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Descentralización y democratización en Bolivia: La historia del Estado débil, la sociedad rebelde y el anhelo de democracia.

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Abstract

¿Cuál es la relación entre las distintas oleadas de democratización y la histórica tensión entre centralización y descentralización del Estado en Bolivia? ¿Cómo ha condicionado esta interacción la construcción del Estado y su relación con la idea de nación? Son las preguntas guía del debate que da origen al trabajo que hoy ponemos a consideración del lector. El presente volumen es el resultado de un importante esfuerzo de cooperación investigativa entre la Fundación Friedrich Ebert (Bolivia), y el Departamento de Desarrollo Internacional de la London School of Economics and Political Science. En el marco de esta cooperación interinstitucional, varios investigadores bolivianos y un académico extranjero se reunieron en La Paz, en septiembre de 2011, para discutir desde una perspectiva de largo plazo el desarrollo de los procesos de descentralización y democratización en Bolivia. El presente libro está dividido en tres partes. En la primera presentamos tres estudios que, desde una perspectiva histórica, analizan por un lado las tensiones que atraviesa la descentralización en Bolivia, enfocando la dis-yuntiva histórica entre centralismo y descentralización, tanto en la forma que ésta adoptó en la construcción del discurso departamental/regional, así como la forma que adoptó respecto a las relaciones interétnicas y las relaciones entre lo urbano y lo rural; por otro lado, analizan la lógica y el desenvolvimiento del sistema de partidos boliviano contemporáneo en el contexto de dicha tensión entre centralismo y descentralización. En la segunda parte, desde las perspectivas de la sociología política y la economía política, y en base a diferentes bases de datos empíricos, presentamos dos estudios del proceso de descentralización municipal que vivió Bolivia en la década de 1990 y sus impactos en la relación entre democratización y descentralización del Estado. En la tercera parte, desde un enfoque politológico, se piensa el proceso de descentralización departamental en el marco de los cambios sociales y políticos por que atraviesa el Estado boliviano. Es decir, se rastrea el proceso de surgimiento de las autonomías departamentales y su desenvolvimiento en el marco de una nueva oleada de tensiones entre la ampliación cualitativa y cuantitativa de la participación de la población en la toma de decisiones, y la adopción de una nueva estructura institucional de relacionamiento entre el Estado, el territorio y la nación; esto en el marco de la adopción e implementación de la nueva Constitución Política del Estado.
Descentralización y democratización en Bolivia
La historia del Estado débil, la sociedad rebelde
y el anhelo de democracia
Moira Zuazo, Jean-Paul Faguet y Gustavo Bonifaz
(editores)
Descentralización y democratización en Bolivia
La historia del Estado débil, la sociedad rebelde y el anhelo de democracia
Primera edición: agosto de 2012
© Friedrich Ebert Stiftung
Av. Hernando Siles 5998, Obrajes
Tel. 591-2-2750005
www.fes-bolivia.org
info@fes-bol.org
La Paz, Bolivia
Elaboración de la memoria: Fabiola Aparicio
Cuidado de edición: Hugo Montes y Patricia Montes
Diseño de tapa: Patricia Montes
Cuadro de la tapa: Ejti Stih, Marcha 1, serie Movimientos Sociales, acrílico sobre lienzo,
150 x 90 cm, 2009 (detalle).
Depósito legal: 4-1-2470-12
ISBN: 978-99954-2-457-2
Impreso en Impresión Digital
La Paz, Bolivia
Indice general
Presentación ................................................................................................... 5
Introducción general ..................................................................................... 7
Moira Zuazo, Jean-Paul Faguet y Gustavo Bonifaz
Bolivia: autonomías y pluralismo político
Un modelo condicionado por el horizonte indígena ..................................... 43
Carlos D. Mesa Gisbert
Las antinomias del nacionalismo revolucionario
Documento para el debate ............................................................................ 87
Gustavo Rodríguez Ostria
El sistema de partidos en Bolivia 1952-2012 .............................................. 125
Salvador Romero Ballivián
Bolivia: cuando el Estado llegó al campo
Municipalización, democratización y nueva Constitución ..........................187
Moira Zuazo
Gobernabilidad desde abajo en Bolivia
Una teoría del gobierno local y dos pruebas empíricas ................................ 287
Jean-Paul Faguet
La emergencia de las autonomías departamentales
en el contexto de la brecha entre legalidad y legitimidad ............................. 343
Gustavo Bonifaz Moreno
Análisis comparativo de la dinámica de tres Asambleas
Departamentales a un año de gestión
Los casos de Chuquisaca, La Paz y Santa Cruz ............................................ 419
Gustavo Bonifaz Moreno
Memoria del seminario taller internacional
“Descentralización y democracia en Bolivia
Impactos y perspectivas” ............................................................................. 475
Autores .......................................................................................................527
Presentación
El 25 de enero de 2009 Bolivia aprobó en Referéndum una nueva Constitu-
ción Política, uno de cuyos cambios más importantes es el reconocimiento
de cuatro niveles y dos ámbitos distintos de autonomías. Sin embargo, a
pesar de que transcurren ya tres años de vigencia de dicha Constitución,
en la percepción ciudadana la implementación y el funcionamiento de las
diferentes autonomías presenta ritmos diferentes y resultados poco visibles
o insatisfactorios. El carácter democrático de la elección de las autoridades
autonómicas, junto al funcionamiento y al ejercicio de democracia delibera-
tiva en diferentes niveles legislativos, departamentales, municipales e indíge-
nas que —sin estar exento de tropiezos— está presente en todo el territorio
nacional, nos muestra que el proceso autonómico boliviano es un proceso
irreversible, que recoge una tradición de vieja data.
Con el objetivo de pensar este proceso en su contexto histórico de tiempo
largo, medio y de coyuntura, a la vez que articulando esta reexión con el
proceso histórico de democratización, el Departamento de Desarrollo Inter-
nacional de la London School of Economics and Political Science, el CIDES-
UMSA y la Fundación Friedrich Ebert en Bolivia promovieron de forma con-
junta un proceso de investigación y posterior diálogo entre varios autores.
En la presente publicación presentamos a usted, amigo lector, el resul-
tado de este esfuerzo de cooperación investigativa interinstitucional, que
recoge la contribución de seis autores y la memoria del Seminario Taller
Internacional “Descentralización y Democracia en Bolivia. Impactos y Pers-
pectivas”, efectuado en La Paz en septiembre de 2011.
Agosto de 2012
Anja Dargatz Jean-Paul Faguet Cecilia Salazar
Directora FES Bolivia London School of Economics
Directora CIDES-UMSA
Introducción general
Moira Zuazo, Jean-Paul Faguet y Gustavo Bonifaz
Contenido
La accidentada creación de la República de Bolivia: la tensión
entre un Estado débil y la fortaleza de sus fragmentos ................................... 12
La Revolución del 52: la construcción del Estado centralista
y la nación mestiza ....................................................................................... 16
Instauración de la democracia: la centralidad de los partidos políticos
y el retorno de la descentralización ............................................................... 18
La Ley de Participación Popular: descentralización del Estado y democratiza-
ción desde lo local: ¿colapso del sistema político nacional? ............................ 22
El Estado plurinacional con autonomías: ¿la reconguración
de la política desde lo local? .......................................................................... 27
De lo apuntado previamente, ¿qué ideas generales podemos
rescatar respecto a la relación entre descentralización
y democratización en Bolivia? ....................................................................... 37
Bibliografía ................................................................................................... 41
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¿Cuál es la relación entre las distintas oleadas de democratización y la histó-
rica tensión entre centralización y descentralización del Estado en Bolivia?
¿Cómo ha condicionado esta interacción la construcción del Estado y su re-
lación con la idea de nación? Son las preguntas guía del debate que da origen
al trabajo que hoy ponemos a consideración del lector. El presente volumen
es el resultado de un importante esfuerzo de cooperación investigativa entre
la Fundación Friedrich Ebert (Bolivia), y el Departamento de Desarrollo
Internacional de la London School of Economics and Political Science. En
el marco de esta cooperación interinstitucional, varios investigadores boli-
vianos y un académico extranjero se reunieron en La Paz, en septiembre de
2011, para discutir desde una perspectiva de largo plazo el desarrollo de los
procesos de descentralización y democratización en Bolivia.
El presente libro está dividido en tres partes. En la primera presenta-
mos tres estudios que, desde una perspectiva histórica, analizan por un lado
las tensiones que atraviesa la descentralización en Bolivia, enfocando la dis-
yuntiva histórica entre centralismo y descentralización, tanto en la forma
que ésta adoptó en la construcción del discurso departamental/regional, así
como la forma que adoptó respecto a las relaciones interétnicas y las relacio-
nes entre lo urbano y lo rural; por otro lado, analizan la lógica y el desenvol-
vimiento del sistema de partidos boliviano contemporáneo en el contexto de
dicha tensión entre centralismo y descentralización.
En la segunda parte, desde las perspectivas de la sociología política y la
economía política, y en base a diferentes bases de datos empíricos, presenta-
mos dos estudios del proceso de descentralización municipal que vivió Boli-
via en la década de 1990 y sus impactos en la relación entre democratización
y descentralización del Estado.
En la tercera parte, desde un enfoque politológico, se piensa el proceso
de descentralización departamental en el marco de los cambios sociales y
políticos por que atraviesa el Estado boliviano. Es decir, se rastrea el proceso
de surgimiento de las autonomías departamentales y su desenvolvimiento en
el marco de una nueva oleada de tensiones entre la ampliación cualitativa y
cuantitativa de la participación de la población en la toma de decisiones, y
la adopción de una nueva estructura institucional de relacionamiento entre
el Estado, el territorio y la nación; esto en el marco de la adopción e imple-
mentación de la nueva Constitución Política del Estado.
Descentralización y democratización en Bolivia
12
La accidentada creación de la República de Bolivia: la tensión
entre un Estado débil y la fortaleza de sus fragmentos
Todos los autores en este volumen coinciden, explícita o implícitamente, en
subrayar el hecho de que la génesis de la República de Bolivia estuvo marca-
da por la existencia de un territorio geográcamente disgregado entre mon-
tañas, habitado por una población criolla en unos pocos centros urbanos,
bastante autónomos entre sí, y en medio de un entorno rural marcado por la
diversidad de pueblos indígenas con distintas lenguas habitando el conjunto
del territorio. En medio de esta diversidad e inaccesibilidad geográca, cul-
tural y lingüística, no es casual que los gritos libertarios de Charcas y La Paz
fueran distantes entre sí, tanto en el tiempo como en sus demandas. Tampo-
co es casual el hecho de que la rebelión e insubordinación que les siguieron
en el ámbito rural derivaran en la conformación de “republiquetas”, es decir
espacios de organización rebelde autónoma, por una parte respecto al centro
urbano políticamente más importante, Charcas, pero también entre sí.
En este contexto, el trabajo de Carlos Mesa estudia el desarrollo político
de Bolivia a través del prisma de las históricas tensiones federalistas-unitaris-
tas. Investiga las raíces próximas y profundas de la descentralización y el régi-
men de autonomías, la nueva Constitución, el régimen legal y constitucional
en torno a las autonomías actuales y sus implicaciones para el futuro del país.
Para hacer un análisis profundo de la descentralización y las autono-
mías en Bolivia —explica Mesa— tenemos que volver a comienzos del siglo
XIX, al nacimiento mismo del país en condiciones sorpresivas y de fragili-
dad. Cuando el Mariscal Sucre convenció al Libertador de permitir que la
Audiencia de Charcas decidiera su propio destino, los padres de la nación
optaron por un camino separado de Lima y Buenos Aires. Así se crea un país
en el centro del continente, rodeado de vecinos más grandes y poderosos.
Bolivia intenta aglutinar regiones que gravitan naturalmente hacia tres polos
geográcos distintos —las cuencas del Pacíco, del Amazonas y del Río de la
Plata—. Desde un principio Bolivia se veía, tanto desde afuera como desde
adentro, como un ente articial, poco cohesionado, tendiente a su descom-
posición y reabsorción por vecinos geográcamente más coherentes. Lejos de
ser una preocupación académica, este temor se volvió un supuesto básico de
la clase dirigente del país, alimentada por décadas de agresiones externas de
Introducción general
13
Perú, Brasil, Chile, y por el conicto con el Paraguay, episodios en los que
Bolivia perdió la mitad de su territorio original.
Según Mesa, detrás de esta preocupación había una segunda percepción
instalada en las élites, que asumía que la población indígena, entonces una
gran mayoría del país, era incapaz de gobernarse, e incluso incapaz de asu-
mir una idea de nación basada en los preceptos del liberalismo europeo y
las formas constitucionales estadounidenses. Junto a estas dos percepciones
se encontraba el dato real del gran tamaño y diversidad del territorio, sobre
el cual el Gobierno no lograba ejercer un verdadero dominio. De hecho,
esta realidad forma parte importante de la explicación de las pérdidas de los
territorios del Acre y de Antofagasta. Por eso, “para buena parte de los polí-
ticos de la época el federalismo era un anatema [fundado en la idea] de que
llevarlo adelante era facilitar esas tendencias a la dispersión” (véase p. 49 del
texto de Carlos Mesa en este libro).
Durante las décadas que siguen, las rebeliones de campesinos e indíge-
nas son recurrentes y sangrientas. Mesa señala la importancia especial de los
movimientos rebeldes de 1899, 1921 y 1947. La Reforma Agraria, el voto
universal y el Código de la Educación (1952-1955) son respuestas direc-
tas de la Revolución Nacional a estos levantamientos, y marcan un nuevo
momento histórico para Bolivia. Según el autor, estos hitos se proyectan y
apuntan directamente a lo que hoy son las autonomías indígenas.
