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Available from: Jean-Paul Faguet
Descentralización y democratización en Bolivia
La historia del Estado débil, la sociedad rebelde
y el anhelo de democracia
Moira Zuazo, Jean-Paul Faguet y Gustavo Bonifaz
(editores)
Descentralización y democratización en Bolivia
La historia del Estado débil, la sociedad rebelde y el anhelo de democracia
Primera edición: agosto de 2012
© Friedrich Ebert Stiftung
Av. Hernando Siles 5998, Obrajes
Tel. 591-2-2750005
www.fes-bolivia.org
info@fes-bol.org
La Paz, Bolivia
Elaboración de la memoria: Fabiola Aparicio
Cuidado de edición: Hugo Montes y Patricia Montes
Diseño de tapa: Patricia Montes
Cuadro de la tapa: Ejti Stih, Marcha 1, serie Movimientos Sociales, acrílico sobre lienzo,
150 x 90 cm, 2009 (detalle).
Depósito legal: 4-1-2470-12
ISBN: 978-99954-2-457-2
Impreso en Impresión Digital
La Paz, Bolivia
Indice general
Presentación ................................................................................................... 5
Introducción general ..................................................................................... 7
Moira Zuazo, Jean-Paul Faguet y Gustavo Bonifaz
Bolivia: autonomías y pluralismo político
Un modelo condicionado por el horizonte indígena ..................................... 43
Carlos D. Mesa Gisbert
Las antinomias del nacionalismo revolucionario
Documento para el debate ............................................................................ 87
Gustavo Rodríguez Ostria
El sistema de partidos en Bolivia 1952-2012 .............................................. 125
Salvador Romero Ballivián
Bolivia: cuando el Estado llegó al campo
Municipalización, democratización y nueva Constitución ..........................187
Moira Zuazo
Gobernabilidad desde abajo en Bolivia
Una teoría del gobierno local y dos pruebas empíricas ................................ 287
Jean-Paul Faguet
La emergencia de las autonomías departamentales
en el contexto de la brecha entre legalidad y legitimidad ............................. 343
Gustavo Bonifaz Moreno
Análisis comparativo de la dinámica de tres Asambleas
Departamentales a un año de gestión
Los casos de Chuquisaca, La Paz y Santa Cruz ............................................ 419
Gustavo Bonifaz Moreno
Memoria del seminario taller internacional
“Descentralización y democracia en Bolivia
Impactos y perspectivas” ............................................................................. 475
Autores .......................................................................................................527
Presentación
El 25 de enero de 2009 Bolivia aprobó en Referéndum una nueva Constitu-
ción Política, uno de cuyos cambios más importantes es el reconocimiento
de cuatro niveles y dos ámbitos distintos de autonomías. Sin embargo, a
pesar de que transcurren ya tres años de vigencia de dicha Constitución,
en la percepción ciudadana la implementación y el funcionamiento de las
diferentes autonomías presenta ritmos diferentes y resultados poco visibles
o insatisfactorios. El carácter democrático de la elección de las autoridades
autonómicas, junto al funcionamiento y al ejercicio de democracia delibera-
tiva en diferentes niveles legislativos, departamentales, municipales e indíge-
nas que —sin estar exento de tropiezos— está presente en todo el territorio
nacional, nos muestra que el proceso autonómico boliviano es un proceso
irreversible, que recoge una tradición de vieja data.
Con el objetivo de pensar este proceso en su contexto histórico de tiempo
largo, medio y de coyuntura, a la vez que articulando esta reexión con el
proceso histórico de democratización, el Departamento de Desarrollo Inter-
nacional de la London School of Economics and Political Science, el CIDES-
UMSA y la Fundación Friedrich Ebert en Bolivia promovieron de forma con-
junta un proceso de investigación y posterior diálogo entre varios autores.
En la presente publicación presentamos a usted, amigo lector, el resul-
tado de este esfuerzo de cooperación investigativa interinstitucional, que
recoge la contribución de seis autores y la memoria del Seminario Taller
Internacional “Descentralización y Democracia en Bolivia. Impactos y Pers-
pectivas”, efectuado en La Paz en septiembre de 2011.
Agosto de 2012
Anja Dargatz Jean-Paul Faguet Cecilia Salazar
Directora FES Bolivia London School of Economics
Directora CIDES-UMSA
Introducción general
Moira Zuazo, Jean-Paul Faguet y Gustavo Bonifaz
Contenido
La accidentada creación de la República de Bolivia: la tensión
entre un Estado débil y la fortaleza de sus fragmentos ................................... 12
La Revolución del 52: la construcción del Estado centralista
y la nación mestiza ....................................................................................... 16
Instauración de la democracia: la centralidad de los partidos políticos
y el retorno de la descentralización ............................................................... 18
La Ley de Participación Popular: descentralización del Estado y democratiza-
ción desde lo local: ¿colapso del sistema político nacional? ............................ 22
El Estado plurinacional con autonomías: ¿la reconguración
de la política desde lo local? .......................................................................... 27
De lo apuntado previamente, ¿qué ideas generales podemos
rescatar respecto a la relación entre descentralización
y democratización en Bolivia? ....................................................................... 37
Bibliografía ................................................................................................... 41
11
¿Cuál es la relación entre las distintas oleadas de democratización y la histó-
rica tensión entre centralización y descentralización del Estado en Bolivia?
¿Cómo ha condicionado esta interacción la construcción del Estado y su re-
lación con la idea de nación? Son las preguntas guía del debate que da origen
al trabajo que hoy ponemos a consideración del lector. El presente volumen
es el resultado de un importante esfuerzo de cooperación investigativa entre
la Fundación Friedrich Ebert (Bolivia), y el Departamento de Desarrollo
Internacional de la London School of Economics and Political Science. En
el marco de esta cooperación interinstitucional, varios investigadores boli-
vianos y un académico extranjero se reunieron en La Paz, en septiembre de
2011, para discutir desde una perspectiva de largo plazo el desarrollo de los
procesos de descentralización y democratización en Bolivia.
El presente libro está dividido en tres partes. En la primera presenta-
mos tres estudios que, desde una perspectiva histórica, analizan por un lado
las tensiones que atraviesa la descentralización en Bolivia, enfocando la dis-
yuntiva histórica entre centralismo y descentralización, tanto en la forma
que ésta adoptó en la construcción del discurso departamental/regional, así
como la forma que adoptó respecto a las relaciones interétnicas y las relacio-
nes entre lo urbano y lo rural; por otro lado, analizan la lógica y el desenvol-
vimiento del sistema de partidos boliviano contemporáneo en el contexto de
dicha tensión entre centralismo y descentralización.
En la segunda parte, desde las perspectivas de la sociología política y la
economía política, y en base a diferentes bases de datos empíricos, presenta-
mos dos estudios del proceso de descentralización municipal que vivió Boli-
via en la década de 1990 y sus impactos en la relación entre democratización
y descentralización del Estado.
En la tercera parte, desde un enfoque politológico, se piensa el proceso
de descentralización departamental en el marco de los cambios sociales y
políticos por que atraviesa el Estado boliviano. Es decir, se rastrea el proceso
de surgimiento de las autonomías departamentales y su desenvolvimiento en
el marco de una nueva oleada de tensiones entre la ampliación cualitativa y
cuantitativa de la participación de la población en la toma de decisiones, y
la adopción de una nueva estructura institucional de relacionamiento entre
el Estado, el territorio y la nación; esto en el marco de la adopción e imple-
mentación de la nueva Constitución Política del Estado.
Descentralización y democratización en Bolivia
12
La accidentada creación de la República de Bolivia: la tensión
entre un Estado débil y la fortaleza de sus fragmentos
Todos los autores en este volumen coinciden, explícita o implícitamente, en
subrayar el hecho de que la génesis de la República de Bolivia estuvo marca-
da por la existencia de un territorio geográcamente disgregado entre mon-
tañas, habitado por una población criolla en unos pocos centros urbanos,
bastante autónomos entre sí, y en medio de un entorno rural marcado por la
diversidad de pueblos indígenas con distintas lenguas habitando el conjunto
del territorio. En medio de esta diversidad e inaccesibilidad geográca, cul-
tural y lingüística, no es casual que los gritos libertarios de Charcas y La Paz
fueran distantes entre sí, tanto en el tiempo como en sus demandas. Tampo-
co es casual el hecho de que la rebelión e insubordinación que les siguieron
en el ámbito rural derivaran en la conformación de “republiquetas”, es decir
espacios de organización rebelde autónoma, por una parte respecto al centro
urbano políticamente más importante, Charcas, pero también entre sí.
En este contexto, el trabajo de Carlos Mesa estudia el desarrollo político
de Bolivia a través del prisma de las históricas tensiones federalistas-unitaris-
tas. Investiga las raíces próximas y profundas de la descentralización y el régi-
men de autonomías, la nueva Constitución, el régimen legal y constitucional
en torno a las autonomías actuales y sus implicaciones para el futuro del país.
Para hacer un análisis profundo de la descentralización y las autono-
mías en Bolivia —explica Mesa— tenemos que volver a comienzos del siglo
XIX, al nacimiento mismo del país en condiciones sorpresivas y de fragili-
dad. Cuando el Mariscal Sucre convenció al Libertador de permitir que la
Audiencia de Charcas decidiera su propio destino, los padres de la nación
optaron por un camino separado de Lima y Buenos Aires. Así se crea un país
en el centro del continente, rodeado de vecinos más grandes y poderosos.
