調査にあたっては,立入規制が敷かれていた被災
地での視察等にご協力いただいた米国陸軍工兵隊 Dr. H.
S. Winner をはじめ,米国行政関係機The Port of New
Orleans Ms. Cynthia, Regional Planning Committee Mr.
J. W. Roesel 氏,Tulane 大学のProf. J. A .McLachlan, Prof.
C. E. Allen, Prof. R. Campanella, Louisiana 州立大学の Prof.
P. Templet, Prof. H .J. Walker, Prof. J. C. Pine, Prof. C. E.
Colten 等の研究者の方々,AMDA 保志門澄江氏にはお忙
しい中,我々の調査に対応をしていただいた. Miki
Rohbok 氏には現地ガイドをしていただき,効率よく現地
調査ができました.また,日本国ニューオリンズ領事館
蒔苗美則副領事,ルイジアナ州立大学加茂義昌先生,名
工大秀島栄三先生には,現地調査のために有益な情報を
いただきました.そして,川井麻子氏には図表の作成,
編集をしていただきました.なお,現地調査にあたって
は防災研究フォーラムのご支援をいただきました.ここ
に記し,心より感謝を致します.
最後に,被災地と被災者の方々の一日も早い復興を祈
るとともに,南部の良さを残すジャズの町ニューオリン
ズが,一日も早く再建されることを願う次第です.
参考文献
01) ASCE:American Society of Civil Engineers:
“Why Did the Levee Fail?”.<http://www.asce.org/>
02) BNBC:Bring New Orleans Back Commission(2006):
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NFIP:National Flood Insurance Program.
<http://www.fema.gov/nfip/>
04) FEMA<http://www.fema.gov/>
05) LSU:Louisiana States University.
<http://www.lsu.edu/>
06) LAGIC:Louisiana Geographic Information Center
(2005): “2005 Louisiana Hurricane Impact Atlas”.
07) NOAANational Oceanic and Atmospheric Administration.
<http://www.noaa.gov/>
08) NHCNational Hurricane Center.
<http://www.nhc.noaa.gov/>
09) Richard Campanella(2002):Time and Place in New
Orleans, Pelican Publishing Company.
10) Rand McNally(2004):ルイジアナ州地図.
11) USGS:US Geological Survey. <http://www.usgs.gov/>
V.R.Burkett et al(2005):Sea-Level rise and Subsidence:
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12) USACE:US Army Corps of Engineers.
<http://www.usace.army.mil/>
13) USHR:U.S. House of Representatives(2006):A
Failure of Initiative: Final Report of the Selected
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14) Whitehouse(2006):The Federal Response to
Hurricane Katrina Lessons Learned, 217.
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ーナ災害調査チーム(2005):ハリケーンカトリーナ災
害調査速報 <http://www.bosai.go.jp/library/katrina>
17)(2006) 「ハリケーンカトリーナ災害にお
ける行政の対応」,防災科学技術研究所主要災害
調査,41, 71-108.
18) 玉光・中島・定道・藤井(1991)「堤防の設計と施
工―海外の事例を中心として」,新体系土木工学,
74, 土木学会
(原稿受理:2006 310 日)
防災科学技術研究所主要災害調査 第41 2006 3
22
本報告では 2005 8月に米国南部で発生したハリケーン・カトリーナがもたらした高潮災害の特徴を,ニューオ
リンズを中心にまとめるとともに,今後の被害軽減に資する教訓や研究すべき課題等について整理した.その概要は
次のとおりである。
1)低頻度大規模災害
本災害は低頻度大規模タイプの災害であり,しかも被災範囲は米国南部のルイジアナ州,ミシシィッピー州,アラバ
マ州,フロリダ州と広域にわたった.その中でも,被害ポテンシャルの大きい大都市ニューオリンズ中心部で,破堤
による低頻度大規模ハザードが発生し,市街地の 80%を水没させたことにより被害が大規模化した.