Los textos de Gustavo Rodríguez y de Carlos Mesa nos muestran la
importancia de las rebeliones indígenas que, en nuestra opinión, marcarán
hacia adelante la relación entre el Estado republicano y los indígenas, fun-
dando un elemento constante y de larga duración en la cultura política boli-
viana que es el imaginar un futuro deseable solo a través del cambio violento.
La “cultura revolucionaria” va a distinguir en adelante a la sociedad boliviana
popular de la cultura de otras sociedades del continente, como claramente lo
sintetiza James Dunkerley en su célebre metáfora “la rebelión en las venas”
para referirse al pueblo boliviano.
Desde una perspectiva de muy largo plazo, es esa cultura que sigue la
ruta violencia-rebelión-movilización la que se convertirá en factor funda-
mental para los procesos de democratización en el país. En momentos de
relativa apertura institucional inclinará la balanza para alinear los impul-
sos de ampliación de la democracia hacia la descentralización, como ocurre
Descentralización y democratización en Bolivia
14
insatisfactoriamente con la alianza entre indígenas y liberales federalistas en
1899, o con los movimientos que promueven la descentralización departa-
mental que culmina en la demanda de autonomías departamentales de los
departamentos de la “Media Luna” durante el período democrático que se
inicia en 1982. De igual modo es importante entender cómo el movimiento
katarista es fundamental para comprender—a través de la alianza de uno de
sus sectores con el MNR de Gonzalo Sánchez de Lozada— la apertura al
multiculturalismo que se plasma en la reforma constitucional de 1994, par-
ticularmente con la Ley de Participación Popular y las tierras comunitarias
de origen, como analiza Mesa. En otros momentos —el es caso de la Revolu-
ción del 52—, la movilización social se plasma en una importante oleada de
democratización social y política —con el voto universal, la Reforma Agra-
ria, la Reforma Educativa y la nacionalización de las minas— que inclinan la
balanza hacia la centralización como presupuesto para la construcción de un
Estado-nación homogéneo a través del mestizaje.
El texto de Gustavo Rodríguez nos muestra que la historia de Bolivia del
siglo XIX y principios del XX fue la de un Estado débil, enfrascado en una
carrera por construir modernidad liberal, con una mirada esquizofrénica del
contexto propio. En medio de una sociedad dividida entre blancos e indios,
el sueño letrado era la construcción de una sociedad que comparta el prejui-
cio de la igualdad, es decir, un sueño de democracia occidental.
Según Rodríguez, Bolivia habría llegado a la Guerra Federal como una
sociedad dividida, y en ella fundó “el miedo al federalismo” como miedo
atávico. Aún cien años después de aquel 1899, se conjura la palabra “federa-
lismo” del vocabulario político boliviano. El miedo al “federalismo” sería en
realidad una transmutación del miedo a la sublevación del mundo indígena.
A través de una alianza entre criollos paceños e indígenas, estos últimos
participaron en la Guerra Federal, volcando la balanza a favor de los pace-
ños. Al triunfo paceño en la guerra, paradójicamente, prosiguió el cierre de
las de la élite chuquisaqueña con la élite paceña y la élite de todo el país, es
decir el conjunto de ese 10% criollo boliviano. La élite se re-une en torno a
la barbarización de los indígenas por su actuación en los episodios de masa-
cres de criollos en Mohoza y Ayo Ayo, actuación que no fue otra cosa que el
reaccionar del siervo al sometimiento de siglos y la frustración ante el incum-
Introducción general
15
plimiento de las promesas de los liberales. Este hecho quedó registrado como
dato en los anales del “juicio de Mohoza”.
Después de Mohoza la élite de todo el país identicó a la Guerra Fede-
ral con “guerra de razas” y el federalismo se convirtió en anatema. De este
escenario, y aquel del miedo a la desmembración que se instaló al fundarse la
república, nace el paradigma del centralismo como única opción de supervi-
vencia y “preservación de la unidad” como paradigma estatal.
En esta primera etapa de la vida republicana la constante será la presen-
cia de pequeñas élites regionales concentradas en las capitales de departa-
mento de Bolivia, también expresada en esta correlación de un 10% urbano
frente a un 90% rural. En este contexto el gobierno municipal urbano se
despliega como la instancia administrativa y política de referencia más cer-
cana a la élite, y el cabildo es el referente en cuanto a participación política
urbana de larga data.
Moira Zuazo nos plantea que tanto en la etapa en la que Bolivia
adopta una forma débil de descentralización, entre 1880 y1938, como
en las que se detecta una fuerte centralización del poder estatal, después
de la Revolución de 1952, existe una tendencia inamovible, la presencia
de una marcada desigualdad socioeconómica entre lo urbano y lo rural,
y una consecuente subordinación política de lo rural a las élites urbanas
que conguraron los proyectos estatales liberal temprano y nacionalista
revolucionario posterior.
Entre 1880 y 1932, el municipio urbano habría sido el reducto de las
élites y contraélites políticas, un espacio que, más allá de estar restringido
por el modelo democrático censitario, dio lugar a la emergencia de nuevos
sectores que bajo el manto del discurso federalista se apropian del poder en
la Guerra Federal de 1899. El texto de Moira Zuazo nos muestra la íntima
imbricación entre descentralización y democratización; es decir que la des-
centralización no se reduce a la cuestión territorial —cuáles son los lugares
desde donde se ejerce el poder—, sino que nos remite también a la cuestión
de quiénes ejercen el poder en esa pluralidad de espacios territoriales.
El municipio urbano de principios de la república contaba con un
importante caudal de legitimidad para el mundo urbano, lo cual lo convierte
también en un blanco de ataque importante el momento de la Revolución de
1952. Es decir, la legitimidad que en algún momento adquirió el municipio
Descentralización y democratización en Bolivia
16
como espacio para articular lazos entre el Estado central y las élites locales
queda clausurada por la oleada de democratización social, y por la legitima-
ción cimentada en el discurso de la alianza de clases y el Estado centralista,
protagonista del desarrollo, que se inicia en 1952.
La Revolución del 52: la construcción del Estado centralista y
nación mestiza
La Revolución de 1952 es el primer intento comprehensivo de construcción
de Estado-nación en Bolivia. Esta construcción tomó como modelo la forma
Estado centralista para conjurar el miedo a la desintegración.
Las ideas hegemónicas que sirven de fuentes de legitimación a la cons-
trucción estatal del 52 son la idea de nación como comunidad homogénea
y la idea de revolución. La idea de nación del nacionalismo revolucionario
(NR) (Mayorga 1985) parte del supuesto de la invisibilización de la diversi-
dad étnica y lingüística de la sociedad real.
La forma rebelión indígena era la forma de presencia de lo indígena
propia del momento colonial y de la fundación de la república. En el nuevo
contexto de 1952, que es de apropiación y construcción de pertenencia,
la rebelión transmuta en revolución. Por este camino el 52 marca e irradia
al conjunto social el carácter revolucionario de la cultura política boliviana
hacia adelante. El ser parte del poder estatal solo es aceptable, a partir de
entonces, si se piensa al Estado como revolucionario.
Para 1952 la sociedad boliviana ya había transitado por un importante
proceso de migración del campo a la ciudad que en este momento nos va a
mostrar una correlación de dos tercios de población rural frente a un tercio
de población urbana. Este hecho demográco trae consigo un proceso cultu-
ral de ampliación y profundización del mestizaje
Para la mayoría de la población boliviana que vive en áreas rurales, la
identidad emergente como identidad positiva y hegemónica es la identidad
campesina que se despliega políticamente en la organización de sindicatos
campesinos. Los sindicatos campesinos signican la reivindicación de la
identidad de trabajador del campo como forma de pertenencia en categoría
de igualdad sociopolítica en el Estado nacional revolucionario. La reivindi-
Introducción general
17
cación de la identidad trabajador campesino expresa a su vez el alcance de
irradiación de ideas que desplegó el núcleo obrero en 1952.
Como un proceso paralelo y subterráneo veremos que durante todo
el período de la Revolución del 52, y también hacia adelante, perviven las
identidades indígenas mucho más en tierras bajas, donde esta Revolución
tiene menos alcance e inuencia, y mucho menos en los valles y tierras altas,
donde el sindicato campesino arrasa.
Dentro del discurso estatal emerge el elogio al mestizaje contraponién-
dolo a la previa identidad mestiza republicana vergonzante. Este hecho
discursivo está acompañado por un proceso de aceleración de la migración
del campo a la ciudad, lo cual nos muestra que la hegemonía de la idea de
modernidad unida a la urbanidad está presente y se expande. Por último, con
la migración a las ciudades hay un fortalecimiento creciente del proceso de
mestizaje cultural.
Sin embargo, mestizaje cultural no equivale a superación del prejuicio
de la desigualdad como moneda principal del intercambio social, sino que en
la misma medida en que el mestizaje cultural y la vida urbana se expanden
en la población, se rearma una estructura mental de discriminación que
opera en cascada (Zuazo y Quiroga 2011). La discriminación en cascada es
la creencia en múltiples jerarquías que se arman y rearman, discriminando
a los sujetos que ocupan los peldaños inferiores.
Esta discriminación de múltiples jerarquías denió el rol del mes-
tizaje en el sistema social. Lo mestizo, en lugar de cumplir un rol cohe-
sionador, terminó sembrando desconanza generalizada, disgregando así
aquello que se suponía iría a unir. Es decir, las carencias, especialmente
sociales, del proceso de construcción de una nación mestiza generaron
una crisis de legitimidad del proyecto de construcción estatal del NR,
abriendo la puerta a nuevas demandas y movilizaciones por el recono-
cimiento de la diferencia en la construcción del Estado y la nación, lo
cual inclinará la demanda de democratización, desde lo indígena, hacia
la descentralización del Estado y la revisión de la relación Estado-nación,
léase hacia la idea de autodeterminación.
Descentralización y democratización en Bolivia
18
Instauración de la democracia: la centralidad de los partidos
políticos y el retorno de la descentralización
El retorno a la democracia en 1982 como una demanda de masas es el ele-
mento que marcará el carácter del período, pues habla de la democracia
convertida en un anhelo de masas. Vemos que la idea de democracia vuelve
a ser hegemónica, pero en un contexto histórico social diferente. El nuevo
contexto es el de una Bolivia democratizada con la presencia de las masas en
la política, donde la importancia de la opinión de la sociedad está expresada
en la real vigencia del voto universal, en la vericabilidad de las elecciones y
en la movilización de amplios segmentos de la población.
Durante este período, los partidos políticos asumen un rol que, por un
lado, es un rol protagónico, y por otro, un rol gratuito. En el rol protagónico,
por primera vez en el contexto de la Bolivia moderna los partidos (subráyese
el plural) pasan a ser los actores centrales en el ámbito de la denición de la
titularidad del poder , y un rol gratuito porque la recuperación de la demo-
cracia no fue un producto de la lucha de los partidos acompañada por la
sociedad; por el contrario, fue el producto de la lucha de la sociedad organi-
zada y expresada en la COB, es decir que los partidos heredaron un escenario
que no conquistaron. La COB empujó a la instauración de una democracia
irrestricta y en sus decisiones y accionar fue acompañada o seguida por la
mayoría de los partidos de izquierda en el país (Lazarte 1987).
En el nuevo rol de ocupar el centro del escenario público, por primera
vez en la historia republicana los partidos políticos despliegan un sistema de
interrelación inclusivo y a su vez competitivo, como lúcidamente lo plantea
Salvador Romero Ballivián. El trabajo de Romero Ballivián es un aporte fun-
damental para entender las tendencias de largo plazo en lo que hace a la trayec-
toria política del país, desde la perspectiva de los distintos sistemas de partidos.
Un dato que llama la atención, y que solo se puede apreciar mediante
este estudio que se sumerge en 60 años de historia política, es que lo que
hemos conocido como un sistema plural, competitivo y abierto a varios par-
tidos, con una representatividad importante de distintas corrientes, a veces
fragmentado y volátil (1978-1985) y otras más estable y centrípeto (1985-
2005), ha sido la excepción y no la regla en el desarrollo político institucio-
nal de Bolivia desde 1952.
Introducción general
19
La tendencia recurrente, por el contrario, ha sido lo que el autor deno-
mina el bipartidismo a la boliviana, que es la instalación de un sistema
altamente polarizado, en el cual uno de los polos concentra importantes
mayorías, siendo que el otro es minoritario pero activo en su oposición. Esta
situación se dio desde después de la Revolución de 1952 hasta la instaura-
ción de los gobiernos militares, y se estaría repitiendo luego de la caída del
sistema de partidos instalado en 1985, que colapsa en 2005.
Más allá de esta relación entre bipartidismo desequilibrado y mul-
tipartidismo institucionalizado y centrípeto que empezaría a mostrar un
movimiento pendular en las últimas seis décadas, consideramos que una
tendencia más profunda en la historia política boliviana es la trazada por el
dilema entre pluralismo e inclusión. Los sistemas de partidos hegemónico
y predominante que se instalan con el MNR y el MAS, respectivamente,
son en el fondo sistemas que tratan de incluir sectores marginados, poster-
gados y rurales, con mayor claridad después de 1952, pero con objetivos
similares desde 2005. Esto, en ambas ocasiones aunque en diferentes gra-
dos, a riesgo de sacricar el pluralismo político y la representación de sec-
tores más complejos y heterogéneos de lo que la dinámica de polarización
trata de encapsular.
Por el otro lado, el sistema de partidos instaurado en 1985 se caracteriza
por ser institucionalizado y centrípeto, y por haber consolidado la represen-
tación de varias opciones para el electorado nacional. Su carácter procedi-
mental y moderado habría generado la posibilidad de transiciones de mando
pacícas entre fuerzas políticas distintas, que pudieron construir coaliciones
estables entre sí.
Estas coaliciones, si bien aseguraron gobernabilidad, trajeron consigo
la pérdida de legitimidad de los partidos de centro izquierda que las confor-
maban, especialmente en cuanto a su capacidad de convocatoria a sectores
rurales y a los nuevos sectores populares que emergían de las reformas eco-
nómicas que dichas coaliciones partidarias promovieron.