Bolivia intenta aglutinar regiones que gravitan naturalmente hacia tres polos
geográcos distintos —las cuencas del Pacíco, del Amazonas y del Río de la
Plata—. Desde un principio Bolivia se veía, tanto desde afuera como desde
adentro, como un ente articial, poco cohesionado, tendiente a su descom-
posición y reabsorción por vecinos geográcamente más coherentes. Lejos de
ser una preocupación académica, este temor se volvió un supuesto básico de
la clase dirigente del país, alimentada por décadas de agresiones externas de
Introducción general
13
Perú, Brasil, Chile, y por el conicto con el Paraguay, episodios en los que
Bolivia perdió la mitad de su territorio original.
Según Mesa, detrás de esta preocupación había una segunda percepción
instalada en las élites, que asumía que la población indígena, entonces una
gran mayoría del país, era incapaz de gobernarse, e incluso incapaz de asu-
mir una idea de nación basada en los preceptos del liberalismo europeo y
las formas constitucionales estadounidenses. Junto a estas dos percepciones
se encontraba el dato real del gran tamaño y diversidad del territorio, sobre
el cual el Gobierno no lograba ejercer un verdadero dominio. De hecho,
esta realidad forma parte importante de la explicación de las pérdidas de los
territorios del Acre y de Antofagasta. Por eso, “para buena parte de los polí-
ticos de la época el federalismo era un anatema [fundado en la idea] de que
llevarlo adelante era facilitar esas tendencias a la dispersión” (véase p. 49 del
texto de Carlos Mesa en este libro).
Durante las décadas que siguen, las rebeliones de campesinos e indíge-
nas son recurrentes y sangrientas. Mesa señala la importancia especial de los
movimientos rebeldes de 1899, 1921 y 1947. La Reforma Agraria, el voto
universal y el Código de la Educación (1952-1955) son respuestas direc-
tas de la Revolución Nacional a estos levantamientos, y marcan un nuevo
momento histórico para Bolivia. Según el autor, estos hitos se proyectan y
apuntan directamente a lo que hoy son las autonomías indígenas.
Los textos de Gustavo Rodríguez y de Carlos Mesa nos muestran la
importancia de las rebeliones indígenas que, en nuestra opinión, marcarán
hacia adelante la relación entre el Estado republicano y los indígenas, fun-
dando un elemento constante y de larga duración en la cultura política boli-
viana que es el imaginar un futuro deseable solo a través del cambio violento.
La “cultura revolucionaria” va a distinguir en adelante a la sociedad boliviana
popular de la cultura de otras sociedades del continente, como claramente lo
sintetiza James Dunkerley en su célebre metáfora “la rebelión en las venas”
para referirse al pueblo boliviano.
Desde una perspectiva de muy largo plazo, es esa cultura que sigue la
ruta violencia-rebelión-movilización la que se convertirá en factor funda-
mental para los procesos de democratización en el país. En momentos de
relativa apertura institucional inclinará la balanza para alinear los impul-
sos de ampliación de la democracia hacia la descentralización, como ocurre
Descentralización y democratización en Bolivia
14
insatisfactoriamente con la alianza entre indígenas y liberales federalistas en
1899, o con los movimientos que promueven la descentralización departa-
mental que culmina en la demanda de autonomías departamentales de los
departamentos de la “Media Luna” durante el período democrático que se
inicia en 1982. De igual modo es importante entender cómo el movimiento
katarista es fundamental para comprender—a través de la alianza de uno de
sus sectores con el MNR de Gonzalo Sánchez de Lozada— la apertura al
multiculturalismo que se plasma en la reforma constitucional de 1994, par-
ticularmente con la Ley de Participación Popular y las tierras comunitarias
de origen, como analiza Mesa. En otros momentos —el es caso de la Revolu-
ción del 52—, la movilización social se plasma en una importante oleada de
democratización social y política —con el voto universal, la Reforma Agra-
ria, la Reforma Educativa y la nacionalización de las minas— que inclinan la
balanza hacia la centralización como presupuesto para la construcción de un
Estado-nación homogéneo a través del mestizaje.
El texto de Gustavo Rodríguez nos muestra que la historia de Bolivia del
siglo XIX y principios del XX fue la de un Estado débil, enfrascado en una
carrera por construir modernidad liberal, con una mirada esquizofrénica del
contexto propio. En medio de una sociedad dividida entre blancos e indios,
el sueño letrado era la construcción de una sociedad que comparta el prejui-
cio de la igualdad, es decir, un sueño de democracia occidental.
Según Rodríguez, Bolivia habría llegado a la Guerra Federal como una
sociedad dividida, y en ella fundó “el miedo al federalismo” como miedo
atávico. Aún cien años después de aquel 1899, se conjura la palabra “federa-
lismo” del vocabulario político boliviano. El miedo al “federalismo” sería en
realidad una transmutación del miedo a la sublevación del mundo indígena.
A través de una alianza entre criollos paceños e indígenas, estos últimos
participaron en la Guerra Federal, volcando la balanza a favor de los pace-
ños. Al triunfo paceño en la guerra, paradójicamente, prosiguió el cierre de
las de la élite chuquisaqueña con la élite paceña y la élite de todo el país, es
decir el conjunto de ese 10% criollo boliviano. La élite se re-une en torno a
la barbarización de los indígenas por su actuación en los episodios de masa-
cres de criollos en Mohoza y Ayo Ayo, actuación que no fue otra cosa que el
reaccionar del siervo al sometimiento de siglos y la frustración ante el incum-
Introducción general
15
plimiento de las promesas de los liberales. Este hecho quedó registrado como
dato en los anales del “juicio de Mohoza”.
Después de Mohoza la élite de todo el país identicó a la Guerra Fede-
ral con “guerra de razas” y el federalismo se convirtió en anatema. De este
escenario, y aquel del miedo a la desmembración que se instaló al fundarse la
república, nace el paradigma del centralismo como única opción de supervi-
vencia y “preservación de la unidad” como paradigma estatal.
En esta primera etapa de la vida republicana la constante será la presen-
cia de pequeñas élites regionales concentradas en las capitales de departa-
mento de Bolivia, también expresada en esta correlación de un 10% urbano
frente a un 90% rural. En este contexto el gobierno municipal urbano se
despliega como la instancia administrativa y política de referencia más cer-
cana a la élite, y el cabildo es el referente en cuanto a participación política
urbana de larga data.
Moira Zuazo nos plantea que tanto en la etapa en la que Bolivia
adopta una forma débil de descentralización, entre 1880 y1938, como
en las que se detecta una fuerte centralización del poder estatal, después
de la Revolución de 1952, existe una tendencia inamovible, la presencia
de una marcada desigualdad socioeconómica entre lo urbano y lo rural,
y una consecuente subordinación política de lo rural a las élites urbanas
que conguraron los proyectos estatales liberal temprano y nacionalista
revolucionario posterior.
Entre 1880 y 1932, el municipio urbano habría sido el reducto de las
élites y contraélites políticas, un espacio que, más allá de estar restringido
por el modelo democrático censitario, dio lugar a la emergencia de nuevos
sectores que bajo el manto del discurso federalista se apropian del poder en
la Guerra Federal de 1899. El texto de Moira Zuazo nos muestra la íntima
imbricación entre descentralización y democratización; es decir que la des-
centralización no se reduce a la cuestión territorial —cuáles son los lugares
desde donde se ejerce el poder—, sino que nos remite también a la cuestión
de quiénes ejercen el poder en esa pluralidad de espacios territoriales.
El municipio urbano de principios de la república contaba con un
importante caudal de legitimidad para el mundo urbano, lo cual lo convierte
también en un blanco de ataque importante el momento de la Revolución de
1952. Es decir, la legitimidad que en algún momento adquirió el municipio
Descentralización y democratización en Bolivia
16
como espacio para articular lazos entre el Estado central y las élites locales
queda clausurada por la oleada de democratización social, y por la legitima-
ción cimentada en el discurso de la alianza de clases y el Estado centralista,
protagonista del desarrollo, que se inicia en 1952.
La Revolución del 52: la construcción del Estado centralista y
nación mestiza
La Revolución de 1952 es el primer intento comprehensivo de construcción
de Estado-nación en Bolivia. Esta construcción tomó como modelo la forma
Estado centralista para conjurar el miedo a la desintegración.
Las ideas hegemónicas que sirven de fuentes de legitimación a la cons-
trucción estatal del 52 son la idea de nación como comunidad homogénea
y la idea de revolución. La idea de nación del nacionalismo revolucionario
(NR) (Mayorga 1985) parte del supuesto de la invisibilización de la diversi-
dad étnica y lingüística de la sociedad real.
La forma rebelión indígena era la forma de presencia de lo indígena
propia del momento colonial y de la fundación de la república. En el nuevo
contexto de 1952, que es de apropiación y construcción de pertenencia,
la rebelión transmuta en revolución. Por este camino el 52 marca e irradia
al conjunto social el carácter revolucionario de la cultura política boliviana
hacia adelante. El ser parte del poder estatal solo es aceptable, a partir de
entonces, si se piensa al Estado como revolucionario.
Para 1952 la sociedad boliviana ya había transitado por un importante
proceso de migración del campo a la ciudad que en este momento nos va a
mostrar una correlación de dos tercios de población rural frente a un tercio
de población urbana. Este hecho demográco trae consigo un proceso cultu-
ral de ampliación y profundización del mestizaje
Para la mayoría de la población boliviana que vive en áreas rurales, la
identidad emergente como identidad positiva y hegemónica es la identidad
campesina que se despliega políticamente en la organización de sindicatos
campesinos. Los sindicatos campesinos signican la reivindicación de la
identidad de trabajador del campo como forma de pertenencia en categoría
de igualdad sociopolítica en el Estado nacional revolucionario. La reivindi-
Introducción general
17
cación de la identidad trabajador campesino expresa a su vez el alcance de
irradiación de ideas que desplegó el núcleo obrero en 1952.