ハリケーンカトリーナの強風によって引き起こされた高潮が外力となり,3つの運河の堤防を破堤させた.破堤は,
高潮が外力計画規模以上の外力にだけでなく,計画規模以下の外力でも発生した.
2)脆弱な土地環境と被害ポテンシャルの増大
デルタ地帯に発展する人口 50 万人の大都市ニューオリンズは湿地帯を開発し,市街地化することにより発展してき
た.その結果,市域の 80%は海抜 0m 地帯という水災害に対して脆弱な地域となり,そこに人口や資産が集中する水
災害に対しての被害ポテンシャルが増大した.市街地は,周囲を取り囲む堤防と水中ポンプによりかろうじて水没を
免れている地域であり,破堤による大規模ハザードが大都市で発生し,巨大な被害を発生させる可能性がある地域で
もある.さらに,この水災害に対する脆弱性が,開発等の人間活動を要因とする地盤沈下や湿地帯消失によって,悪
化しつつある.
3)行政と住民の低頻度大規模災害への事前対応
ニューオリンズ大都市圏の LPHC タイプの水害発生可能性については,行政の中にも知識としては存在していたが,
現実の対応にはなっていなかったし,住民についても発生頻度の高いハリケーン災害の強風への対応にはなれていた
が,ニューオリンズ水没というような事態は予想もしなかったことらしいことが伺えた.
4)多様な被害
情報先進国アメリカで,災害直後に情報システムと電力が停止し,災害関係機関等々の,組織内,あるいは組織間の
コミュニケーションがほとんどできない状況が生まれた.そして,多くの死者,多様な人的被害,環境汚染,避難の
長期化等々,様々な被害が生じた.そして,復興過程に一番肝心な住民の帰還が進まないというきわめて厳しい状況
にある.
5)災害直後の対応
本災害は,行政が住民になすべき最も大切な役割の一つである緊急時の支援がスムースにいかなかった.また,先進
国の中では最も優れた危機管理対応能力があるといわれた FEMA連邦緊急事態管理局の組織が機能不全とも言うべ
き事態に陥った.
キーワード:ハリケーン・カトリーナ災害,ニューオリンズ,デルタ,高潮,破堤,低頻度大規模災害
Article
Full-text available
The purpose of this study is to analyze and compare the human suffering exacerbation processes in the coastal metropolitan areas of Nagoya, New Orleans and Metro Manila caused by 1959 Typhoon Isewan, 2005 Hurricane Katrina and 2009 Tropical Storm Ondoy, respectively, in order to understand disasters. The research method applied was firstly to create a timeline of each disaster process with disaster responses by referring to newspapers, literature, and others, then the facts were categorized with similar social conditions and government responses to establish a hypothesis. Field surveys were conducted to verify the hypothesis. The research outcome shows the human suffering exacerbation processes of these three large-scale disasters can be seen that the pattern of the process is the same; however, the duration and content of each disaster are quite different. These differences mainly depend on social backgrounds, disaster subculture, and disaster management by local and national governments. Based on the above research findings, a useful view for disaster investigation and disaster management is clarified, along with the possible contributions of disaster countermeasures’ timeline development, especially for the disaster management in metropolitan areas.
Why Did the Levee Fail? " .<http://www.asce.org/> 02) BNBC:Bring New Orleans Back Commission Action Plan for New Orleans:The New American City
ASCE:American Society of Civil Engineers: " Why Did the Levee Fail? ".<http://www.asce.org/> 02) BNBC:Bring New Orleans Back Commission(2006): Action Plan for New Orleans:The New American City, Jan. 11.
:Time and Place in New Orleans
  • Richard Campanella
Richard Campanella(2002):Time and Place in New Orleans, Pelican Publishing Company.
Federal Response to Hurricane Katrina Lessons Learned
  • Whitehouse
Whitehouse(2006):The Federal Response to Hurricane Katrina Lessons Learned, 217.