La imposibilidad de las reformas de los noventa de luchar efectiva-
mente contra la desigualdad, y en menor medida contra la pobreza, le
signicó a los partidos que las promovieron una progresiva pérdida de legi-
timidad que se dispara dramáticamente cuando la crisis asiática impacta en
la economía boliviana.
Descentralización y democratización en Bolivia
20
Es a partir de la crisis de legitimidad del sistema político que se recons-
tituye la capacidad de movilización de lo popular y emerge un proceso de
diálogo y articulación que permitirá al MAS-IPSP echar raíces en el sector
rural primero, y en el urbano/popular después.
De forma posterior a la consolidación del MAS como partido predomi-
nante volvemos al bipartidismo a la boliviana. La novedad del sistema que
emerge es que la oposición se muestra altamente fragmentada y volátil, y ello
debido a que los viejos partidos no supieron responder al desafío de echar raí-
ces en el ámbito local, que trajo para ellos la descentralización municipal de los
noventa, como lo demuestran los textos de Moira Zuazo y Gustavo Bonifaz.
Mesa elabora la idea analizando las estructuras internas de los parti-
dos. La LPP, las autonomías, y otras reformas complementarias de la nueva
Constitución cambian profundamente el contexto administrativo y social en
que se hace competencia política en el país. Este nuevo ambiente favorece
a organizaciones políticas con diferentes características a las de los partidos
bolivianos existentes a comienzos del siglo XXI, ejemplos típicos latinoa-
mericanos del centralismo leninista. Para competir con ecacia en el nuevo
entorno boliviano, según Mesa, habría que cambiar estas estructuras nacio-
nales y centralizadas por otras organizadas en redes horizontales y democrá-
ticas, internamente descentralizadas y regionalizadas. Estos nuevos partidos
tendrían que ser capaces de responder sobre todo a demandas localmente
especícas, con propuestas mucho más concretas y menos abstractas que
los grandes principios teóricos que formaban las bases programáticas de los
partidos de siempre en Bolivia. Pero semejante transformación orgánica no
se da en los partidos que ven nacer a la nueva Bolivia. Intencionalmente o
no, los partidos intentaron seguir adelante sin una renovación signicativa
de mandos o estructuras. En cuestión de una década a lo sumo, casi todos
ellos mueren.
En cambio, Romero Ballivián no le brinda a la descentralización un rol
determinante en la caída del anterior sistema político y la emergencia del
nuevo. En este punto, su análisis contrasta claramente con las hipótesis de
Zuazo y Bonifaz, quienes encuentran potenciales líneas de causalidad entre
la descentralización y la emergencia de un nuevo espacio político local, las
que, combinadas con la crisis de legitimidad del sistema de partidos, expli-
carían su colapso.
Introducción general
21
En todo caso, Romero Ballivián coincide con Bonifaz en plantear que
detrás del péndulo entre inclusión y pluralismo yacen dos visiones distin-
tas de democracia, aquella que privilegia la legalidad entendida como insti-
tucionalización del pluralismo, y la que privilegia la legitimidad entendida
como inclusión y movilización popular. La lectura de los distintos trabajos
contenidos en este libro nos muestra, sin embargo, que estamos ante una
realidad que se explica por la metáfora de las dos caras de la medalla, una la
democracia como institucionalización del pluralismo y la otra, la democracia
como inclusión que se traduce en legitimidad.
En el nuevo contexto de democracia representativa, apertura del Estado
y participación de la sociedad, emerge un viejo tema que nació con la repú-
blica: la demanda de descentralización a las regiones. Sin embargo, el resur-
gimiento de la demanda se enfrenta también con la pervivencia del anatema
“federalismo igual a desintegración”. Es decir, la democracia representativa
genera espacios para que emerjan a la supercie las demandas históricas
de descentralización: por una parte, aquellas de los sectores indígenas que
toman forma en el marco de la LPP, y por otra, las demandas por autono-
mías departamentales. La descentralización a través de la municipalización
de 1994 abrió las puertas para que la democracia representativa se instaure
en el nivel local recongurando el efecto estatal en el ámbito rural.
El texto de Moira Zuazo nos muestra que la Ley de Participación Popu-
lar de 1994 fue una forma de descentralización radical y repentina hacia los
municipios rurales, a través de la creación de municipios en el área rural y
la descentralización de importantes recursos a los mismos. A través de esta
reforma, la democracia boliviana generó la fuente de legitimación que le
permitirá superar una crisis de Estado sin llegar a romper su débil institu-
cionalidad (2000-2005). Sin embargo, esta reforma signicó también un
desafío para los viejos partidos, desafío al cual éstos no supieron responder.
Es decir, a través del municipio la estructura institucional del Estado, que
colapsa entre 2005 y 2009, pervive de manera legítima en el nivel local. Sin
embargo, es la apertura de este espacio de legitimación la que ltra la emer-
gencia, hacia niveles superiores, de nuevos liderazgos que se constituyen en
retadores exitosos del sistema de partidos instalado en 1985.
Durante el período democrático que vivió Bolivia entre 1982 y 2000,
más allá de algunos atisbos de construcción institucional exitosa que no fue-
Descentralización y democratización en Bolivia
22
ron valorados por lo popular, como la construcción de una Corte Nacional
Electoral imparcial, no se instaló una cultura de valoración de la institucio-
nalidad ni se produjo una mirada amigable con el pasado y sus actores, salvo
para algunos sectores urbanos minoritarios.
Como un dato de contexto, es importante mencionar que este momento
de construcción de democracia representativa de masas en Bolivia es tam-
bién el momento del viraje de la correlación entre lo rural y lo urbano. En el
Censo de Población y Vivienda 2001 (CNPV 2001) Bolivia pasa a tener una
relación de dos tercios de población urbana con un tercio de población rural.
Este importante proceso migratorio del campo a la ciudad que se produjo
en los 50 años previos dejó profundas huellas que se van a expresar hacia
adelante como heridas abiertas en las identidades de lo popular boliviano, en
el espacio urbano contemporáneo.
La Ley de Participación Popular: descentralización
del Estado y democratización desde lo local: ¿colapso
del sistema político nacional?
El trabajo de Moira Zuazo analiza justamente la relación de la tensión en-
tre centralización-descentralización y el clivaje urbano/rural. La Revolución
de 1952 habría sido un proyecto homogeneizador en términos identitarios y
habría tratado de integrar a la población indígena, asentada históricamente en
el área rural, bajo el discurso campesinista que convoca al indígena como sujeto
político de clase, para ser integrado al proyecto de modernización nacionalista.
En este contexto, los municipios urbanos, entendidos como reductos de
élites conservadoras, son minimizados en el mapa político y territorial del país.
Sin embargo, este cambio de orientación no fue suciente para suplir el histó-
rico décit de presencia estatal en las zonas rurales. Lo que disparó la moder-
nización nacionalista fue más bien un acelerado proceso de urbanización que
habría trasladado el campo a las periferias urbanas de las ciudades.
La urbanización se acelera aún más y coincide a su vez con el retorno a
la democracia, y Bolivia pasa a ser un país cuantitativamente urbano durante
los años ochenta. En este punto, la autora nos muestra que más allá de los
datos numéricos, la acelerada movilización de las personas a las ciudades no
implica necesariamente un cambio de igual velocidad en sus imaginarios
Introducción general
23
y creencias, así como en su percepción de las desigualdades entre ellos y
las poblaciones urbanas tradicionales, que incluso pueden agudizarse. Esta
brecha también empieza a teñirse de acentos étnicos en la diferencia entre lo
indígena y lo no indígena hacia los ochenta. Esta suerte de desterritorializa-
ción de lo campesino y su traslado a la ciudad, sin embargo, no está exenta
de quiebres intergeneracionales en el sector migrante y de una apertura a la
yuxtaposición de identidades, como sucede en la reinvención de la identidad
indígena de las juventudes alteñas, que a su vez buscan liberarse de las estruc-
turas intergeneracionales jerárquicas típicas del mundo rural.
La otra paradoja que es el centro del análisis de Zuazo es la que ella
denomina la ruralización de la política en un país que se urbaniza. Las diná-
micas complejas de la migración descritas arriba se complementan con la
municipalización de lo rural iniciada por la LPP en 1994. La transferencia
de recursos, competencias y la legitimidad a estos espacios adonde no llegaba
el Estado y cuya política estaba condicionada a las élites urbanas, abrió 311
espacios para la conformación de nuevas élites campesinas e indígenas. A
este fenómeno, según la autora, no pudieron adecuarse los partidos políticos
denominados tradicionales, debido a que acarreaban estructuras centralistas.
Esto, aunado a la crisis de legitimidad de los partidos tradicionales
debida al mal manejo de la política pública y a su pobre respuesta a la crisis
económica regional de nes de los noventa, abrió el camino para que las
élites rurales emergentes pasen de ser instrumentalizadas por los partidos, a
instrumentalizarlos y posteriormente a buscar la autorrepresentación polí-
tica por fuera del sistema, aprovechando la instauración de las diputaciones
uninominales.
Sin embargo, la pregunta que queda abierta es ¿por qué, si la política
nacional y la política en el espacio rural siempre estuvieron manejadas por
élites urbanas, éstas deciden lanzar esta serie de reformas políticas que se con-
vierten en el germen de su propia decadencia? La respuesta puede estar en lo
que la autora plantea al armar que si bien el proceso de urbanización ha sido
rápido en términos demográcos, no lo ha sido necesariamente en términos
de cambio cultural, por lo que en realidad Bolivia no sería, en lo referente a
las creencias y valores, una sociedad que haya transitado completamente a la
urbanización. De cualquier forma, esto no explica por qué las élites, con una
larga tradición de vida urbana, adoptaron reformas políticas ruralizantes.
Descentralización y democratización en Bolivia
24
Otro tema a profundizar es el de la borrosa línea entre lo campesino y lo
indígena. Lo rural reere a un espacio geográco y económico; lo indígena
a una esfera identitaria. ¿Es la ruralización de la política solo un puente para
la etnización de la política? ¿O es que un análisis de clase nos estaría demos-
trando que estamos ante la emergencia de una respuesta campesina, que
trata de instrumentalizar la identidad indígena, ante el cambio social que
representa la urbanización de país?
De cualquier forma, el efecto de dichas reformas se cristaliza en la acción
política en la emergencia del MAS y de la coalición de organizaciones indí-
genas, campesinas y populares que representa. Es en esta articulación en la
que Zuazo parece identicar una posible respuesta a las anteriores preguntas.
El MAS emerge de la ruralización de la política y la Constitución que pro-
mueve representa a una coalición inestable entre sectores indígenas y campe-
sinos. Justamente para abordar las posibles tensiones de esta coalición se crea
el sujeto IOC. Al seguir esta lógica de análisis, Zuazo podría responder de
modo más certero a la crítica de la línea delgada entre lo rural y lo indígena,
ya que el IOC es un mecanismo de construcción de identidad política, lo
que nos reere a la esfera semiautónoma de la política que no necesita refe-
rirse, para legitimarse, a datos estrictamente identicables desde un punto de
vista empírico, es decir a la “realidad”.
El trabajo de Moira Zuazo abre importantes vías de análisis para enten-
der el proceso boliviano de democratización a partir de la idea de la rura-
lización de la política. Su análisis es tan sugerente que no solo nos lleva a
preguntarnos ¿qué sucedió cuando el Estado llegó al campo?, sino que nos
lleva un paso más allá, a cuestionarnos si el campo se tomó el Estado.
El documento de Jean-Paul Faguet, por su parte, aborda directamente
el proceso de descentralización, a través de la municipalización, en el cual se
embarcó Bolivia a partir de 1994.
En primer lugar, es importante resaltar que el estudio dialoga con la
literatura internacional sobre la descentralización y sus impactos en los pro-
cesos de democratización a nivel mundial. El autor enfoca su estudio de
manera diferente a las tradicionales aproximaciones al problema que desde
una perspectiva estatista, vale decir de arriba hacia abajo, pretenden entender
estos procesos. Para Faguet, el enfoque debe hacerse desde lo local y desde las
Introducción general
25
estructuras de gobernabilidad que emergen a ese nivel cuando se implemen-
tan este tipo de reformas.
Otro aporte de Faguet es el de la aplicación de una metodología mixta
que complementa el detalle y los matices analíticos que nos proporcionan los
estudios cualitativos, en este caso el método comparativo, con la perspectiva
general y estadísticamente relevante de los métodos cuantitativos, que nos
permiten ver las tendencias más generales de los proceso sociopolíticos. Es
también fundamental entender éste como un aporte para la ciencia social
en general, así como para el desarrollo de la ciencia social boliviana, cada
vez más marcada por esa aparente frontera infranqueable entre los estudios
cuantitativos —preferidos por los economistas— y las perspectivas cualitati-
vas —privilegiadas por las otras ciencias sociales—.
La combinación de enfoque y metodología permiten entender a profun-
didad las dinámicas locales subyacentes que producen resultados nacionales
dramáticos no solo en patrones de inversión social (véase Faguet 2008 y
2012), sino también en el ámbito político. Las determinantes de un buen
gobierno local serían: la interacción entre los agentes económicos locales,
una sociedad civil bien organizada, mejor aún si cuenta con capacidad de
articulación de intereses, y un sistema político local competitivo y abierto.
De estos tres elementos, el sistema político sería el determinante, por ser
endógeno y por ser el centro en el que las inuencias de los otros se balancean
y redireccionan con el objeto de asegurar mayores electores. El efecto sería
un gobierno local con mayor capacidad de respuesta, y que en los hechos
invierte más donde los ciudadanos lo necesitan.