Como un proceso paralelo y subterráneo veremos que durante todo
el período de la Revolución del 52, y también hacia adelante, perviven las
identidades indígenas mucho más en tierras bajas, donde esta Revolución
tiene menos alcance e inuencia, y mucho menos en los valles y tierras altas,
donde el sindicato campesino arrasa.
Dentro del discurso estatal emerge el elogio al mestizaje contraponién-
dolo a la previa identidad mestiza republicana vergonzante. Este hecho
discursivo está acompañado por un proceso de aceleración de la migración
del campo a la ciudad, lo cual nos muestra que la hegemonía de la idea de
modernidad unida a la urbanidad está presente y se expande. Por último, con
la migración a las ciudades hay un fortalecimiento creciente del proceso de
mestizaje cultural.
Sin embargo, mestizaje cultural no equivale a superación del prejuicio
de la desigualdad como moneda principal del intercambio social, sino que en
la misma medida en que el mestizaje cultural y la vida urbana se expanden
en la población, se rearma una estructura mental de discriminación que
opera en cascada (Zuazo y Quiroga 2011). La discriminación en cascada es
la creencia en múltiples jerarquías que se arman y rearman, discriminando
a los sujetos que ocupan los peldaños inferiores.
Esta discriminación de múltiples jerarquías denió el rol del mes-
tizaje en el sistema social. Lo mestizo, en lugar de cumplir un rol cohe-
sionador, terminó sembrando desconanza generalizada, disgregando así
aquello que se suponía iría a unir. Es decir, las carencias, especialmente
sociales, del proceso de construcción de una nación mestiza generaron
una crisis de legitimidad del proyecto de construcción estatal del NR,
abriendo la puerta a nuevas demandas y movilizaciones por el recono-
cimiento de la diferencia en la construcción del Estado y la nación, lo
cual inclinará la demanda de democratización, desde lo indígena, hacia
la descentralización del Estado y la revisión de la relación Estado-nación,
léase hacia la idea de autodeterminación.
Descentralización y democratización en Bolivia
18
Instauración de la democracia: la centralidad de los partidos
políticos y el retorno de la descentralización
El retorno a la democracia en 1982 como una demanda de masas es el ele-
mento que marcará el carácter del período, pues habla de la democracia
convertida en un anhelo de masas. Vemos que la idea de democracia vuelve
a ser hegemónica, pero en un contexto histórico social diferente. El nuevo
contexto es el de una Bolivia democratizada con la presencia de las masas en
la política, donde la importancia de la opinión de la sociedad está expresada
en la real vigencia del voto universal, en la vericabilidad de las elecciones y
en la movilización de amplios segmentos de la población.
Durante este período, los partidos políticos asumen un rol que, por un
lado, es un rol protagónico, y por otro, un rol gratuito. En el rol protagónico,
por primera vez en el contexto de la Bolivia moderna los partidos (subráyese
el plural) pasan a ser los actores centrales en el ámbito de la denición de la
titularidad del poder , y un rol gratuito porque la recuperación de la demo-
cracia no fue un producto de la lucha de los partidos acompañada por la
sociedad; por el contrario, fue el producto de la lucha de la sociedad organi-
zada y expresada en la COB, es decir que los partidos heredaron un escenario
que no conquistaron. La COB empujó a la instauración de una democracia
irrestricta y en sus decisiones y accionar fue acompañada o seguida por la
mayoría de los partidos de izquierda en el país (Lazarte 1987).
En el nuevo rol de ocupar el centro del escenario público, por primera
vez en la historia republicana los partidos políticos despliegan un sistema de
interrelación inclusivo y a su vez competitivo, como lúcidamente lo plantea
Salvador Romero Ballivián. El trabajo de Romero Ballivián es un aporte fun-
damental para entender las tendencias de largo plazo en lo que hace a la trayec-
toria política del país, desde la perspectiva de los distintos sistemas de partidos.
Un dato que llama la atención, y que solo se puede apreciar mediante
este estudio que se sumerge en 60 años de historia política, es que lo que
hemos conocido como un sistema plural, competitivo y abierto a varios par-
tidos, con una representatividad importante de distintas corrientes, a veces
fragmentado y volátil (1978-1985) y otras más estable y centrípeto (1985-
2005), ha sido la excepción y no la regla en el desarrollo político institucio-
nal de Bolivia desde 1952.
Introducción general
19
La tendencia recurrente, por el contrario, ha sido lo que el autor deno-
mina el bipartidismo a la boliviana, que es la instalación de un sistema
altamente polarizado, en el cual uno de los polos concentra importantes
mayorías, siendo que el otro es minoritario pero activo en su oposición. Esta
situación se dio desde después de la Revolución de 1952 hasta la instaura-
ción de los gobiernos militares, y se estaría repitiendo luego de la caída del
sistema de partidos instalado en 1985, que colapsa en 2005.
Más allá de esta relación entre bipartidismo desequilibrado y mul-
tipartidismo institucionalizado y centrípeto que empezaría a mostrar un
movimiento pendular en las últimas seis décadas, consideramos que una
tendencia más profunda en la historia política boliviana es la trazada por el
dilema entre pluralismo e inclusión. Los sistemas de partidos hegemónico
y predominante que se instalan con el MNR y el MAS, respectivamente,
son en el fondo sistemas que tratan de incluir sectores marginados, poster-
gados y rurales, con mayor claridad después de 1952, pero con objetivos
similares desde 2005. Esto, en ambas ocasiones aunque en diferentes gra-
dos, a riesgo de sacricar el pluralismo político y la representación de sec-
tores más complejos y heterogéneos de lo que la dinámica de polarización
trata de encapsular.
Por el otro lado, el sistema de partidos instaurado en 1985 se caracteriza
por ser institucionalizado y centrípeto, y por haber consolidado la represen-
tación de varias opciones para el electorado nacional. Su carácter procedi-
mental y moderado habría generado la posibilidad de transiciones de mando
pacícas entre fuerzas políticas distintas, que pudieron construir coaliciones
estables entre sí.
Estas coaliciones, si bien aseguraron gobernabilidad, trajeron consigo
la pérdida de legitimidad de los partidos de centro izquierda que las confor-
maban, especialmente en cuanto a su capacidad de convocatoria a sectores
rurales y a los nuevos sectores populares que emergían de las reformas eco-
nómicas que dichas coaliciones partidarias promovieron.
La imposibilidad de las reformas de los noventa de luchar efectiva-
mente contra la desigualdad, y en menor medida contra la pobreza, le
signicó a los partidos que las promovieron una progresiva pérdida de legi-
timidad que se dispara dramáticamente cuando la crisis asiática impacta en
la economía boliviana.
Descentralización y democratización en Bolivia
20
Es a partir de la crisis de legitimidad del sistema político que se recons-
tituye la capacidad de movilización de lo popular y emerge un proceso de
diálogo y articulación que permitirá al MAS-IPSP echar raíces en el sector
rural primero, y en el urbano/popular después.
De forma posterior a la consolidación del MAS como partido predomi-
nante volvemos al bipartidismo a la boliviana. La novedad del sistema que
emerge es que la oposición se muestra altamente fragmentada y volátil, y ello
debido a que los viejos partidos no supieron responder al desafío de echar raí-
ces en el ámbito local, que trajo para ellos la descentralización municipal de los
noventa, como lo demuestran los textos de Moira Zuazo y Gustavo Bonifaz.
Mesa elabora la idea analizando las estructuras internas de los parti-
dos. La LPP, las autonomías, y otras reformas complementarias de la nueva
Constitución cambian profundamente el contexto administrativo y social en
que se hace competencia política en el país. Este nuevo ambiente favorece
a organizaciones políticas con diferentes características a las de los partidos
bolivianos existentes a comienzos del siglo XXI, ejemplos típicos latinoa-
mericanos del centralismo leninista. Para competir con ecacia en el nuevo
entorno boliviano, según Mesa, habría que cambiar estas estructuras nacio-
nales y centralizadas por otras organizadas en redes horizontales y democrá-
ticas, internamente descentralizadas y regionalizadas. Estos nuevos partidos
tendrían que ser capaces de responder sobre todo a demandas localmente
especícas, con propuestas mucho más concretas y menos abstractas que
los grandes principios teóricos que formaban las bases programáticas de los
partidos de siempre en Bolivia. Pero semejante transformación orgánica no
se da en los partidos que ven nacer a la nueva Bolivia. Intencionalmente o
no, los partidos intentaron seguir adelante sin una renovación signicativa
de mandos o estructuras. En cuestión de una década a lo sumo, casi todos
ellos mueren.
En cambio, Romero Ballivián no le brinda a la descentralización un rol
determinante en la caída del anterior sistema político y la emergencia del
nuevo. En este punto, su análisis contrasta claramente con las hipótesis de
Zuazo y Bonifaz, quienes encuentran potenciales líneas de causalidad entre
la descentralización y la emergencia de un nuevo espacio político local, las
que, combinadas con la crisis de legitimidad del sistema de partidos, expli-
carían su colapso.
Introducción general
21
En todo caso, Romero Ballivián coincide con Bonifaz en plantear que
detrás del péndulo entre inclusión y pluralismo yacen dos visiones distin-
tas de democracia, aquella que privilegia la legalidad entendida como insti-
tucionalización del pluralismo, y la que privilegia la legitimidad entendida
como inclusión y movilización popular. La lectura de los distintos trabajos
contenidos en este libro nos muestra, sin embargo, que estamos ante una
realidad que se explica por la metáfora de las dos caras de la medalla, una la
democracia como institucionalización del pluralismo y la otra, la democracia
como inclusión que se traduce en legitimidad.
En el nuevo contexto de democracia representativa, apertura del Estado
y participación de la sociedad, emerge un viejo tema que nació con la repú-
blica: la demanda de descentralización a las regiones. Sin embargo, el resur-
gimiento de la demanda se enfrenta también con la pervivencia del anatema
“federalismo igual a desintegración”. Es decir, la democracia representativa
genera espacios para que emerjan a la supercie las demandas históricas
de descentralización: por una parte, aquellas de los sectores indígenas que
toman forma en el marco de la LPP, y por otra, las demandas por autono-
mías departamentales. La descentralización a través de la municipalización
de 1994 abrió las puertas para que la democracia representativa se instaure
en el nivel local recongurando el efecto estatal en el ámbito rural.
El texto de Moira Zuazo nos muestra que la Ley de Participación Popu-
lar de 1994 fue una forma de descentralización radical y repentina hacia los
municipios rurales, a través de la creación de municipios en el área rural y
la descentralización de importantes recursos a los mismos. A través de esta
reforma, la democracia boliviana generó la fuente de legitimación que le
permitirá superar una crisis de Estado sin llegar a romper su débil institu-
cionalidad (2000-2005). Sin embargo, esta reforma signicó también un
desafío para los viejos partidos, desafío al cual éstos no supieron responder.
Es decir, a través del municipio la estructura institucional del Estado, que
colapsa entre 2005 y 2009, pervive de manera legítima en el nivel local. Sin
embargo, es la apertura de este espacio de legitimación la que ltra la emer-
gencia, hacia niveles superiores, de nuevos liderazgos que se constituyen en
retadores exitosos del sistema de partidos instalado en 1985.
Durante el período democrático que vivió Bolivia entre 1982 y 2000,
más allá de algunos atisbos de construcción institucional exitosa que no fue-
Descentralización y democratización en Bolivia
22
ron valorados por lo popular, como la construcción de una Corte Nacional
Electoral imparcial, no se instaló una cultura de valoración de la institucio-
nalidad ni se produjo una mirada amigable con el pasado y sus actores, salvo
para algunos sectores urbanos minoritarios.
Como un dato de contexto, es importante mencionar que este momento
de construcción de democracia representativa de masas en Bolivia es tam-
bién el momento del viraje de la correlación entre lo rural y lo urbano. En el
Censo de Población y Vivienda 2001 (CNPV 2001) Bolivia pasa a tener una
relación de dos tercios de población urbana con un tercio de población rural.
Este importante proceso migratorio del campo a la ciudad que se produjo
en los 50 años previos dejó profundas huellas que se van a expresar hacia
adelante como heridas abiertas en las identidades de lo popular boliviano, en
el espacio urbano contemporáneo.
La Ley de Participación Popular: descentralización
del Estado y democratización desde lo local: ¿colapso
del sistema político nacional?
El trabajo de Moira Zuazo analiza justamente la relación de la tensión en-
tre centralización-descentralización y el clivaje urbano/rural. La Revolución
de 1952 habría sido un proyecto homogeneizador en términos identitarios y
habría tratado de integrar a la población indígena, asentada históricamente en
el área rural, bajo el discurso campesinista que convoca al indígena como sujeto
político de clase, para ser integrado al proyecto de modernización nacionalista.
En este contexto, los municipios urbanos, entendidos como reductos de
élites conservadoras, son minimizados en el mapa político y territorial del país.
Sin embargo, este cambio de orientación no fue suciente para suplir el histó-
rico décit de presencia estatal en las zonas rurales. Lo que disparó la moder-
nización nacionalista fue más bien un acelerado proceso de urbanización que
habría trasladado el campo a las periferias urbanas de las ciudades.
La urbanización se acelera aún más y coincide a su vez con el retorno a
la democracia, y Bolivia pasa a ser un país cuantitativamente urbano durante
los años ochenta. En este punto, la autora nos muestra que más allá de los
datos numéricos, la acelerada movilización de las personas a las ciudades no
implica necesariamente un cambio de igual velocidad en sus imaginarios
Introducción general
23
y creencias, así como en su percepción de las desigualdades entre ellos y
las poblaciones urbanas tradicionales, que incluso pueden agudizarse. Esta
brecha también empieza a teñirse de acentos étnicos en la diferencia entre lo
indígena y lo no indígena hacia los ochenta. Esta suerte de desterritorializa-
ción de lo campesino y su traslado a la ciudad, sin embargo, no está exenta
de quiebres intergeneracionales en el sector migrante y de una apertura a la
yuxtaposición de identidades, como sucede en la reinvención de la identidad
indígena de las juventudes alteñas, que a su vez buscan liberarse de las estruc-
turas intergeneracionales jerárquicas típicas del mundo rural.
La otra paradoja que es el centro del análisis de Zuazo es la que ella
denomina la ruralización de la política en un país que se urbaniza. Las diná-
micas complejas de la migración descritas arriba se complementan con la
municipalización de lo rural iniciada por la LPP en 1994. La transferencia
de recursos, competencias y la legitimidad a estos espacios adonde no llegaba
el Estado y cuya política estaba condicionada a las élites urbanas, abrió 311
espacios para la conformación de nuevas élites campesinas e indígenas. A
este fenómeno, según la autora, no pudieron adecuarse los partidos políticos
denominados tradicionales, debido a que acarreaban estructuras centralistas.
Esto, aunado a la crisis de legitimidad de los partidos tradicionales
debida al mal manejo de la política pública y a su pobre respuesta a la crisis
económica regional de nes de los noventa, abrió el camino para que las
élites rurales emergentes pasen de ser instrumentalizadas por los partidos, a
instrumentalizarlos y posteriormente a buscar la autorrepresentación polí-
tica por fuera del sistema, aprovechando la instauración de las diputaciones
uninominales.
Sin embargo, la pregunta que queda abierta es ¿por qué, si la política
nacional y la política en el espacio rural siempre estuvieron manejadas por
élites urbanas, éstas deciden lanzar esta serie de reformas políticas que se con-
vierten en el germen de su propia decadencia? La respuesta puede estar en lo
que la autora plantea al armar que si bien el proceso de urbanización ha sido
rápido en términos demográcos, no lo ha sido necesariamente en términos
de cambio cultural, por lo que en realidad Bolivia no sería, en lo referente a
las creencias y valores, una sociedad que haya transitado completamente a la
urbanización. De cualquier forma, esto no explica por qué las élites, con una
larga tradición de vida urbana, adoptaron reformas políticas ruralizantes.
Descentralización y democratización en Bolivia
24
Otro tema a profundizar es el de la borrosa línea entre lo campesino y lo
indígena. Lo rural reere a un espacio geográco y económico; lo indígena
a una esfera identitaria. ¿Es la ruralización de la política solo un puente para
la etnización de la política? ¿O es que un análisis de clase nos estaría demos-
trando que estamos ante la emergencia de una respuesta campesina, que
trata de instrumentalizar la identidad indígena, ante el cambio social que
representa la urbanización de país?
De cualquier forma, el efecto de dichas reformas se cristaliza en la acción
política en la emergencia del MAS y de la coalición de organizaciones indí-
genas, campesinas y populares que representa. Es en esta articulación en la
que Zuazo parece identicar una posible respuesta a las anteriores preguntas.
El MAS emerge de la ruralización de la política y la Constitución que pro-
mueve representa a una coalición inestable entre sectores indígenas y campe-
sinos. Justamente para abordar las posibles tensiones de esta coalición se crea
el sujeto IOC. Al seguir esta lógica de análisis, Zuazo podría responder de
modo más certero a la crítica de la línea delgada entre lo rural y lo indígena,
ya que el IOC es un mecanismo de construcción de identidad política, lo
que nos reere a la esfera semiautónoma de la política que no necesita refe-
rirse, para legitimarse, a datos estrictamente identicables desde un punto de
vista empírico, es decir a la “realidad”.
El trabajo de Moira Zuazo abre importantes vías de análisis para enten-
der el proceso boliviano de democratización a partir de la idea de la rura-
lización de la política. Su análisis es tan sugerente que no solo nos lleva a
preguntarnos ¿qué sucedió cuando el Estado llegó al campo?, sino que nos
lleva un paso más allá, a cuestionarnos si el campo se tomó el Estado.
El documento de Jean-Paul Faguet, por su parte, aborda directamente
el proceso de descentralización, a través de la municipalización, en el cual se
embarcó Bolivia a partir de 1994.
En primer lugar, es importante resaltar que el estudio dialoga con la
literatura internacional sobre la descentralización y sus impactos en los pro-
cesos de democratización a nivel mundial. El autor enfoca su estudio de
manera diferente a las tradicionales aproximaciones al problema que desde
una perspectiva estatista, vale decir de arriba hacia abajo, pretenden entender
estos procesos. Para Faguet, el enfoque debe hacerse desde lo local y desde las
Introducción general
25
estructuras de gobernabilidad que emergen a ese nivel cuando se implemen-
tan este tipo de reformas.
Otro aporte de Faguet es el de la aplicación de una metodología mixta
que complementa el detalle y los matices analíticos que nos proporcionan los
estudios cualitativos, en este caso el método comparativo, con la perspectiva
general y estadísticamente relevante de los métodos cuantitativos, que nos
permiten ver las tendencias más generales de los proceso sociopolíticos. Es
también fundamental entender éste como un aporte para la ciencia social
en general, así como para el desarrollo de la ciencia social boliviana, cada
vez más marcada por esa aparente frontera infranqueable entre los estudios
cuantitativos —preferidos por los economistas— y las perspectivas cualitati-
vas —privilegiadas por las otras ciencias sociales—.
La combinación de enfoque y metodología permiten entender a profun-
didad las dinámicas locales subyacentes que producen resultados nacionales
dramáticos no solo en patrones de inversión social (véase Faguet 2008 y
2012), sino también en el ámbito político. Las determinantes de un buen
gobierno local serían: la interacción entre los agentes económicos locales,
una sociedad civil bien organizada, mejor aún si cuenta con capacidad de
articulación de intereses, y un sistema político local competitivo y abierto.