Los casos de estudio del autor muestran cómo en Viacha un sistema
político capturado por un monopolio económico que favorece a uno de los
actores en el juego electoral, y en el marco de una sociedad doblemente frac-
turada detrás de los clivajes étnicos y el urbano/rural, termina con la caída
del sistema de gobernabilidad como un todo. En el otro extremo está el caso
de Charagua, con una sociedad cuyo sistema económico es heterogéneo,
constituido por propietarios de tierras de distinta escala y por una organiza-
ción indígena fuerte, capaz de articular intereses y un sistema político abierto
a la competencia, determinando un sistema de gobernabilidad estable y con
amplia capacidad de respuesta. Estas evidencias particulares son corrobora-
das luego a través de un exhaustivo análisis estadístico.
Descentralización y democratización en Bolivia
26
Sin embargo, quedan pendientes algunos puntos con posibles impli-
cancias teóricas para considerar a futuro. En primer lugar, dada la tendencia
histórica al faccionalismo, que proviene de la fragmentación y la desigualdad
que han caracterizado a la sociedad boliviana, y que se reeja en su cultura
política, cabe preguntarse ¿qué tan civil es la sociedad civil boliviana? Es
decir, ¿cómo inuye la estructura histórica que la hace tan fragmentada en
viabilizar o no los intercambios sociales horizontales entre sus sectores? A
nivel nacional agregado resulta claro que esta estructura fragmentada y la
conictividad que conlleva distan todavía bastante de lo que se conoce como
sociedad civil en otros contextos. ¿Cómo se reeja esto en la política local? Tal
parece que Viacha corrobora la hipótesis de la fragmentación y su incidencia
en la gobernabilidad local, aunque Charagua parece darnos a entender que
en dicho municipio existen mayores vínculos horizontales entre indígenas y
no indígenas. Lo que no sabemos es si detrás de esto no existen otras varia-
bles como el carácter mayoritario y altamente organizado de la Asamblea del
Pueblo Guaraní (APG), en oposición a una potencial presencia minoritaria
e internamente fragmentada del sector ganadero.
Un segundo punto a tomar en cuenta para explicar las posibles dife-
rencias en la conguración de “la sociedad civil” en estos municipios puede
ser el de el cambio social y los procesos de modernización de los que habla
el texto de Gustavo Bonifaz. Viacha ha sido impactada por los procesos de
cambio social en las últimas décadas, constituyéndose en un municipio más
“moderno” y poblado que Charagua. El hecho de que la embotelladora CBN
se haya instalado ahí y que, paralelamente, la cementera más grande del país
resida en aquel municipio, no puede quedar ignorado ya que esto ha atraído
mucha población migrante al municipio, lo cual ha reestructurado la histó-
rica fragmentación y desigualdades entre lo urbano y lo rural de las que nos
habla el texto de Moira Zuazo. Faguet menciona estos hechos como matices,
pero podrían ser algo más a la hora de explicar las determinantes de la estruc-
tura de la economía y las relaciones sociales en ambos municipios.
En todo caso, estas interrogantes no anulan las conclusiones a las que
arriba el autor, y que nos hacen pensar en la necesidad de enriquecerlas para
tener una mejor comprensión de cómo funciona su original modelo teórico
de gobernabilidad local, y en todo caso, para entender cómo las diferen-
Introducción general
27
cias de desempeño entre municipios se relacionan, en un piso superior, para
benecio o no de la gobernabilidad nacional.
El Estado plurinacional con autonomías: ¿la reconguración
de la política desde lo local?
Una de las vetas que abre este libro es la de poner en cuestión la aseveración
que arma que las autonomías en Bolivia —tanto indígenas como departa-
mentales— son una ruptura histórica reciente. Varios de los autores rastrean
la emergencia del impulso autonomista oriental en el denominado Memo-
rándum de 19041 y en la creación del Comité pro Santa Cruz en 1950. Mesa
explica en su texto cómo las autonomías indígenas son producto de un largo
proceso histórico que se va ampliando gradualmente. Dos hitos importantes
serían el Maniesto de Tiahuanacu de 1973, y la creación de la Confedera-
ción Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia-Tupaj Katari
(CSUTCB) en 1979. Estos órganos del movimiento indígena y campesino,
y otros que se van conformando, cumplen varias funciones hasta entonces
ignoradas en la sociedad boliviana: aglutinan las necesidades de amplios sec-
tores indígenas y campesinos, proyectan su voz a nivel regional y nacional,
guían a sus miembros, y facilitan la discusión de políticas y opciones en altos
niveles con las máximas instancias del sector privado y el Gobierno.
Llegado el siglo XXI, la construcción de las autonomías bolivianas es pro-
ducto de un proceso altamente accidentado y conictivo, de violencia entre-
mezclada con negociación y compromiso. Mesa concuerda con Bonifaz en
el hecho de que las autonomías departamentales no guraban en los planes
originales del nuevo régimen. El proyecto centralista del gobierno de Morales
claudicó ante el impulso autonómico de la “Media Luna” del eje oriental de
Bolivia. Las fuertes tensiones entre los dos proyectos de Estado y de nación
—uno popular, y por esta vía indigenista, y el otro autonomista reivindicando
una nación mestiza— llegan al punto de desestabilizar al país con violencia
civil y muertos, antes de ser por n resuelto con una nueva Constitución que
articula los dos principios de forma parcialmente coherente.
1 En 1904, la Sociedad de Estudios Geográcos de Santa Cruz envía un memorándum al Congre-
so Nacional en el que denuncia el impacto negativo que para la región signicaba la construc-
ción de ferrocarriles entre el occidente de Bolivia y las costas del Pacíco (Véase IDH 2007).
Descentralización y democratización en Bolivia
28
Las autonomías departamentales fueron conquistadas por la Media
Luna a fuerza de movilizaciones, violencia, negociaciones, transacciones y
hasta mediación internacional. Incluso los acuerdos entre gobierno y oposi-
ción que viabilizaron la salida de la confrontación que parecía estancada —al
modicar más de 140 artículos de la Constitución ya aprobada en Oruro—
violaron la Ley de Convocatoria de la Asamblea Constituyente. La conclu-
sión compartida en este punto es que el quiebre y la distancia entre legalidad
y legitimidad analizados por Bonifaz son evidentes diferentes momentos de
esta coyuntura. Tanto las autonomías como la nueva Constitución nacie-
ron por vías estrictamente ilegales, que muchas veces perforaban compro-
misos, acuerdos políticos, y leyes recientemente celebradas, en un intento
por reconciliar legitimidades contrapuestas que rebasaban continuamente la
legalidad vigente.
En medio de este intenso conicto político y civil, uno de los más inte-
resantes y complejos fenómenos de la última década en Bolivia es la reemer-
gencia de los históricos clivajes étnicos, de clase e interregionales —durante
dos generaciones ausentes del discurso político nacional— que se manies-
tan en los nuevos actores políticos, y que incluso son institucionalizados
en la nueva Constitución Política del Estado. Bonifaz toma este fenómeno
empírico como punto de partida para su texto, preguntando ¿por qué los dos
clivajes, étnico y regional, que fueron tan relevantes en la Guerra Civil de
1899, y nuevamente a partir del año 2000, no lo fueron en la Revolución de
1952? Y paralelamente, ¿por qué la cuestión de clase logró, aparentemente,
disolver los otros dos clivajes en 1952, pero ya no después de 2000? “Par-
tiendo de entender una crisis como una situación en la que existe un cambio
en el estado de cosas precedente,” el autor arma: “consideramos que las
anteriores explicaciones de la crisis adolecen de una falencia fundamental:
tratan de explicar lo que cambia a partir de lo que no cambia (históricos
clivajes étnicos, de clase, e interregionales)” (véase p. 350 del artículo “La
emergencia de las autonomías departamentales en el contexto de la brecha
entre legalidad y legitimidad” de Gustavo Bonifaz en este libro).
De esta manera, Bonifaz toma seriamente la dimensión temporal de los
cambios en Bolivia. Para ser válida, cualquier explicación del colapso del sis-
tema de partidos políticos en Bolivia tiene que ser compatible también con
Introducción general
29
una explicación del status quo ex ante, que se demostró no solo estable sino
resistente entre 1985 y 2005.
Estos clivajes reemergentes se contraponen a las divisiones ideológicas
explícitas en el sistema de partidos del país, y también implícitas en su estruc-
tura administrativa. La Revolución Nacional de 1952 barre con los antiguos
partidos políticos, y de allí nace un nuevo sistema de partidos construido
sobre la base de la clásica competencia entre izquierda y derecha de Occidente
en el siglo XX. Por un lado, Bolivia cuenta con un partido hegemónico de
centro-izquierda dispuesto a trabajar en el marco del capitalismo y, discursi-
vamente al menos, de la democracia, que se dene como pro-trabajador y pro-
Estado intervencionista. Al otro lado se encuentra una derecha pro-capital,
pro-empresariado, que favorece un Estado más pequeño y políticas de laissez-
faire, en el marco de un gobierno dictatorial durante la década de 1970. A la
izquierda, por último, emerge el MIR, como partido que expresa las nuevas
izquierdas que se maniestan a partir de los sesenta en Europa. Según Schatts-
chneider (1960), un viraje de 90 grados en el clivaje político fundamental de
una sociedad es devastador para las organizaciones y los líderes políticos que
han invertido mucho en dominar el clivaje anterior, porque el contexto polí-
tico del nuevo clivaje los hace irrelevantes, llevando consiguientemente a su
extinción. Esto, en resumen, es lo que se ve en Bolivia.
Del proceso histórico de la Revolución Nacional emerge el partido ancla
del sistema, el MNR, acompañado eventualmente por dos partidos más, la
ADN y el MIR. Estos son los cimientos del sistema construido a partir de
la crisis económica y social de 1985. Hasta 1997, siguiendo a Romero Balli-
vián, estos partidos logran concentrar dos tercios de los votos y escaños par-
lamentarios. Este es un sistema de partidos anclado por el MNR y denido
por el espectro ideológico descrito arriba, la competencia electoral, y el inter-
cambio en el poder de fuerzas opuestas. Así como este sistema se mostró esta-
ble durante el nacimiento de la ADN y el MIR en los años setenta y ochenta,
también pudo evolucionar sin quiebres ni mayores crisis para adecuarse al
auge de CONDEPA y la UCS en los años noventa. La aparición de estos
últimos, según Bonifaz, citando a Ayo (2010), posibilitó “la incorporación
de amplios sectores marginales a la democracia como migrantes, transportis-
tas cholas y comerciantes. Asimismo, su presencia lejos de ser anti-sistémica,
otorgó un impulso especial a las reformas estatales con el reconocimiento del
Descentralización y democratización en Bolivia
30
carácter multiétnico y pluricultural presente en la Constitución reformada
en 1994”, y presente también en la Ley de Participación Popular (LPP).
La LPP, implementada a mediados de 1994, transrió recursos y poderes
importantes a los gobiernos municipales, catalizando de esa manera una explo-
sión de obras y servicios públicos nuevos en la gran mayoría de los municipios
del país, tanto los medianos como los pequeños y rurales, tal como demuestran
Faguet y Zuazo en sus artículos de este volúmen. Esto contribuyó crucialmente
al surgimiento y desarrollo de liderazgos políticos locales, y luego a la construc-
ción de partidos políticos a este nivel, cuando grandes regiones históricamente
marginadas respecto al centro aprendieron —líderes y votantes juntos— qué
servicios debería brindar el Estado, y por tanto tomaron conciencia del grado
de abandono que siempre habían sufrido. Mientras esta dinámica se expandía
a lo largo y ancho del país, los partidos tradicionales no se abrían ni se ade-
cuaban a estos cambios, en el supuesto de que el juego de representación y
competencia podía seguir los parámetros previos, es decir sin transparencia ni
participación y subordinado a las ciudades principales del país.
Este estancamiento político se da justamente en el momento en que los
actores y partidos tradicionales bolivianos sufren una importante crisis de legi-
timidad. Bonifaz nos explica el desencadenamiento de la crisis de este modo:
Es en abril del año 2000 que el cuestionamiento al modelo neoliberal
estalla en Cochabamba, cuando la población sale a las calles a reclamar
por el alza del precio del agua, que el Estado estaba buscando para sub-
sidiar la construcción de un represa cuya concesión se había dado a una
empresa extranjera. Los conictos son secundados por movilizaciones en
otros puntos del país y el gobierno decreta un estado de sitio que fra-
casa porque sectores de la policía en La Paz se amotinaron reclamando
incrementos salariales. En septiembre de ese año se da un bloqueo en el
Chapare porque el sector cocalero se enfrenta a la política de erradicación
de coca. El bloqueo es secundado por la CSUTCB en el altiplano paceño
y por juntas vecinales de El Alto que dejan cercada la ciudad de La Paz.
A partir de ese momento es recurrente la movilización de sectores cam-
pesinos y populares urbanos en el occidente, en demanda de un cambio
de orientación de la relación entre el Estado y la economía y la apertura
de canales más participativos para la sociedad, canales que veían cerrados
por el modelo democrático representativo (véase la p. 380 del artículo “La
Introducción general
31
brecha entre legalidad y legitimidad y la emergencia de las autonomías
departamentales” de Gustavo Bonifaz en este libro).
Esta crisis de legitimidad de los partidos políticos pronto se vuelve “una
crisis de legitimidad de las instituciones representativas y los principios que
las inspiraban. Las coaliciones de gobierno empezaron a ser cuestionadas por
ser reductos de clientelismo y corrupción” (Bonifaz, texto citado, p. 396).
En un ambiente cada vez más frágil, nuevos liderazgos, que expresan
dos legitimidades emergentes pero conictivas entre sí, comienzan a proyec-
tarse del ámbito local al nacional. La primera de estas legitimidades viene de
la mano del 65% de los representantes municipales que se autoidentican
como indígenas. Ellos viven una experiencia formativa durante la primera
década de la Participación Popular marcada por el éxito que tienen en reo-
rientar ujos nacionales de inversión pública hacia servicios básicos en sus
municipios, lo cual les enseña a manejar recursos públicos y a ejercer poder.