De estos tres elementos, el sistema político sería el determinante, por ser
endógeno y por ser el centro en el que las inuencias de los otros se balancean
y redireccionan con el objeto de asegurar mayores electores. El efecto sería
un gobierno local con mayor capacidad de respuesta, y que en los hechos
invierte más donde los ciudadanos lo necesitan.
Los casos de estudio del autor muestran cómo en Viacha un sistema
político capturado por un monopolio económico que favorece a uno de los
actores en el juego electoral, y en el marco de una sociedad doblemente frac-
turada detrás de los clivajes étnicos y el urbano/rural, termina con la caída
del sistema de gobernabilidad como un todo. En el otro extremo está el caso
de Charagua, con una sociedad cuyo sistema económico es heterogéneo,
constituido por propietarios de tierras de distinta escala y por una organiza-
ción indígena fuerte, capaz de articular intereses y un sistema político abierto
a la competencia, determinando un sistema de gobernabilidad estable y con
amplia capacidad de respuesta. Estas evidencias particulares son corrobora-
das luego a través de un exhaustivo análisis estadístico.
Descentralización y democratización en Bolivia
26
Sin embargo, quedan pendientes algunos puntos con posibles impli-
cancias teóricas para considerar a futuro. En primer lugar, dada la tendencia
histórica al faccionalismo, que proviene de la fragmentación y la desigualdad
que han caracterizado a la sociedad boliviana, y que se reeja en su cultura
política, cabe preguntarse ¿qué tan civil es la sociedad civil boliviana? Es
decir, ¿cómo inuye la estructura histórica que la hace tan fragmentada en
viabilizar o no los intercambios sociales horizontales entre sus sectores? A
nivel nacional agregado resulta claro que esta estructura fragmentada y la
conictividad que conlleva distan todavía bastante de lo que se conoce como
sociedad civil en otros contextos. ¿Cómo se reeja esto en la política local? Tal
parece que Viacha corrobora la hipótesis de la fragmentación y su incidencia
en la gobernabilidad local, aunque Charagua parece darnos a entender que
en dicho municipio existen mayores vínculos horizontales entre indígenas y
no indígenas. Lo que no sabemos es si detrás de esto no existen otras varia-
bles como el carácter mayoritario y altamente organizado de la Asamblea del
Pueblo Guaraní (APG), en oposición a una potencial presencia minoritaria
e internamente fragmentada del sector ganadero.
Un segundo punto a tomar en cuenta para explicar las posibles dife-
rencias en la conguración de “la sociedad civil” en estos municipios puede
ser el de el cambio social y los procesos de modernización de los que habla
el texto de Gustavo Bonifaz. Viacha ha sido impactada por los procesos de
cambio social en las últimas décadas, constituyéndose en un municipio más
“moderno” y poblado que Charagua. El hecho de que la embotelladora CBN
se haya instalado ahí y que, paralelamente, la cementera más grande del país
resida en aquel municipio, no puede quedar ignorado ya que esto ha atraído
mucha población migrante al municipio, lo cual ha reestructurado la histó-
rica fragmentación y desigualdades entre lo urbano y lo rural de las que nos
habla el texto de Moira Zuazo. Faguet menciona estos hechos como matices,
pero podrían ser algo más a la hora de explicar las determinantes de la estruc-
tura de la economía y las relaciones sociales en ambos municipios.
En todo caso, estas interrogantes no anulan las conclusiones a las que
arriba el autor, y que nos hacen pensar en la necesidad de enriquecerlas para
tener una mejor comprensión de cómo funciona su original modelo teórico
de gobernabilidad local, y en todo caso, para entender cómo las diferen-
Introducción general
27
cias de desempeño entre municipios se relacionan, en un piso superior, para
benecio o no de la gobernabilidad nacional.
El Estado plurinacional con autonomías: ¿la reconguración
de la política desde lo local?
Una de las vetas que abre este libro es la de poner en cuestión la aseveración
que arma que las autonomías en Bolivia —tanto indígenas como departa-
mentales— son una ruptura histórica reciente. Varios de los autores rastrean
la emergencia del impulso autonomista oriental en el denominado Memo-
rándum de 19041 y en la creación del Comité pro Santa Cruz en 1950. Mesa
explica en su texto cómo las autonomías indígenas son producto de un largo
proceso histórico que se va ampliando gradualmente. Dos hitos importantes
serían el Maniesto de Tiahuanacu de 1973, y la creación de la Confedera-
ción Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia-Tupaj Katari
(CSUTCB) en 1979. Estos órganos del movimiento indígena y campesino,
y otros que se van conformando, cumplen varias funciones hasta entonces
ignoradas en la sociedad boliviana: aglutinan las necesidades de amplios sec-
tores indígenas y campesinos, proyectan su voz a nivel regional y nacional,
guían a sus miembros, y facilitan la discusión de políticas y opciones en altos
niveles con las máximas instancias del sector privado y el Gobierno.
Llegado el siglo XXI, la construcción de las autonomías bolivianas es pro-
ducto de un proceso altamente accidentado y conictivo, de violencia entre-
mezclada con negociación y compromiso. Mesa concuerda con Bonifaz en
el hecho de que las autonomías departamentales no guraban en los planes
originales del nuevo régimen. El proyecto centralista del gobierno de Morales
claudicó ante el impulso autonómico de la “Media Luna” del eje oriental de
Bolivia. Las fuertes tensiones entre los dos proyectos de Estado y de nación
—uno popular, y por esta vía indigenista, y el otro autonomista reivindicando
una nación mestiza— llegan al punto de desestabilizar al país con violencia
civil y muertos, antes de ser por n resuelto con una nueva Constitución que
articula los dos principios de forma parcialmente coherente.
1 En 1904, la Sociedad de Estudios Geográcos de Santa Cruz envía un memorándum al Congre-
so Nacional en el que denuncia el impacto negativo que para la región signicaba la construc-
ción de ferrocarriles entre el occidente de Bolivia y las costas del Pacíco (Véase IDH 2007).
Descentralización y democratización en Bolivia
28
Las autonomías departamentales fueron conquistadas por la Media
Luna a fuerza de movilizaciones, violencia, negociaciones, transacciones y
hasta mediación internacional. Incluso los acuerdos entre gobierno y oposi-
ción que viabilizaron la salida de la confrontación que parecía estancada —al
modicar más de 140 artículos de la Constitución ya aprobada en Oruro—
violaron la Ley de Convocatoria de la Asamblea Constituyente. La conclu-
sión compartida en este punto es que el quiebre y la distancia entre legalidad
y legitimidad analizados por Bonifaz son evidentes diferentes momentos de
esta coyuntura. Tanto las autonomías como la nueva Constitución nacie-
ron por vías estrictamente ilegales, que muchas veces perforaban compro-
misos, acuerdos políticos, y leyes recientemente celebradas, en un intento
por reconciliar legitimidades contrapuestas que rebasaban continuamente la
legalidad vigente.
En medio de este intenso conicto político y civil, uno de los más inte-
resantes y complejos fenómenos de la última década en Bolivia es la reemer-
gencia de los históricos clivajes étnicos, de clase e interregionales —durante
dos generaciones ausentes del discurso político nacional— que se manies-
tan en los nuevos actores políticos, y que incluso son institucionalizados
en la nueva Constitución Política del Estado. Bonifaz toma este fenómeno
empírico como punto de partida para su texto, preguntando ¿por qué los dos
clivajes, étnico y regional, que fueron tan relevantes en la Guerra Civil de
1899, y nuevamente a partir del año 2000, no lo fueron en la Revolución de
1952? Y paralelamente, ¿por qué la cuestión de clase logró, aparentemente,
disolver los otros dos clivajes en 1952, pero ya no después de 2000? “Par-
tiendo de entender una crisis como una situación en la que existe un cambio
en el estado de cosas precedente,” el autor arma: “consideramos que las
anteriores explicaciones de la crisis adolecen de una falencia fundamental:
tratan de explicar lo que cambia a partir de lo que no cambia (históricos
clivajes étnicos, de clase, e interregionales)” (véase p. 350 del artículo “La
emergencia de las autonomías departamentales en el contexto de la brecha
entre legalidad y legitimidad” de Gustavo Bonifaz en este libro).
De esta manera, Bonifaz toma seriamente la dimensión temporal de los
cambios en Bolivia. Para ser válida, cualquier explicación del colapso del sis-
tema de partidos políticos en Bolivia tiene que ser compatible también con
Introducción general
29
una explicación del status quo ex ante, que se demostró no solo estable sino
resistente entre 1985 y 2005.
Estos clivajes reemergentes se contraponen a las divisiones ideológicas
explícitas en el sistema de partidos del país, y también implícitas en su estruc-
tura administrativa. La Revolución Nacional de 1952 barre con los antiguos
partidos políticos, y de allí nace un nuevo sistema de partidos construido
sobre la base de la clásica competencia entre izquierda y derecha de Occidente
en el siglo XX. Por un lado, Bolivia cuenta con un partido hegemónico de
centro-izquierda dispuesto a trabajar en el marco del capitalismo y, discursi-
vamente al menos, de la democracia, que se dene como pro-trabajador y pro-
Estado intervencionista. Al otro lado se encuentra una derecha pro-capital,
pro-empresariado, que favorece un Estado más pequeño y políticas de laissez-
faire, en el marco de un gobierno dictatorial durante la década de 1970. A la
izquierda, por último, emerge el MIR, como partido que expresa las nuevas
izquierdas que se maniestan a partir de los sesenta en Europa. Según Schatts-
chneider (1960), un viraje de 90 grados en el clivaje político fundamental de
una sociedad es devastador para las organizaciones y los líderes políticos que
han invertido mucho en dominar el clivaje anterior, porque el contexto polí-
tico del nuevo clivaje los hace irrelevantes, llevando consiguientemente a su
extinción. Esto, en resumen, es lo que se ve en Bolivia.
Del proceso histórico de la Revolución Nacional emerge el partido ancla
del sistema, el MNR, acompañado eventualmente por dos partidos más, la
ADN y el MIR. Estos son los cimientos del sistema construido a partir de
la crisis económica y social de 1985. Hasta 1997, siguiendo a Romero Balli-
vián, estos partidos logran concentrar dos tercios de los votos y escaños par-
lamentarios. Este es un sistema de partidos anclado por el MNR y denido
por el espectro ideológico descrito arriba, la competencia electoral, y el inter-
cambio en el poder de fuerzas opuestas. Así como este sistema se mostró esta-
ble durante el nacimiento de la ADN y el MIR en los años setenta y ochenta,
también pudo evolucionar sin quiebres ni mayores crisis para adecuarse al
auge de CONDEPA y la UCS en los años noventa. La aparición de estos
últimos, según Bonifaz, citando a Ayo (2010), posibilitó “la incorporación
de amplios sectores marginales a la democracia como migrantes, transportis-
tas cholas y comerciantes. Asimismo, su presencia lejos de ser anti-sistémica,
otorgó un impulso especial a las reformas estatales con el reconocimiento del
Descentralización y democratización en Bolivia
30
carácter multiétnico y pluricultural presente en la Constitución reformada
en 1994”, y presente también en la Ley de Participación Popular (LPP).
La LPP, implementada a mediados de 1994, transrió recursos y poderes
importantes a los gobiernos municipales, catalizando de esa manera una explo-
sión de obras y servicios públicos nuevos en la gran mayoría de los municipios
del país, tanto los medianos como los pequeños y rurales, tal como demuestran
Faguet y Zuazo en sus artículos de este volúmen. Esto contribuyó crucialmente
al surgimiento y desarrollo de liderazgos políticos locales, y luego a la construc-
ción de partidos políticos a este nivel, cuando grandes regiones históricamente
marginadas respecto al centro aprendieron —líderes y votantes juntos— qué
servicios debería brindar el Estado, y por tanto tomaron conciencia del grado
de abandono que siempre habían sufrido. Mientras esta dinámica se expandía
a lo largo y ancho del país, los partidos tradicionales no se abrían ni se ade-
cuaban a estos cambios, en el supuesto de que el juego de representación y
competencia podía seguir los parámetros previos, es decir sin transparencia ni
participación y subordinado a las ciudades principales del país.
Este estancamiento político se da justamente en el momento en que los
actores y partidos tradicionales bolivianos sufren una importante crisis de legi-
timidad. Bonifaz nos explica el desencadenamiento de la crisis de este modo:
Es en abril del año 2000 que el cuestionamiento al modelo neoliberal
estalla en Cochabamba, cuando la población sale a las calles a reclamar
por el alza del precio del agua, que el Estado estaba buscando para sub-
sidiar la construcción de un represa cuya concesión se había dado a una
empresa extranjera. Los conictos son secundados por movilizaciones en
otros puntos del país y el gobierno decreta un estado de sitio que fra-
casa porque sectores de la policía en La Paz se amotinaron reclamando
incrementos salariales. En septiembre de ese año se da un bloqueo en el
Chapare porque el sector cocalero se enfrenta a la política de erradicación
de coca. El bloqueo es secundado por la CSUTCB en el altiplano paceño
y por juntas vecinales de El Alto que dejan cercada la ciudad de La Paz.
A partir de ese momento es recurrente la movilización de sectores cam-
pesinos y populares urbanos en el occidente, en demanda de un cambio
de orientación de la relación entre el Estado y la economía y la apertura
de canales más participativos para la sociedad, canales que veían cerrados
por el modelo democrático representativo (véase la p. 380 del artículo “La
Introducción general
31
brecha entre legalidad y legitimidad y la emergencia de las autonomías
departamentales” de Gustavo Bonifaz en este libro).
Esta crisis de legitimidad de los partidos políticos pronto se vuelve “una
crisis de legitimidad de las instituciones representativas y los principios que
las inspiraban. Las coaliciones de gobierno empezaron a ser cuestionadas por
ser reductos de clientelismo y corrupción” (Bonifaz, texto citado, p. 396).
En un ambiente cada vez más frágil, nuevos liderazgos, que expresan
dos legitimidades emergentes pero conictivas entre sí, comienzan a proyec-
tarse del ámbito local al nacional. La primera de estas legitimidades viene de
la mano del 65% de los representantes municipales que se autoidentican
como indígenas. Ellos viven una experiencia formativa durante la primera
década de la Participación Popular marcada por el éxito que tienen en reo-
rientar ujos nacionales de inversión pública hacia servicios básicos en sus
municipios, lo cual les enseña a manejar recursos públicos y a ejercer poder.
Estos actores, liderados por el MAS-IPSP, construyen una coalición en base
a esta experiencia y a una visión de Bolivia como Estado plurinacional en lo
identitario y fuerte en lo económico que privilegia a sectores campesinos,
indígenas y populares históricamente rezagados. Por último, después de diez
años de aprendizaje, aprovechan la crisis de legitimidad del anterior sistema
para tomar el poder y tomar el Estado.
Cuando las movilizaciones populares de este período terminan forzando
la caída de la segunda presidencia de Sánchez de Lozada, y con ella de todo el
sistema político, surge rápidamente un segundo proyecto de relegitimación
fundacional como reacción al primer proyecto, que expresaba la vertiente
indígena popular. Es el proyecto de un Estado autonómico —enarbolado por
sectores cívico/regionales y clases medias sobre todo del oriente del país—
en que las diferentes regiones de Bolivia que habían accedido al poder y a
recursos considerables, persiguen políticas y visiones heterogéneas entre sí.
Las movilizaciones sociales que se inician en el año 2000 llevan rápida-
mente a una crisis estatal caracterizada por la presencia de un quiebre funda-
mental entre la legalidad y la legitimidad del orden establecido. La legalidad
de un Estado tímidamente descentralizado se estrella contra dos proyectos de
relegitimación fundacional contradictorios en sí.
Descentralización y democratización en Bolivia
32
Gustavo Bonifaz nos muestra ejemplos concretos de esta quiebre:
(a) El entonces presidente Carlos Mesa llama a la selección de prefectos
departamentales mediante elecciones departamentales, seguida por
la designación de los ganadores por el Presidente. Esto contradice
claramente la letra y el espíritu del artículo 109 de la CPE.
(b) El próximo presidente, Eduardo Rodríguez Veltzé, ve la necesidad
de dar curso a una ley interpretativa del artículo 109 que legaliza
los avances reales, políticamente importantes pero sin fundamento
legal, hacia la autonomía departamental en Pando, Beni y Tarija.
(c) Las asambleas o comités preautonómicos que se conforman en
Santa Cruz, Beni, Pando y Tarija aprueban proyectos de estatu-
tos autonómicos (EA) que son sometidos a referendo en el curso
del año 2008. Aun cuando la Corte Nacional Electoral (CNE) los
tacha de ilegales, las Cortes Departamentales acceden a administrar
logísticamente la consulta, y la CNE entra en una crisis vertical
inédita en su historia. Los cuatro estatutos sometidos a referendo
son aprobados con claras mayorías.
El texto de Bonifaz nos muestra que las causas de la inestabilidad polí-
tica boliviana durante los últimos años no son los clivajes étnicos, regionales
ni de clase que siempre aigieron al país, al menos no entendidos de modo
estático. Las causantes de la caída de un sistema de partidos tradicionales que
no percibían la necesidad de cambiar fueron más bien el impacto del cambio
social y político en dichos clivajes, el que abre las brechas agudas y concre-
tas entre las estructuras político-institucionales —entre las viejas formas de
legitimar el poder— y las nuevas fuentes de legitimidad política que cobran
fuerza en la sociedad boliviana.
Si bien Mesa nos conduce a pensar en la necesidad de evitar entender las
autonomías como un quiebre tajante con el pasado, Bonifaz nos muestra que
tampoco podemos entender el proceso si solamente observamos la continui-
dad como variable explicativa. Es en realidad en la tensión entre continuidad
y cambio como mejor se puede entender la relación entre descentralización
y democratización.
El Estado Plurinacional, que se consagra en la nueva Constitución Polí-
tica de 2009, inicia su proceso en la crisis estatal del año 2000 y aglutina a
la totalidad de la población rural y a la mayoría de la población urbana bajo
Introducción general
33
la consigna de una “revolución democrática y cultural”. Es decir que el para-
digma de “revolución” de los años cincuenta resurge de sus cenizas, aunque
ahora acompañado por el adjetivo “democrática”, y entre ambos dan forma
y cohesionan al sujeto popular que acompaña en la protesta callejera y vota
en las urnas a favor del “proceso de cambio”.
Si sometemos el matrimonio discursivo —revolución democrática— a
la lupa de la historia, veremos que articula dos conceptos de tradiciones dis-
tintas y opuestas en la historia boliviana: por un lado “lo revolucionario” con
raíces en la tradición de la movilización popular desde abajo, y por otro lado
“lo democrático”, tradición presente en la élite desde el origen republicano,
pero ausente de lo popular hasta más de siglo y medio después. La primera
huella de “lo democrático” en el sujeto popular será, como decía René Zava-
leta, la participación en elecciones del primer partido katarista, durante las
elecciones de retorno a la democracia (Zavaleta 1983). La presencia de lo
democrático como parte de la cultura política popular, es decir como ambi-
ción de masas, se despliega recién en este momento. Podemos armar que es
la inserción de las mayorías populares en el proceso de elecciones periódicas,
y el cuestionamiento, dentro del mismo, de los que se denominaron partidos
tradicionales, lo que marca la trayectoria campesina, indígena-popular que
debemos rastrear para entender la reconguración del sistema político y el
Estado desde el año 2000.