Estos actores, liderados por el MAS-IPSP, construyen una coalición en base
a esta experiencia y a una visión de Bolivia como Estado plurinacional en lo
identitario y fuerte en lo económico que privilegia a sectores campesinos,
indígenas y populares históricamente rezagados. Por último, después de diez
años de aprendizaje, aprovechan la crisis de legitimidad del anterior sistema
para tomar el poder y tomar el Estado.
Cuando las movilizaciones populares de este período terminan forzando
la caída de la segunda presidencia de Sánchez de Lozada, y con ella de todo el
sistema político, surge rápidamente un segundo proyecto de relegitimación
fundacional como reacción al primer proyecto, que expresaba la vertiente
indígena popular. Es el proyecto de un Estado autonómico —enarbolado por
sectores cívico/regionales y clases medias sobre todo del oriente del país—
en que las diferentes regiones de Bolivia que habían accedido al poder y a
recursos considerables, persiguen políticas y visiones heterogéneas entre sí.
Las movilizaciones sociales que se inician en el año 2000 llevan rápida-
mente a una crisis estatal caracterizada por la presencia de un quiebre funda-
mental entre la legalidad y la legitimidad del orden establecido. La legalidad
de un Estado tímidamente descentralizado se estrella contra dos proyectos de
relegitimación fundacional contradictorios en sí.
Descentralización y democratización en Bolivia
32
Gustavo Bonifaz nos muestra ejemplos concretos de esta quiebre:
(a) El entonces presidente Carlos Mesa llama a la selección de prefectos
departamentales mediante elecciones departamentales, seguida por
la designación de los ganadores por el Presidente. Esto contradice
claramente la letra y el espíritu del artículo 109 de la CPE.
(b) El próximo presidente, Eduardo Rodríguez Veltzé, ve la necesidad
de dar curso a una ley interpretativa del artículo 109 que legaliza
los avances reales, políticamente importantes pero sin fundamento
legal, hacia la autonomía departamental en Pando, Beni y Tarija.
(c) Las asambleas o comités preautonómicos que se conforman en
Santa Cruz, Beni, Pando y Tarija aprueban proyectos de estatu-
tos autonómicos (EA) que son sometidos a referendo en el curso
del año 2008. Aun cuando la Corte Nacional Electoral (CNE) los
tacha de ilegales, las Cortes Departamentales acceden a administrar
logísticamente la consulta, y la CNE entra en una crisis vertical
inédita en su historia. Los cuatro estatutos sometidos a referendo
son aprobados con claras mayorías.
El texto de Bonifaz nos muestra que las causas de la inestabilidad polí-
tica boliviana durante los últimos años no son los clivajes étnicos, regionales
ni de clase que siempre aigieron al país, al menos no entendidos de modo
estático. Las causantes de la caída de un sistema de partidos tradicionales que
no percibían la necesidad de cambiar fueron más bien el impacto del cambio
social y político en dichos clivajes, el que abre las brechas agudas y concre-
tas entre las estructuras político-institucionales —entre las viejas formas de
legitimar el poder— y las nuevas fuentes de legitimidad política que cobran
fuerza en la sociedad boliviana.
Si bien Mesa nos conduce a pensar en la necesidad de evitar entender las
autonomías como un quiebre tajante con el pasado, Bonifaz nos muestra que
tampoco podemos entender el proceso si solamente observamos la continui-
dad como variable explicativa. Es en realidad en la tensión entre continuidad
y cambio como mejor se puede entender la relación entre descentralización
y democratización.
El Estado Plurinacional, que se consagra en la nueva Constitución Polí-
tica de 2009, inicia su proceso en la crisis estatal del año 2000 y aglutina a
la totalidad de la población rural y a la mayoría de la población urbana bajo
Introducción general
33
la consigna de una “revolución democrática y cultural”. Es decir que el para-
digma de “revolución” de los años cincuenta resurge de sus cenizas, aunque
ahora acompañado por el adjetivo “democrática”, y entre ambos dan forma
y cohesionan al sujeto popular que acompaña en la protesta callejera y vota
en las urnas a favor del “proceso de cambio”.
Si sometemos el matrimonio discursivo —revolución democrática— a
la lupa de la historia, veremos que articula dos conceptos de tradiciones dis-
tintas y opuestas en la historia boliviana: por un lado “lo revolucionario” con
raíces en la tradición de la movilización popular desde abajo, y por otro lado
“lo democrático”, tradición presente en la élite desde el origen republicano,
pero ausente de lo popular hasta más de siglo y medio después. La primera
huella de “lo democrático” en el sujeto popular será, como decía René Zava-
leta, la participación en elecciones del primer partido katarista, durante las
elecciones de retorno a la democracia (Zavaleta 1983). La presencia de lo
democrático como parte de la cultura política popular, es decir como ambi-
ción de masas, se despliega recién en este momento. Podemos armar que es
la inserción de las mayorías populares en el proceso de elecciones periódicas,
y el cuestionamiento, dentro del mismo, de los que se denominaron partidos
tradicionales, lo que marca la trayectoria campesina, indígena-popular que
debemos rastrear para entender la reconguración del sistema político y el
Estado desde el año 2000.
La segunda trayectoria que marca la ruta del cambio político es la
demanda de autonomía, entendida como el ejercicio del poder del Estado en
el ámbito departamental. Esta nueva fuente de legitimidad y cambio político
se expresa en los resultados electorales del referendo de 2009 por las auto-
nomías, que permite posteriormente la implementación de las autonomías
departamentales en los nueve departamentos del país. Este rastreo estructu-
ral e institucional de la emergencia de las autonomías departamentales, en
el primer ensayo de Bonifaz, es complementado con su análisis comparativo
de la dinámica de tres Asambleas Departamentales al cumplir su primer año
de gestión.
A partir de preguntas tales como: ¿quiénes son los asambleístas departa-
mentales?, ¿de qué historias político-sociales provienen estos representantes
departamentales? y ¿cuáles son el carácter y la dinámica de la institución
que están formando?, es decir ¿qué signican las Asambleas Departamentales
Descentralización y democratización en Bolivia
34
para la democracia boliviana y para sus partidos políticos?, el texto de Gus-
tavo Bonifaz piensa la implementación de las autonomías departamentales,
y en este camino constata la profundidad del proceso de descentralización
municipal que ha vivido Bolivia en la década de los noventa, que irradió al
ámbito departamental y abrió la puerta a un proceso de reforma política que
fue más allá de lo que sus propios gestores se propusieron. La investigación
constata y refuerza la hipótesis de la presencia de cambio social (expresado
en migración del campo a la ciudad y migración dentro del ámbito rural,
así como en la informalización de la economía) como antesala de un pro-
fundo cambio político a escala nacional. Tanto la reforma política de los años
noventa como el cambio social contribuyeron a un proceso de circulación de
élites que en el texto de Bonifaz se ve reejado en el espacio intermedio de
los departamentos.
El estudio constata que este proceso de circulación de élites, si bien
se dio en todo el país, sucede con diferente intensidad y caracteres en los
tres departamentos analizados comparativamente. El estudio nos muestra
un proceso de circulación de élites más intenso en La Paz, algo menos en
Chuquisaca y uno moderado en Santa Cruz.
Otro hallazgo del documento radica en que nos muestra que a partir de
una situación de débil identidad departamental en La Paz, la implementa-
ción de la autonomía departamental va a detonar un proceso de búsqueda
de una identidad departamental paceña, por lo pronto ancada detrás de la
noción de desarrollo para La Paz, y un proceso de desarrollo institucional que
está en curso y que difícilmente tendrá camino de retorno. Esto, claramente,
estaría favorecido por el hecho de que la Asamblea Departamental de La Paz
está compuesta por una abrumadora mayoría del MAS, que ha podido ase-
gurar importantes avances institucionales, incluso prescindiendo de la sub-
rrepresentada población urbana del departamento. En la Asamblea Depar-
tamental paceña, el clivaje urbano/rural no emerge a la supercie sino como
subsumido al clivaje indígena-no indígena; sin embargo, la conguración de
mayorías y minorías dentro de la Asamblea no ha llevado a que dicho clivaje
polarice a la misma al punto de obstaculizar su desarrollo normativo. Una
situación similar se detecta en Chuquisaca, aunque queda claro que en este
caso el clivaje fundamental se identica en términos de lo urbano y lo rural.
Introducción general
35
Por el contrario, en el caso de Santa Cruz, donde la situación de punto
de partida es más bien una identidad departamental desarrollada y fuerte,
siendo el departamento la fuente principal de la demanda autonómica, lo
que constatamos hoy es que la moderada circulación de élites del caso cru-
ceño provocó el desplazamiento del núcleo de la crisis política en dos sen-
tidos: por una parte, del centro del poder al departamento de Santa Cruz,
por otra parte un desplazamiento temporal. Este desplazamiento temporal
y territorial nos permite explicar en parte la grave crisis de hegemonía de la
élite política cruceña que implosiona recién a partir del 2009, pero muestra
su gravedad más tarde y nos permite entender la parálisis institucional de la
Asamblea Departamental que constata el estudio de Bonifaz.
Una conclusión emergente de la comparación de los tres procesos es
que la Asamblea Departamental, allá donde se consolida —como decía Elías
Canetti respecto al parlamento—, tiene un amplio potencial para consti-
tuirse en el espacio para librar guerras sin muertos, es decir, en el lugar donde
habita el pluralismo democrático.
Desde la perspectiva de la estructura territorial del poder nos pregunta-
mos: ¿Cuáles son las autonomías que emergen de este proceso? De acuerdo
con Mesa, es importante distinguir dos dimensiones. Por un lado la dimensión
espacial-administrativa de las autonomías departamentales, regionales y muni-
cipales, que se encuentran comúnmente en países federales y descentralizados
en todo el mundo. Por el otro —y que en sí resulta una novedad institucio-
nal—, es la emergencia de las autonomías colectivas denominadas genérica-
mente “autonomías indígenas”. La nueva Constitución dene tres categorías
de colectividades identitarias: (i) naciones y pueblos indígena originario cam-
pesinos (NPIOC); (ii) comunidades interculturales; y (iii) los afrobolivianos.
La denición de cada categoría es, como Mesa argumenta, bastante más pro-
blemática que intuitiva o natural. El problema se hace aun más complejo a la
hora de denir jurídicamente, por primera vez en la historia boliviana, dos
tipos distintos de sujetos políticos: el colectivo y el individual.
A diferencia del resto de los ciudadanos del país, estos nuevos sujetos
colectivos tendrían la prerrogativa de determinar sus propios sistemas de jus-
ticia mediante la justicia indígena originaria campesina, establecida especial-
mente dentro de sus jurisdicciones IOC. En su organización y administración
interna, las naciones y pueblos indígena originario campesino (NPIOC) pue-
Descentralización y democratización en Bolivia
36
den denir mecanismos de selección de líderes y estructuras de autogobierno,
recurriendo a usos y costumbres tradicionales denidos y modicados a su
gusto. Por tanto, la autonomía indígena no es un nivel más a la par con el
departamental o municipal; es más bien una dimensión de autonomía trans-
versal a los otros, por las potestades especiales que se les otorga a los indígenas
y que otros grupos no poseen, y que cambian el sentido básico de “autonomía
en cualquier nivel administrativo en que se aplica.
Otro de los elementos de las nuevas autonomías colectivas que resalta el
estudio de Carlos Mesa es la manera en que rescatan formas y conceptos del
pasado colonial. El modo que escoge la nueva Constitución para abordar la
diversidad étnica y social boliviana es, irónicamente, similar a la de los com-
partimentos estancos que impuso la Corona española en el siglo XVI con
las Nuevas Leyes de Indias. Como reacción a los abusos cometidos por los
españoles contra la población nativa, Carlos I aprobó esas leyes en 1542. Esta
legislación paternalista, que determinaba categorías separadas para españo-
les, mestizos y negros, por un lado, e indígenas por el otro, buscaba proteger
a los indígenas prohibiendo, por ejemplo, que españoles y mestizos ingresen
a sus barrios por más de un día, y estableciendo que el aprendizaje de la len-
gua española era estrictamente optativo para los “indios”, lo que facilitó la
pervivencia hasta el día de hoy de las lenguas nativas. El resultado buscado, y
parcialmente logrado, fue el de una sociedad estructurada en compartimen-
tos estancos, en que los españoles, criollos, mestizos e indígenas vivían no
solo en una jerarquía muy bien denida, sino además en espacios geográcos
determinados y separados entre sí.
Esta trayectoria recorre en sentido contrario la historia republicana del
país, que por lo menos en principio enarbolaba el ideal de un Estado liberal
de derecho, y más tarde, con la Revolución Nacional, la idea del mestizaje en
lo étnico y en lo cultural, en pos de crear una cultura y un Estado nacional.
Lo que las autonomías indígenas buscarían, en cambio, es institucionalizar
las diferencias sociales en compartimentos estancos, con posibles tendencias
a la emergencia de una sociedad dividida entre diferentes jerarquías de ciu-
dadanos cuyas diferencias están reconocidas e institucionalizadas
La reforma de 1994 reinterpretó a Bolivia como sociedad y como
Estado. Si bien la Revolución de 1952 rompió con el pasado en muchos
aspectos económicos y políticos, la visión de país que promueve, en su andi-
Introducción general
37
nocentrismo, representa más bien un continuismo de las estructuras políti-
cas dominantes del imperio tiawanacota, el Collasuyo inca y la Audiencia de
Charcas española. La reinterpretación se habría producido reconociendo que
Bolivia es un país “multiétnico y pluricultural” (artículo 1 de la Constitución
de 1994). Con esto, según Mesa, “se rompió el discurso de la cultura única,
la lengua única, la religión única. Bolivia es diversa y reconoce la existencia
de pueblos y culturas distintas que la enriquecen” (véase la p. 73 del texto de
Mesa en este libro). Este cambio representa un giro de 180 grados, no menos
importante, según el autor, que las grandes reformas de los años cincuenta.