La segunda trayectoria que marca la ruta del cambio político es la
demanda de autonomía, entendida como el ejercicio del poder del Estado en
el ámbito departamental. Esta nueva fuente de legitimidad y cambio político
se expresa en los resultados electorales del referendo de 2009 por las auto-
nomías, que permite posteriormente la implementación de las autonomías
departamentales en los nueve departamentos del país. Este rastreo estructu-
ral e institucional de la emergencia de las autonomías departamentales, en
el primer ensayo de Bonifaz, es complementado con su análisis comparativo
de la dinámica de tres Asambleas Departamentales al cumplir su primer año
de gestión.
A partir de preguntas tales como: ¿quiénes son los asambleístas departa-
mentales?, ¿de qué historias político-sociales provienen estos representantes
departamentales? y ¿cuáles son el carácter y la dinámica de la institución
que están formando?, es decir ¿qué signican las Asambleas Departamentales
Descentralización y democratización en Bolivia
34
para la democracia boliviana y para sus partidos políticos?, el texto de Gus-
tavo Bonifaz piensa la implementación de las autonomías departamentales,
y en este camino constata la profundidad del proceso de descentralización
municipal que ha vivido Bolivia en la década de los noventa, que irradió al
ámbito departamental y abrió la puerta a un proceso de reforma política que
fue más allá de lo que sus propios gestores se propusieron. La investigación
constata y refuerza la hipótesis de la presencia de cambio social (expresado
en migración del campo a la ciudad y migración dentro del ámbito rural,
así como en la informalización de la economía) como antesala de un pro-
fundo cambio político a escala nacional. Tanto la reforma política de los años
noventa como el cambio social contribuyeron a un proceso de circulación de
élites que en el texto de Bonifaz se ve reejado en el espacio intermedio de
los departamentos.
El estudio constata que este proceso de circulación de élites, si bien
se dio en todo el país, sucede con diferente intensidad y caracteres en los
tres departamentos analizados comparativamente. El estudio nos muestra
un proceso de circulación de élites más intenso en La Paz, algo menos en
Chuquisaca y uno moderado en Santa Cruz.
Otro hallazgo del documento radica en que nos muestra que a partir de
una situación de débil identidad departamental en La Paz, la implementa-
ción de la autonomía departamental va a detonar un proceso de búsqueda
de una identidad departamental paceña, por lo pronto ancada detrás de la
noción de desarrollo para La Paz, y un proceso de desarrollo institucional que
está en curso y que difícilmente tendrá camino de retorno. Esto, claramente,
estaría favorecido por el hecho de que la Asamblea Departamental de La Paz
está compuesta por una abrumadora mayoría del MAS, que ha podido ase-
gurar importantes avances institucionales, incluso prescindiendo de la sub-
rrepresentada población urbana del departamento. En la Asamblea Depar-
tamental paceña, el clivaje urbano/rural no emerge a la supercie sino como
subsumido al clivaje indígena-no indígena; sin embargo, la conguración de
mayorías y minorías dentro de la Asamblea no ha llevado a que dicho clivaje
polarice a la misma al punto de obstaculizar su desarrollo normativo. Una
situación similar se detecta en Chuquisaca, aunque queda claro que en este
caso el clivaje fundamental se identica en términos de lo urbano y lo rural.
Introducción general
35
Por el contrario, en el caso de Santa Cruz, donde la situación de punto
de partida es más bien una identidad departamental desarrollada y fuerte,
siendo el departamento la fuente principal de la demanda autonómica, lo
que constatamos hoy es que la moderada circulación de élites del caso cru-
ceño provocó el desplazamiento del núcleo de la crisis política en dos sen-
tidos: por una parte, del centro del poder al departamento de Santa Cruz,
por otra parte un desplazamiento temporal. Este desplazamiento temporal
y territorial nos permite explicar en parte la grave crisis de hegemonía de la
élite política cruceña que implosiona recién a partir del 2009, pero muestra
su gravedad más tarde y nos permite entender la parálisis institucional de la
Asamblea Departamental que constata el estudio de Bonifaz.
Una conclusión emergente de la comparación de los tres procesos es
que la Asamblea Departamental, allá donde se consolida —como decía Elías
Canetti respecto al parlamento—, tiene un amplio potencial para consti-
tuirse en el espacio para librar guerras sin muertos, es decir, en el lugar donde
habita el pluralismo democrático.
Desde la perspectiva de la estructura territorial del poder nos pregunta-
mos: ¿Cuáles son las autonomías que emergen de este proceso? De acuerdo
con Mesa, es importante distinguir dos dimensiones. Por un lado la dimensión
espacial-administrativa de las autonomías departamentales, regionales y muni-
cipales, que se encuentran comúnmente en países federales y descentralizados
en todo el mundo. Por el otro —y que en sí resulta una novedad institucio-
nal—, es la emergencia de las autonomías colectivas denominadas genérica-
mente “autonomías indígenas”. La nueva Constitución dene tres categorías
de colectividades identitarias: (i) naciones y pueblos indígena originario cam-
pesinos (NPIOC); (ii) comunidades interculturales; y (iii) los afrobolivianos.
La denición de cada categoría es, como Mesa argumenta, bastante más pro-
blemática que intuitiva o natural. El problema se hace aun más complejo a la
hora de denir jurídicamente, por primera vez en la historia boliviana, dos
tipos distintos de sujetos políticos: el colectivo y el individual.
A diferencia del resto de los ciudadanos del país, estos nuevos sujetos
colectivos tendrían la prerrogativa de determinar sus propios sistemas de jus-
ticia mediante la justicia indígena originaria campesina, establecida especial-
mente dentro de sus jurisdicciones IOC. En su organización y administración
interna, las naciones y pueblos indígena originario campesino (NPIOC) pue-
Descentralización y democratización en Bolivia
36
den denir mecanismos de selección de líderes y estructuras de autogobierno,
recurriendo a usos y costumbres tradicionales denidos y modicados a su
gusto. Por tanto, la autonomía indígena no es un nivel más a la par con el
departamental o municipal; es más bien una dimensión de autonomía trans-
versal a los otros, por las potestades especiales que se les otorga a los indígenas
y que otros grupos no poseen, y que cambian el sentido básico de “autonomía”
en cualquier nivel administrativo en que se aplica.
Otro de los elementos de las nuevas autonomías colectivas que resalta el
estudio de Carlos Mesa es la manera en que rescatan formas y conceptos del
pasado colonial. El modo que escoge la nueva Constitución para abordar la
diversidad étnica y social boliviana es, irónicamente, similar a la de los com-
partimentos estancos que impuso la Corona española en el siglo XVI con
las Nuevas Leyes de Indias. Como reacción a los abusos cometidos por los
españoles contra la población nativa, Carlos I aprobó esas leyes en 1542. Esta
legislación paternalista, que determinaba categorías separadas para españo-
les, mestizos y negros, por un lado, e indígenas por el otro, buscaba proteger
a los indígenas prohibiendo, por ejemplo, que españoles y mestizos ingresen
a sus barrios por más de un día, y estableciendo que el aprendizaje de la len-
gua española era estrictamente optativo para los “indios”, lo que facilitó la
pervivencia hasta el día de hoy de las lenguas nativas. El resultado buscado, y
parcialmente logrado, fue el de una sociedad estructurada en compartimen-
tos estancos, en que los españoles, criollos, mestizos e indígenas vivían no
solo en una jerarquía muy bien denida, sino además en espacios geográcos
determinados y separados entre sí.
Esta trayectoria recorre en sentido contrario la historia republicana del
país, que por lo menos en principio enarbolaba el ideal de un Estado liberal
de derecho, y más tarde, con la Revolución Nacional, la idea del mestizaje en
lo étnico y en lo cultural, en pos de crear una cultura y un Estado nacional.
Lo que las autonomías indígenas buscarían, en cambio, es institucionalizar
las diferencias sociales en compartimentos estancos, con posibles tendencias
a la emergencia de una sociedad dividida entre diferentes jerarquías de ciu-
dadanos cuyas diferencias están reconocidas e institucionalizadas
La reforma de 1994 reinterpretó a Bolivia como sociedad y como
Estado. Si bien la Revolución de 1952 rompió con el pasado en muchos
aspectos económicos y políticos, la visión de país que promueve, en su andi-
Introducción general
37
nocentrismo, representa más bien un continuismo de las estructuras políti-
cas dominantes del imperio tiawanacota, el Collasuyo inca y la Audiencia de
Charcas española. La reinterpretación se habría producido reconociendo que
Bolivia es un país “multiétnico y pluricultural” (artículo 1 de la Constitución
de 1994). Con esto, según Mesa, “se rompió el discurso de la cultura única,
la lengua única, la religión única. Bolivia es diversa y reconoce la existencia
de pueblos y culturas distintas que la enriquecen” (véase la p. 73 del texto de
Mesa en este libro). Este cambio representa un giro de 180 grados, no menos
importante, según el autor, que las grandes reformas de los años cincuenta.
En este sentido, la visión de Estado y sociedad denida en la nueva
Constitución y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización no es pro-
ducto de una ruptura histórica producida por los movimientos populares de
los años 2000-2005; es más bien un desarrollo de largo plazo en la concien-
cia política nacional y de sus varios subgrupos, impactados por distintas olea-
das de cambio social y político. El aporte fundamental de la Constitución
de 1994 fue reconocer que la sociedad boliviana es compleja, con identida-
des múltiples y superpuestas y reivindicaciones históricas internas. El nuevo
orden toma el paso adicional de institucionalizar las diferencias sociales en
grupos legalmente distintos con privilegios jerárquicos.
De lo apuntado previamente, ¿qué ideas generales podemos
rescatar respecto a la relación entre descentralización y
democratización en Bolivia?
En primer lugar, cabe resaltar que la tensión entre centralización y descen-
tralización es una constante en la accidentada historia de la construcción
estatal boliviana, tensión detrás de la cual es posible identicar a un Estado
débil que trata de irradiar su inuencia a lo largo y ancho de un territorio
fragmentado en una accidentada geografía, con niveles altos de desigualdad
socioeconómica y una amplia diversidad etnolingüística. Esta búsqueda se
da unas veces de manera conictiva, y otras a través de pactos y acuerdos
con élites locales y comunidades indígenas altamente organizadas (véase
PNUD 2007). Por otra parte, en momentos de crisis y polarización interna,
en gran medida determinados por impactos externos —la Guerra del Pací-
co, la Gran Depresión, la Guerra del Chaco, la hiperinación—, el sistema
Descentralización y democratización en Bolivia
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político boliviano ha experimentado oleadas de ampliación progresiva de la
cantidad y pluralidad de personas y grupos con derecho a participar en la
adopción de las decisiones colectivas; es decir, ha experimentado distintas
oleadas de democratización sociopolítica.
Es justamente en estos períodos críticos que estas dos trayectorias histó-
ricas convergen. Cuando en 1880 se establece un sistema de partidos compe-
titivo, aunque dentro de un marco democrático censitario, la limitada pero
evidente democratización abre paso a la demanda de descentralización, en
la forma de federalismo, enarbolada por los liberales de La Paz, demanda
que eventualmente lleva al desenlace violento de la Guerra Civil de 1899.
Para poder vencer al ejército constitucionalista, los liberales se alían con los
indígenas aymaras al mando de Zárate “el temible” Willka. Sin embargo, el
accionar de los combatientes indígenas en el conicto convence a todas las
élites del país a cerrar las en torno de la centralización del poder, instalán-
dose así el miedo al federalismo en el imaginario social.
Durante 1952, la Revolución Nacional trae consigo otra oleada de
democratización, a cuya vanguardia estaba una alianza entre trabajadores,
principalmente mineros, indígenas convertidos a la nueva identidad de cam-
pesinos y clases medias emergentes. Dicha alianza instala la política de la
movilización de la masa en el repertorio de la legitimación del poder en el
país, y dado que se ubica detrás de un discurso nacionalista, desarrollista y
polarizante, la democratización que se instala en 1952 es altamente centra-
lista, clausurando todo potencial espacio local de reorganización —por una
parte, de las élites por ser estas identicadas como parte de la antinación, y
por otra parte de la comunidad indígena en el área rural por el nuevo carácter
inclusivo de los indígenas— del proyecto del 52. En suma, la democratiza-
ción del 52 inclina la balanza hacia la centralización como presupuesto para
la construcción estatal.
Paradójicamente, la faceta desarrollista del nacionalismo revolucionario
(NR) da lugar a la adopción de una política sostenida de fomento al desa-
rrollo del departamento de Santa Cruz, o lo que se ha llamado la marcha al
oriente. Después de décadas de un sostenido impulso al desarrollo del oriente,
Bolivia experimentó, hacia la década de los setenta, una inusual situación
por la cual, en medio de una evidente centralización del poder político, se
gestaba una descentralización del poder económico, que migraba progre-
Introducción general
39
sivamente del occidente al oriente. Hacia nes de los setenta, el modelo
económico del NR empieza a hacer aguas. Paralelamente, la campesinización
de los indígenas fracasa debido a que no logra superar la discriminación y
desigualdad entre indígenas y no indígenas. Los procesos de urbanización
llevan a que estas tensiones se hagan más sutiles y distintas, aunque presentes
en la experiencia cotidiana de los migrantes.
Cuando el país retorna a la democracia, en 1982, esta vez articulando
el voto universal y las experiencias de movilización con la institucionaliza-
ción de un sistema de partidos competitivo, los impulsos democratizantes
empiezan a inclinarse, al menos en algunos sectores, hacia la descentra-
lización. La emergencia del katarismo y los movimientos cívicos de los
departamentos que luego serán parte de la llamada Media Luna, instalan
en la agenda política, desde la década de 1980, la idea de descentralizar el
Estado para articularlo a la diversidad regional por un lado y a la étnico-
lingüística, por el otro.
La Ley de Participación Popular (LPP), implementada en 1994, trata de
canalizar estas demandas en una escala local, léase municipal, lo que denota la
pervivencia y recurrencia cíclica del miedo al federalismo y las reivindicaciones
comunitaristas desde lo indígena. Los partidos que se constituyen en la base
del sistema político —MNR, MIR y ADN—, valga la aclaración, provienen
de la tradición centralista del nacionalismo revolucionario, y les cuesta abrirse
y adaptarse a estas demandas. Posteriormente, queda claro que tampoco pudie-
ron adaptarse a la nueva geografía política que inaugura la LPP. Por último,
tampoco pudieron adaptarse a los efectos, parcialmente positivos y negativos
de las reformas neoliberales que promovieron, y que trajeron consigo impor-
tantes cambios económicos, sociales y culturales, y la consecuente emergencia
de nuevos liderazgos y fuentes de legitimación del poder.
Por último, cuando el proyecto neoliberal sufre el impacto de la crisis
asiática a nes de los noventa, el sistema político, en primera instancia, y la
estructura territorial del Estado y su relación con la idea de nación, entran en
una profunda crisis de legitimidad. Es desde lo local, sin embargo, que el sis-
tema político se empieza a reordenar a partir de 2002. Partidos que hacen sus
primeras armas en el nivel municipal —principalmente el MAS y el MSM—
se convierten en la base de un sistema de partidos emergente. Por el otro
Descentralización y democratización en Bolivia
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lado, en los departamentos de la Media Luna se detecta la emergencia de
movimientos políticos regionales, aunque bastante débiles y fragmentados.
De cualquier modo, es el conicto entre dos bloques emergentes, el indí-
gena-popular y el cívico/regional, el que dene la crisis del Estado boliviano,
de la idea de nación mestiza y homogénea, y de Estado centralista. Es la brecha
entre estas dos fuentes de legitimidad y la legalidad vigente hasta ese momento
la que marca la Asamblea Constituyente, y es la imposibilidad de ésta para
cerrar el mencionado quiebre la que da lugar a los acuerdos congresales que
viabilizan la emergencia de un Estado plurinacional y autonómico.
A diferencia de 1899 o de 1952, la democratización experimentada en
Bolivia desde la década de los ochenta no solo ha inclinado el péndulo hacia
la descentralización del Estado. La LPP no llevó únicamente al Estado a lo
local, especialmente al campo, sino que también llevó la democracia repre-
sentativa a estos espacios. A su vez, ante la incapacidad de adaptación y la
crisis de legitimidad del anterior sistema político, la descentralización a nivel
local ha generado un segundo impulso dentro de la tercera oleada de demo-
cratización y a su vez descentralización, que toma forma con la adopción
de las autonomías departamentales e indígenas, así como con la adopción
de instituciones de democracia participativa en todos los niveles del Estado.
Así como los partidos políticos centralizados del anterior sistema no
pudieron adaptarse a la descentralización, queda por verse si desde una
estructura estatal descentralizada y compleja como la que ahora tiene Bolivia
podrá emerger un sistema de partidos que pueda articular la política local
con la nacional, en el marco de pluralismo político. Más aun, constituye un
reto lograr este objetivo sin llevar a la emergencia de un sistema de partidos
fragmentado que representen exclusivamente intereses étnicos, regionales o
de clase; es decir, queda por verse si las nuevas fuentes de legitimidad que
emergen del proceso analizado pueden articularse en un Estado que, además
de ser plurinacional y autonómico, sea un Estado de derecho democrático.
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- [Show abstract] [Hide abstract] ABSTRACT: Bolivia decentralized in an effort to deepen democracy, improve public services, and make government more accountable. Unlike many countries, Bolivia succeeded. Over the past generation, public investment shifted dramatically toward primary services and resource distribution became far more equitable, partly due to the creation of new local governments. Many municipalities responded to decentralization with transparent, accountable government, yet others suffered ineptitude, corruption, or both. Why? Jean-Paul Faguet combines broad econometric data with deep qualitative evidence to investigate the social underpinnings of governance. He shows how the interaction of civic groups and business interests determines the quality of local decision making. In order to understand decentralization, Faguet argues, we must understand governance from the ground up. Drawing on his findings, he offers an evaluation of the potential benefits of decentralization and recommendations for structuring successful reform.
- [Show abstract] [Hide abstract] ABSTRACT: This paper examines decentralisation in Bolivia and Colombia to explore its effects on the uses and spatial distribution of public investment, as well as government responsiveness to local needs. In both countries, investment shifted from infrastructure to social services and human capital formation. Resources were rebalanced in favour of poorer districts. In Bolivia, decentralisation made government more responsive by re-directing public investment to areas of greatest need. In Colombia, municipalities increased investment significantly while running costs fell. Six important lessons emerge from the comparison. For decentralisation to work well: (i) local democracy must be transparent, fair and competitive; (ii) local governments must face hard budget constraints; (iii) central government must be scaled back; (iv) significant tax-raising powers must be devolved; and (v) decentralisation is composed of distinct, separable components, the sequencing of which is important. Finally, (vi) what decentralisation achieves, and whether it is advisable, hinges on how central government behaved pre-reform.
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