En este sentido, la visión de Estado y sociedad denida en la nueva
Constitución y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización no es pro-
ducto de una ruptura histórica producida por los movimientos populares de
los años 2000-2005; es más bien un desarrollo de largo plazo en la concien-
cia política nacional y de sus varios subgrupos, impactados por distintas olea-
das de cambio social y político. El aporte fundamental de la Constitución
de 1994 fue reconocer que la sociedad boliviana es compleja, con identida-
des múltiples y superpuestas y reivindicaciones históricas internas. El nuevo
orden toma el paso adicional de institucionalizar las diferencias sociales en
grupos legalmente distintos con privilegios jerárquicos.
De lo apuntado previamente, ¿qué ideas generales podemos
rescatar respecto a la relación entre descentralización y
democratización en Bolivia?
En primer lugar, cabe resaltar que la tensión entre centralización y descen-
tralización es una constante en la accidentada historia de la construcción
estatal boliviana, tensión detrás de la cual es posible identicar a un Estado
débil que trata de irradiar su inuencia a lo largo y ancho de un territorio
fragmentado en una accidentada geografía, con niveles altos de desigualdad
socioeconómica y una amplia diversidad etnolingüística. Esta búsqueda se
da unas veces de manera conictiva, y otras a través de pactos y acuerdos
con élites locales y comunidades indígenas altamente organizadas (véase
PNUD 2007). Por otra parte, en momentos de crisis y polarización interna,
en gran medida determinados por impactos externos —la Guerra del Pací-
co, la Gran Depresión, la Guerra del Chaco, la hiperinación—, el sistema
Descentralización y democratización en Bolivia
38
político boliviano ha experimentado oleadas de ampliación progresiva de la
cantidad y pluralidad de personas y grupos con derecho a participar en la
adopción de las decisiones colectivas; es decir, ha experimentado distintas
oleadas de democratización sociopolítica.
Es justamente en estos períodos críticos que estas dos trayectorias histó-
ricas convergen. Cuando en 1880 se establece un sistema de partidos compe-
titivo, aunque dentro de un marco democrático censitario, la limitada pero
evidente democratización abre paso a la demanda de descentralización, en
la forma de federalismo, enarbolada por los liberales de La Paz, demanda
que eventualmente lleva al desenlace violento de la Guerra Civil de 1899.
Para poder vencer al ejército constitucionalista, los liberales se alían con los
indígenas aymaras al mando de Zárate “el temible” Willka. Sin embargo, el
accionar de los combatientes indígenas en el conicto convence a todas las
élites del país a cerrar las en torno de la centralización del poder, instalán-
dose así el miedo al federalismo en el imaginario social.
Durante 1952, la Revolución Nacional trae consigo otra oleada de
democratización, a cuya vanguardia estaba una alianza entre trabajadores,
principalmente mineros, indígenas convertidos a la nueva identidad de cam-
pesinos y clases medias emergentes. Dicha alianza instala la política de la
movilización de la masa en el repertorio de la legitimación del poder en el
país, y dado que se ubica detrás de un discurso nacionalista, desarrollista y
polarizante, la democratización que se instala en 1952 es altamente centra-
lista, clausurando todo potencial espacio local de reorganización —por una
parte, de las élites por ser estas identicadas como parte de la antinación, y
por otra parte de la comunidad indígena en el área rural por el nuevo carácter
inclusivo de los indígenas— del proyecto del 52. En suma, la democratiza-
ción del 52 inclina la balanza hacia la centralización como presupuesto para
la construcción estatal.
Paradójicamente, la faceta desarrollista del nacionalismo revolucionario
(NR) da lugar a la adopción de una política sostenida de fomento al desa-
rrollo del departamento de Santa Cruz, o lo que se ha llamado la marcha al
oriente. Después de décadas de un sostenido impulso al desarrollo del oriente,
Bolivia experimentó, hacia la década de los setenta, una inusual situación
por la cual, en medio de una evidente centralización del poder político, se
gestaba una descentralización del poder económico, que migraba progre-
Introducción general
39
sivamente del occidente al oriente. Hacia nes de los setenta, el modelo
económico del NR empieza a hacer aguas. Paralelamente, la campesinización
de los indígenas fracasa debido a que no logra superar la discriminación y
desigualdad entre indígenas y no indígenas. Los procesos de urbanización
llevan a que estas tensiones se hagan más sutiles y distintas, aunque presentes
en la experiencia cotidiana de los migrantes.
Cuando el país retorna a la democracia, en 1982, esta vez articulando
el voto universal y las experiencias de movilización con la institucionaliza-
ción de un sistema de partidos competitivo, los impulsos democratizantes
empiezan a inclinarse, al menos en algunos sectores, hacia la descentra-
lización. La emergencia del katarismo y los movimientos cívicos de los
departamentos que luego serán parte de la llamada Media Luna, instalan
en la agenda política, desde la década de 1980, la idea de descentralizar el
Estado para articularlo a la diversidad regional por un lado y a la étnico-
lingüística, por el otro.
La Ley de Participación Popular (LPP), implementada en 1994, trata de
canalizar estas demandas en una escala local, léase municipal, lo que denota la
pervivencia y recurrencia cíclica del miedo al federalismo y las reivindicaciones
comunitaristas desde lo indígena. Los partidos que se constituyen en la base
del sistema político —MNR, MIR y ADN—, valga la aclaración, provienen
de la tradición centralista del nacionalismo revolucionario, y les cuesta abrirse
y adaptarse a estas demandas. Posteriormente, queda claro que tampoco pudie-
ron adaptarse a la nueva geografía política que inaugura la LPP. Por último,
tampoco pudieron adaptarse a los efectos, parcialmente positivos y negativos
de las reformas neoliberales que promovieron, y que trajeron consigo impor-
tantes cambios económicos, sociales y culturales, y la consecuente emergencia
de nuevos liderazgos y fuentes de legitimación del poder.
Por último, cuando el proyecto neoliberal sufre el impacto de la crisis
asiática a nes de los noventa, el sistema político, en primera instancia, y la
estructura territorial del Estado y su relación con la idea de nación, entran en
una profunda crisis de legitimidad. Es desde lo local, sin embargo, que el sis-
tema político se empieza a reordenar a partir de 2002. Partidos que hacen sus
primeras armas en el nivel municipal —principalmente el MAS y el MSM—
se convierten en la base de un sistema de partidos emergente. Por el otro
Descentralización y democratización en Bolivia
40
lado, en los departamentos de la Media Luna se detecta la emergencia de
movimientos políticos regionales, aunque bastante débiles y fragmentados.
De cualquier modo, es el conicto entre dos bloques emergentes, el indí-
gena-popular y el cívico/regional, el que dene la crisis del Estado boliviano,
de la idea de nación mestiza y homogénea, y de Estado centralista. Es la brecha
entre estas dos fuentes de legitimidad y la legalidad vigente hasta ese momento
la que marca la Asamblea Constituyente, y es la imposibilidad de ésta para
cerrar el mencionado quiebre la que da lugar a los acuerdos congresales que
viabilizan la emergencia de un Estado plurinacional y autonómico.
A diferencia de 1899 o de 1952, la democratización experimentada en
Bolivia desde la década de los ochenta no solo ha inclinado el péndulo hacia
la descentralización del Estado. La LPP no llevó únicamente al Estado a lo
local, especialmente al campo, sino que también llevó la democracia repre-
sentativa a estos espacios. A su vez, ante la incapacidad de adaptación y la
crisis de legitimidad del anterior sistema político, la descentralización a nivel
local ha generado un segundo impulso dentro de la tercera oleada de demo-
cratización y a su vez descentralización, que toma forma con la adopción
de las autonomías departamentales e indígenas, así como con la adopción
de instituciones de democracia participativa en todos los niveles del Estado.
Así como los partidos políticos centralizados del anterior sistema no
pudieron adaptarse a la descentralización, queda por verse si desde una
estructura estatal descentralizada y compleja como la que ahora tiene Bolivia
podrá emerger un sistema de partidos que pueda articular la política local
con la nacional, en el marco de pluralismo político. Más aun, constituye un
reto lograr este objetivo sin llevar a la emergencia de un sistema de partidos
fragmentado que representen exclusivamente intereses étnicos, regionales o
de clase; es decir, queda por verse si las nuevas fuentes de legitimidad que
emergen del proceso analizado pueden articularse en un Estado que, además
de ser plurinacional y autonómico, sea un Estado de derecho democrático.
41
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Bolivia: autonomías y pluralismo político
Un modelo condicionado por el horizonte indígena
Carlos D. Mesa Gisbert
Contenido
Un país de características particulares ...........................................................47
El siglo XIX. El debate histórico sobre el federalismo ....................................48
El siglo XX. Autonomía y federalismo.
El embrión de las autonomías indígenas ...................................................... 50
El siglo XXI. Las autonomías como parte medular
de la agenda del país ..................................................................................... 53
Constitución y autonomías .......................................................................... 54
Asamblea y Constitución. Un proceso que se olvidó
del voto popular ........................................................................................... 56
Los referendos por la autonomía. Sí, pero no pero sí.
Otra saga de irregularidades ......................................................................... 58
Efectos de las autonomías sobre la democracia
y el pluralismo político ................................................................................. 60
Constitución. República, Estado plurinacional,
autonomías y sistema político ....................................................................... 62
Autonomías, el privilegio de lo indígena ....................................................... 65
La ironía. “La república de los indígenas y la república de
los no indígenas” sobre el modelo colonial español.
La construcción del “modo autonómico indígena ........................................70
Autonomías. Precisión de diferencias ........................................................... 79
Autonomías por grados ................................................................................80
Vademécum de desafíos y dicultades ........................................................... 80
Teoría versus realidad ...................................................................................82
Autonomías debilitadas y desequilibradas .................................................... 84
47
La incorporación de las autonomías en la Constitución de 2009 expresa una
de las muchas paradojas del desarrollo político boliviano. Es el resultado de
un largo y tortuoso camino histórico que fue consecuencia de un debate
planteado en el siglo XIX. La discusión apasionada entre unitarismo y fede-
ralismo que se hizo en varias naciones de América Latina a partir del modelo
federal estadounidense abrió confrontaciones democráticas, tensiones polí-
ticas y sociales e incluso guerras internas en el continente. Bolivia no estuvo
fuera de esa realidad. Su historia, sin embargo, desembocó en respuestas dis-
tintas a las de otras naciones, tan novedosas como complejas, contradictorias
y aún inciertas.
Un país de características particulares
En Bolivia se produjo a lo largo de nuestra historia republicana una gran
tensión entre dos lecturas que, apoyadas en la aplicación práctica de modelos
que se hicieron realidad en nuestra América, planteaban una variante basada
en la supuesta o real fragilidad de la consolidación de la nación boliviana.
Al haber elegido los padres de la independencia un camino separado de
Lima y Buenos Aires y, en el contexto de la compleja situación geopolítica
del proyecto bolivariano, haber recibido el sorpresivo respaldo del Mariscal
Sucre que convenció al Libertador de permitir que Charcas decidiese su des-
tino por sí misma, surgió el nuevo país de modo relativamente inesperado.
Varias razones, no la menos importante nuestra ubicación geográca
y el predominio del trapecio andino formado por las ciudades de La Paz,
Oruro, Potosí, Sucre y Cochabamba, todas por encima de los 2.500 msnm,
generaron muchas dudas sobre nuestro futuro. Los problemas de frontera
traducidos en varias guerras internacionales y la imposibilidad de mantener
la heredad con la que nacimos en 1825, demostraron la gran dicultad del
ejericico de su soberanía geográca y demográca efectivas. Algo más de
un siglo después de haber nacido a la vida independiente, sostuvimos una
cruenta guerra de tres años con el Paraguay, lo que conrmó no solo los pro-
blemas de consolidación de nuestras fronteras, sino la fragilidad de nuestra
capacidad de respuesta ante el desafío de hacer congruente el espacio geográ-
co de la nación con las posibilidades objetivas de dominarlo.
Descentralización y democratización en Bolivia
48
Por otra parte, estuvo claro desde muy temprano que las naciones veci-
nas, sobre todo las más poderosas en el contexto continental, asumieron que
Bolivia era una creación articial, poco cohesionada y sin las condiciones
necesarias para pervivir en el tiempo. La tesis de absorber el país, ya sea
“devolviéndolo” a su raíz original, el Perú, ya sea “recomponiendo” la voca-
ción natural de cada una de las cuencas (del Pacíco, del Amazonas, del Río
de la Plata) que constituyeron Bolivia por la vía de la absorción a sus “ejes
naturales originales”, ha mantenido vigencia durante mucho tiempo.
La larga secuela de conictos y tratados de límites que atravesaron el
siglo XIX y buena parte del XX prueban esta realidad. Nada que otras nacio-
nes latinoamericanas no hubieran vivido, pero con una diferencia; la ya men-
cionada del lugar estratégico del país, el famoso criterio del “Estado tapón”,
enfrentado al hecho de que ese rol no podía ser cumplido por no estar éste
cohesionado, dada la particular forma de su creación.
El siglo XIX. El debate histórico sobre el federalismo
Este contexto permite entender mejor la contraposición radical de posturas
entre unitarios y federales. Lo lógica de los unitarios no era solo el centralis-
mo; primero encarnado en el sur —Chuquisaca-Potosí— y luego en el norte
—La Paz—, era algo mucho más complejo. La teoría de quienes defendían
la idea del país unitario se apoyaba en la experiencia histórica de la república.
1841 como fecha de consolidación denitiva de nuestra independencia
tras el triunfo en la batalla de Ingavi, tenía un carácter simbólico pero a la
vez evidenciaba el riesgo de la desmembración. Se construyó como premisa
la idea de que nuestros vecinos estaban ávidos de cercenar nuestro territorio.
De algún modo estaba en el sustrato de ese pensamiento una percepción
elitista que creía en la incapacidad de la población indígena (abrumadora-
mente mayoritaria en esos años) de asumir la idea de nación. Por otra parte,
hasta la mitad del siglo XX la preeminencia andina, tanto demográca como
política y económica, colocaba a esas élites en una difícil situación. Un país
geográcamente gigantesco sobre el que no había verdadero dominio. Las
tendencias “naturales” eran centrífugas desde dentro, y proclives a la frag-
mentación desde fuera, dada la avidez de nuestros vecinos, cuatro de ellos
más poderosos que Bolivia. Irónicamente el más débil, Paraguay, resolvió
Bolivia: autonomías y pluralismo político
49
militarmente a su favor sus diferencias territoriales con Bolivia. Por eso para
buena parte de los políticos de la época el federalismo era un anatema sobre
la base de que llevarlo adelante era facilitar esas tendencias a la dispersión.
La famosa Asamblea Constituyente (Convención Nacional) de 1871,
que dio lugar a nuestra novena Constitución, fue el primer escenario his-
tórico en el que se debatió con intensidad la forma política de organiza-
ción del Estado. Lucas Mendoza de la Tapia fue el adalid del federalismo.
Evaristo Valle defendió el centralismo unitario sobre la idea de que un país
pobre y casi en bancarrota, ¿qué es lo que podía descentralizar? Bolivia no
había enfrentado entonces ninguna pérdida territorial signicativa y no se
había rmado ningún tratado que lesionara seriamente nuestro territorio
(como ocurriría a partir de 1866). Los argumentos de de la Tapia eran, por
contraste, los que luego dieron lugar al fortalecimiento de la idea federal, la
necesidad de la independencia del poder comunal y la descentralización de
las rentas. Desde el este de nuestra geografía surgió la propuesta del socia-
lista utópico Andrés Ibáñez. Con la premisa del igualitarismo marcó un hito
simbólico, incluyendo dentro de ese ideario el federalismo de los artesanos y
también el fortalecimiento del municipio local como respuesta a los desafíos
de una nueva sociedad.
Ambos ideólogos federalistas comprendieron que la debilidad intrínseca
de un Estado unitario centralizado era —entre otras muchas— que impe-
día algo fundamental: el fortalecimiento de las regiones como centinelas de
nuestra soberanía. Entonces, la teoría de que un manejo descentralizado
de los recursos ayudaba a la eciencia de gestión no era el argumento más
poderoso, como lo fue a partir del memorando de Santa Cruz de 1904, que
apelaba directamente al olvido agrante que hacía el Estado de Santa Cruz
y a la lógica de articular la nación solo desde los Andes mirando al Pací-
co y olvidando los llanos. Mendoza fue un visionario en tanto se percató
muy rápidamente de que iniciativas como la asumida por el presidente José
Ballivián al crear el departamento del Beni eran la única respuesta sensata y
real de preservación de Bolivia. Quienes se opusieron a la propuesta federal
estaban anclados en la idea de la centralidad como eje cohesionador. Es inte-
resante anotar que, paradójicamente, el impulsor del salto autonómico más
signicativo en el siglo XX, Gonzalo Sánchez de Lozada, defendía de modo
radical la idea de que el paso a la autonomía municipal y la descentralización
Descentralización y democratización en Bolivia
50
administrativa departamental sin autonomías era lo más lejos que un Estado
débil y “centrífugo” como Bolivia se podía permitir.
La tesis autonomista-federalista se fortaleció y profundizó en tanto el
crecimiento de las poblaciones “periféricas” marcó el surgimiento de élites
intelectuales conscientes de que el andinocentrismo postergaba inevitable-
mente al resto de una nación desvertebrada. Aquí cabe una reexión. No
se trató solamente de una vocación centralista y prescidente de las regiones
desde el Estado. Durante todo el siglo XIX y la primera mitad del XX, los
diferentes Gobiernos hicieron esfuerzos por propiciar trabajos de explora-
ción, investigación y penetración en el norte, este y sur del país. No se puede
dejar de lado la constatación de que la pobreza crónica del erario, la gravi-
tación decisiva de la minería andina y las condiciones de extrema dicultad
geográca que dividen físicamente el oriente del occidente son atenuantes
para lo que en una mirada supercial parece ser solamente un descuido de
los diferentes Gobiernos o, peor que eso, una política deliberada de exclusión
que no fue tal.
El siglo XX. Autonomía y federalismo. El embrión de las
autonomías indígenas
La Guerra Federal de 1899 es, en ese contexto, un contrasentido, aunque
no tanto si miramos a los protagonistas. La Paz propuso la federalización
para arrebatarle el poder político al sur que ya había perdido la preeminencia
económica por la caída de la plata. Es cierto que en sus las había federalistas
convencidos, pero a la hora de la verdad, conseguido el triunfo, no había
mucho que discutir, el botín de guerra había sido la consolidación denitiva
de los poderes Ejecutivo y Legislativo con sede en La Paz. Pero se trata de
un magníco ejemplo de cómo las razones profundas que acompañaron a
los federalistas contrastaron con la respuesta pragmática de quienes querían
un nuevo eje de poder. A la vez —es el caso de José Manuel Pando— com-
prendían los riesgos (verdaderos o supuestos) de un salto de esa magnitud
tras una contienda sangrienta con un saldo de más de mil muertos, que dejó
profundas heridas abiertas en el país, particularmente entre la debilitada ca-
pital y la poderosa urbe altiplánica. Heridas que, como se pudo comprobar,
no se habían cerrado ni siquiera en pleno siglo XXI. La prudencia de Pando
Bolivia: autonomías y pluralismo político
51
frente a la vehemencia de los liberales federalistas —que los había, como
Federico Diez de Medina, Abel Iturralde y Eufronio Viscarra— tiene un
sentido siempre anclado en la obsesión fundamental de la unidad como bien
mayor sobre cualquier otro. ¿Cómo se enlaza en ese escenario Zárate Willka
y el gran levantamiento indígena nacional? Fue en realidad un proyecto his-
tórico de construcción de un espacio propio “no boliviano”, de construcción
de autonomía y, más que eso, de una independencia indígena reivindicando
la propiedad ancestral de la tierra.
Son innumerables los proyectos para el desarrollo del país en las tie-
rras bajas desde tiempos coloniales (piénsese en las misiones jesuíticas). Uno
de los más notables fue el “Bolivian Syndicate” (1902) impulsado por el
Gobierno de Pando ante la idea de Félix Avelino Aramayo de dotar de gran-
des extensiones de tierras en territorios de colonias a inversionistas extran-
jeros gracias al auge de la goma. Irónicamente, tal propuesta devino en la
Guerra del Acre y en la pérdida de un inmenso territorio en el norte.
Siguieron las propuestas de Patiño de construir un ferrocarril en la zona
del Isiboro Sécure, exactamente en el TIPNIS. Las ofertas que se hicieron de
dotar tierras gratuitas en zonas tropicales a eventuales inmigrantes extranjeros
no prosperaron por las condiciones terribles de incomunicación y la presen-
cia de enfermedades endémicas para las que entonces casi no había opcio-
nes médicas (salvo la quinina). La política de migración fue una obsesión del
Estado hasta bien avanzado el decenio de 1970. Los asentamientos japoneses y
menonitas en Santa Cruz en ese tiempo son un buen ejemplo de ello.
En 1931 el primer referendo de la historia aprobó el camino a la des-
centralización administrativa, con pocos efectos prácticos en una sociedad
pequeña y muy concentrada en centros urbanos también reducidos, con una
administración estatal relativamente limitada y poco cualicada.
La Ley de 15 de julio de 1938, promulgada por Busch, es quizás el
verdadero punto de partida de las luchas autonómicas cruceñas y de la línea
proautonomista que triunfó en 2006. Esta ley, que reconocía regalías especí-
cas para el departamento de Santa Cruz por la producción de petróleo (el
primer pozo petrolero del país comenzó a producir en Camiri), estableció de
hecho la descentralización de fondos a una región por la explotación y pro-
ducción de un recurso natural generado en ese departamento. Esa palanca
marcó una lógica doble, la parcelación de los ingresos estatales y el concepto
Descentralización y democratización en Bolivia
52
de “derecho adquirido” sobre el dinero descentralizado. Por un lado, la idea
correcta de apoyar el desarrollo de regiones hasta entonces periféricas, por el
otro, un tipo de descentralización inexible y tendiente a la parcelación sin
equilibrios entre áreas más o menos favorecidas que solo se apreció cuando el
proyecto descentralizador tomó un carácter nacional.
Pero quizás el primer esfuerzo importante desde el Estado para lle-
var adelante una verdadera articulación que permitiera por n romper la
“frontera” andina fue el Plan Bohan, presentado en el Gobierno de Peña-
randa en 1942, y que fue la línea maestra para la aplicación de una polí-
tica de ampliación de la frontera agrícola, diversicación económica y, sobre
todo, vertebración a través de la primera carretera asfaltada del país, la ruta
Cochabamba-Santa Cruz inaugurada en 1954, y la construcción del ferroca-
rril Santa Cruz-Corumbá que abría por primera vez una frontera boliviana
con articulación de infraestructura de transporte y movimiento económico
mirando al Atlántico. El Plan Bohan fue ejecutado y ampliado en el período
de la Revolución Nacional a partir de la estrategia presentada en 1955.
Pero en este escenario, y a efectos de la importancia de lo indígena para
las autonomías, debemos subrayar la trascendencia de la Reforma Agraria,
el voto universal y el Código de la Educación (1952-1955), que marcaron
un nuevo momento histórico para Bolivia y para el mundo indígena, res-
pondiendo a los movimientos rebeldes de 1899, 1921 y 1947. Estos avances
se enlazarían de manera inconstrastable con el surgimiento de las ideas de
creación de autonomías indígenas.
En 1959 las movilizaciones cívicas cruceñas lideradas por mujeres de la
clase media acomodada, y en particular por el dirigente cívico Melchor Pinto,
generaron una confrontación irreversible con el Estado central, que se apoyaba
más que nunca en el centralismo más fuerte, a partir del proyecto nacional del
52. La Ley de 21 de diciembre de 1959, arrancada por los cívicos orientales,
marcó el comienzo del retroceso del Estado ante las regiones, raticando la
entrega de las regalías petroleras de la ley de Busch. En realidad esas luchas
marcaron un punto de no retorno. Exactamente cincuenta años después de
ese episodio la Constitución reconoció de manera inquívoca las autonomías y
transformó la nación de unitaria centralista en unitaria de autonomías.
El maniesto de Tiahuanacu de 1973 y la creación de la Confederación
Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB) en 1979 son dos
Bolivia: autonomías y pluralismo político
53
hitos históricos en la consolidación de la fortaleza y las reivindicaciones de los
indígenas quechuas y aymaras de los Andes. El desarrollo teórico indianista
desde Reynaga en los años cuarenta y cincuenta hasta el surgimiento del Ejér-
cito Guerrillero Túpac Katari (EGTK) fue modelando varias de las ideas que
se consagraron en la Constitución que reconoció las autonomíaas indígenas.
La marcha indígena por el territorio y la dignidad de 1990 marcó, a su
vez, un punto de inexión en la relación entre Estado y mundo índigena
de los llanos. La incorporación de los “salvajes” y “bárbaros” del Estado oli-
gárquico y de los olvidados del Estado revolucionario se hizo realidad en el
contexto de su propia movilización y su autoconciencia.
En 1991 en este camino que —hoy se puede apreciar— fue parte de un
largo proceso, el Estado suscribió el Convenio 169 de la OIT, que reconocía
el derecho colectivo de los pueblos indígenas.
Entre 1994 y 1996 se dio lugar probablemente al avance más signicativo
de toda nuestra historia en el camino hacia la descentralización y las autono-
mías al aprobarse la Ley de Participación Popular. Esta ley es un instrumento
verdaderamente revolucionario, en tanto creó los municipios territorializados,
les asignó de modo directo un porcentaje muy signicativo de los ingresos del
TGN (20%), estableció los mecanismos de jurisdiccion y elección por voto
popular de sus autoridades y creó el concepto jurídico de autonomías con
responsabilidades y competencias especícas. Fue tambien el embrión de las
autonomías indígenas y el puente a las mancomunidades municipales. Este
gigantesco avance se complementó con la creación de las tierras comunitarias
de origen (TCO) como resultado de la marcha de 1990 y con la Ley INRA,
que reconoció por primera vez desde el Estado la propiedad comunitaria en los
Andes. Sin la Participación Popular la construcción del tejido autonómico del
país en el período 2004-2010 es simplemente impensable.
El siglo XXI. Las autonomías como parte medular de la
agenda del país
La crisis política de 2003, precedida por una nueva marcha indígena de los
llanos que demandaba la realización de una asamblea constituyente, devino
en la llamada Agenda de Octubre, que fue tomada como programa de go-
bierno y hecha realidad en la reforma Constitucional de 2004 que incorporó
Descentralización y democratización en Bolivia
54
la Asamblea Constituyente, el referendo en tres niveles jurisdiccionales y el
n del monopolio de los partidos a favor de pueblos indígenas y agrupacio-
nes ciudadanas.
El impulso a las autonomías se dio en la primera mitad de 2005 a través
de la convocatoria a la elección directa de prefectos y el Referendo Autonó-
mico. En un contexto de tensiones entre el Estado y las regiones, las élites
de poder de Santa Cruz promovieron el primer gran cabildo departamental
en enero de ese año para evitar que el Gobierno tomara para sí las bande-
ras autonómicas que en el período 2000-2005 habían sido enarboladas con
mucha fuerza por esa región.
Este largo proceso histórico culminó con la elección de prefectos en
diciembre de 2005 y los dos referendos autonómicos de 2006 y 2009, que
transformaron al país en un Estado Unitario de Autonomías. La lógica cen-
tralista del Gobierno de Morales tuvo que rendirse ante el impulso auto-
nomista del norte, el este y el sur de Bolivia. Esa tensión generó otra de las
severas crisis políticas que enfrentaron a Bolivia. En 2008 las regiones pre-
tendieron la imposición de su visión frente al Estado y estuvieron a punto de
desestabilizarlo. Los hechos de sangre de Pando en octubre terminaron por
decantar la consolidación del poder político de Morales y su proyecto histó-
rico. Este impulso fue incorporado con claridad en la Constitución promul-
gada en 2009, aunque severamente atenuado en la Ley Marco de Autono-
mías promulgada el 20 de julio de 2010, que restringe de modo signicativo
el espíritu y las potestades de las regiones.
Constitución y autonomías
El desarrollo político-jurídico del período 2003-2009 no podría compren-
derse sin el contexto histórico previo, que explica los caminos que el país en-
caró en el pasado, los debates, propuestas, encuentros y desencuentros sobre
la cuestión autonómica que tuvo su momento de ruptura más dramático en
la Guerra Federal de 1899. Es en ese largo período en el que se forjaron las
diferentes ideas de autonomía hoy vigentes.
Como veremos, la Constitución de 2009 es en muchos sentidos una res-
puesta histórica a las demandas desde las regiones y desde el mundo indígena,
pero por otro lado, su concreción está a caballo entre el maximalismo de los
Bolivia: autonomías y pluralismo político
55
sectores demandantes y del propio Estado, y el realismo de la negociación
como producto de una nueva crisis violenta, esta vez en 2008, cuando teóri-
camente la propuesta de cambio encarnada por Morales era ya una realidad,
pero en la práctica se tambaleó en medio de las tensiones del propio cambio.
Por eso resulta indispensable hacer algunas consideraciones sobre los
temas constitucionales que fueron fundamentales para la redacción de la
nueva carta magna en torno a las autonomías, y también explicar el complejo
entramado entre 2006 y 2009, cuando se explicitaron las fuertes tensiones
políticas, sociales, regionales y culturales en las que se debatió Bolivia para
resolver dos cuestiones esenciales, lo indígena y lo autonómico.
En su artículo primero, en lo que se reere a la cuestión de las autono-
mías, la nueva Constitución dene al país como un Estado unitario plurina-
cional comunitario intercultural descentralizado y con autonomías (entre las
once deniciones que lo caracterizan).
El primer elemento que debe destacarse es la opción por las autonomías
en vez de la opción por el federalismo. ¿Por qué este camino y en qué medida
uno de ellos es, o no, muy diferente del otro?
Un rasgo de la opción autonómica es que en Bolivia el proceso se
generó a partir de un Estado constituido, no fue el producto de la decisión
de Estados soberanos distintos que optaron de mutuo acuerdo y en base a
un texto común que compartían, por federarse bajo un paraguas mayor,
una Constitución supraestatal pero manteniendo competencias privativas y
constituciones locales en cada uno de esos Estados, con competencias en los
tres ámbitos, Ejecutivo, Legislativo y Judicial, que no se contrapongan a la
Constitución Federal.
El camino autonómico boliviano tomó el modelo español de modo
general, aunque la particularidad española de los fueros históricos de algu-
nas regiones (Cataluña y el País Vasco) que explican el modelo escogido, su
carácter progresivo y su construcción en tiempos y velocidades diferentes,
no tiene relación con la situación boliviana, cuyo elemento novedoso, por el
contrario, está referido a las llamadas naciones y pueblos indígena originario
campesinos (NPIOC), aspecto que es sin duda el más original y singular de
la propuesta autonómica del país en comparación con experiencias federales,
autonómicas y descentralizadoras de otros Estados.
Descentralización y democratización en Bolivia
56
La lógica boliviana estuvo y está aún condicionada por un aspecto que
es crucial para entender las autonomías en la Constitución. Se trata del
hecho de que el Gobierno al que le tocó ejecutar el proyecto autonómico
reivindicado históricamente e impulsado a partir de 2003 no contemplaba
en su concepción un modelo autonómico global, ya que por su naturaleza
creía en el centralismo (inspirado en el “centralismo democrático” de ori-
gen marxista). El modelo estatal de la nueva Constitución sigue teniendo
como referencia el proceso de 1952. Su objetivo es el control total del poder
para llevar adelante transformaciones de largo plazo que una vez conseguidas
se mantengan por largo tiempo. Esto implica la concentración del poder y
modalidades heterodoxas de ejercicio democrático que garanticen una repro-
ducción indenida en el mando por quienes lo ejercen hoy.
No hay una diferencia sustancial entre un Estado de autonomías y el fede-
ralismo en cuanto a la losofía de la descentralizaciónn. Pero el salto de un
mecanismo al otro en el caso de Bolivia y por las razones anotadas en la con-
textualización histórica, plantea algo evidente. La aplicación plena del modelo
autonómico es indispensable antes de considerar un eventual salto al federa-
lismo. Este pasa, en efecto, por redenir las competencias privativas del Estado
central frente a los estados federados, lo que marca sin duda un crecimiento de
las posibilidades de autogestión autonómica. La cuestión de la administración
del uso de la fuerza, la posibilidad de establecer una tercera prerrogativa como
la judicial en manos de las autonomías departamentales y una precisión mayor
en cuanto a las posibilidades del cobro de impuestos más allá de lo aceptado
por el proceso autonómico son algunos de los elementos que muestran la natu-
raleza de las diferencias entre un camino y otro.
Asamblea y Constitución. Un proceso que se olvidó
del voto popular
¿Por qué hacer un recuento detallado de la coyuntura del proceso de aproba-
ción de la Constitución? Porque el resultado nal votado en 2009 fue el pro-
ducto de una serie de circunstancias dramáticas, sin las cuales probablemente
la carta magna sería otra bastante distinta. El tema autonómico fue, por
ejemplo, el producto del entrabamiento, la violencia subsiguiente y la nego-
ciación obligada entre Gobierno y oposición con mediación internacional.
Bolivia: autonomías y pluralismo político
57
La insurgencia autonómica, que coincidió con la insurgencia indígena,
modicó el horizonte de la propuesta de Estado iniciada en 2006. Esta
complejidad se tradujo en la traumática y distorsionada experiencia de la
Asamblea Constituyente en el período 2006-2009, que puede resumirse del
siguiente modo:
El 6 de agosto de 2006, de acuerdo a ley especial, la Asamblea se ins-
taló en Sucre, capital de la república, y comenzó a sesionar en el Teatro Gran
Mariscal. El Gobierno desconoció esa ley (promulgada por Morales) que
exigía la aprobación de los artículos de la nueva Constitución por dos tercios
de votos e impuso su aprobación por mayoría absoluta (50% más uno), lo
que produjo huelgas de hambre masivas en varias partes del país reclamando
el voto por dos tercios, huelgas que fueron desactivadas violentamente. A su
vez, la oposición hizo un bloqueo sistemático del cónclave. El pedido oposi-
tor de considerar el retorno de la capitalía plena a Sucre fue rechazado en una
sesión irregular de la Asamblea. Para reforzar esta decisión, que vulneraba el
derecho de incluir cualquier tema para su debate, La Paz organizó el 20 de
julio de 2007, bajo la dirección del alcalde Juan del Granado, entonces estre-
cho aliado de Morales, un gigantesco cabildo en El Alto que congregó a casi
un millón de paceños con la consigna: “¡La sede no se mueve!”, reriéndose
al hecho de que La Paz es sede de los poderes Ejecutivo y Legislativo desde
su triunfo en la Guerra Federal de 1899. En agosto de 2007 la Asamblea
sesionó en pleno por última vez. De ahí en más, la oposición hizo un cerco
que impidió el ingreso de los asambleístas al edicio donde se reunía.
Un año y tres meses después de su instalación, y sin haber aprobado un
solo artículo en sesión plenaria —caso único en la historia de las asambleas
constituyentes bolivianas, y probablemente del mundo—, el 24 de noviem-
bre de 2007 el ocialismo aprobó en grande el texto constitucional en un
edicio militar fuera de Sucre. Lo hizo sin la presencia de la oposición y con
la sola lectura del índice de un borrador de texto redactado por un equipo
ajeno a los asambleístas. Todo en medio de violenta represión de la policía
apoyada por las FF AA contra manifestantes chuquisaqueños, lo que dejó un
saldo de tres muertos y un centenar de heridos, y provocó la renuncia y exilio
del prefecto masista de Chuquisaca David Sánchez. Poco después, de modo
ilegal (sin el quórum reglamentario en el Senado), el Congreso, rodeado por
miles de manifestantes anes al Gobierno, cambió la sede de la Asamblea y
Descentralización y democratización en Bolivia
58
ésta, reunida en Oruro en diciembre y sin la oposición, aprobó el texto en
detalle. Cuando el Presidente lo presentó ante el país en enero de 2008, se
comprobó que había varias diferencias entre lo aprobado en Oruro y lo pre-
sentado por el mandatario.
A esas alturas se había producido una ruptura total entre Gobierno y
oposición, que llevó a que 2008 fuera uno de los años más violentos de la
historia democrática boliviana. Los acontecimientos de septiembre y octu-
bre, que generaron la guerra total entre ambas partes, obligaron a una com-
pleja y dura negociación con mediación internacional presidida por la OEA.
De manera también ilegal, vulnerando la Ley de Convocatoria a la Asam-
blea, ocialismo y oposición llegaron a un acuerdo para modicar casi un
centenar de artículos de la Constitución aprobada en Oruro como condición
para viabilizar el referendo de salida del texto, indispensable para su puesta
en vigencia. A pesar de sus irregularidades, ese acuerdo, forzado por las terri-
bles circunstancias, corrigió por un lado contenidos ultraradicales, forzó a
un texto amplio sobre las autonomías que complementó el concepto y desa-
rrollo de las autonomías indígenas; por el otro, hizo potable el contenido del
documento que se llevaría a referendo, facilitando la campaña por el SÍ que
hizo el ocialismo.
El 25 de enero de 2009 se llevó a cabo el referendo sobre la Constitu-
ción. El SÍ ganó con el 61,4% de los votos, el NO obtuvo el 38,6% y el total
de nulos y blancos sumó el 4,31%. La participación de los electores fue del
90%. El Presidente promulgó el nuevo texto en la ciudad de El Alto el 7 de
febrero de 2009.
Los referendos por la autonomía. Sí, pero no pero sí.
Otra saga de irregularidades
En el referendo autonómico de 2006, en el que Morales hizo una activa
campaña por el NO, cinco departamentos votaron por el NO: Oruro con el
75,48% de los votos, La Paz con el 73,44%, Potosí con el 73,12%, Cocha-
bamba con el 63, 03% y Chuquisaca con el 62,23%. Cuatro departamento
votaron por el SÍ: Beni con el 73,83%, Santa Cruz con el 71,11%, Tarija
con el 60,80% y Pando con el 57,69%. Dado que era un referendo nacio-
nal, lo correcto hubiese sido aceptar el NO que ganó a nivel nacional. De lo
Bolivia: autonomías y pluralismo político
59
contrario, se debió hacer nueve referendos departamentales. El caso es que
se decidió aceptar el resultado por separado para cada departamento. De ese
modo, en los cuatro en los que ganó el SÍ comenzó a activarse el proceso
hacia las autonomías.
En mayo y junio de 2008 los departamentos de Santa Cruz, Tarija, Beni
y Pando realizaron sendos referendos de aprobación de sus estatutos autonó-
micos. Estas consultas, al calor de la confrontación regional con el Gobierno,
fueron inconstitucionales pues los órganos que redactaron esos estatutos no
tenían potestad para hacerlo. En los cuatro departamentos los estatutos fue-
ron aprobados en rangos del 78% al 86%. En principio el Gobierno no
reconoció la validez de los referendos ni de los textos autonómicos apro-
bados. A esas alturas los prefectos de oposición habían formado un bloque
que —distanciado de la oposición parlamentaria liderada por el partido de
Jorge Quiroga— buscó un confrontación total con el Gobierno de Morales.
En esos mismos días de 2008 un grupo de campesinos fue golpeado,
vejado y forzado a besar el suelo de la plaza principal de Sucre por un núcleo
radical de estudiantes universitarios. En junio la candidata indígena de oposi-
ción Savina Cuéllar ganó la elección prefectural en Chuquisaca con el 51,5%
de los votos. Pasado el tiempo, una vez más como parte de las negociaciones
para salir del entrabamiento político y aprobar la Ley Marco de Autonomías,
el Gobierno aceptó la validez de los estatutos aprobados en los referendos
mencionados, con la condición de que debían ser adecuados a la nueva Ley
Marco y a la Constitución.
En diciembre de 2009, a la par con las elecciones presidenciales, se rea-
lizó también el referendo por las autonomías en los cinco departamentos que
habían votado por el NO en 2006. A diferencia de entonces, el Presidente
y el Gobierno, comprendiendo que la única forma de frenar una tendencia
imparable en el oriente del país era apropiándose de la bandera autonómica
y moldeándola de acuerdo a su estrategia de poder, hicieron una abierta
campaña a favor del SÍ. Los resultados fueron abrumadoramente favorables
a las autonomías. En Chuquisaca el SÍ obtuvo el 84%, en Potosí el 82%, en
Cochabamba el 80%, en La Paz el 78% y en Oruro el 76%. De ese modo,
los nueve departamentos del país aprobaron el nuevo régimen de autonomías
que consagró la Constitución. Se votó también en Tarija, estableciéndose la
Descentralización y democratización en Bolivia
60
primera autonomía regional en el Gran Chaco y las primeras 11 autonomías
indígenas del país por el mecanismo de referendos locales.
Esta relación de hechos es fundamental para comprender que todo el
proceso se llevó adelante en el contexto de una fuerte tensión política tradu-
cida en varios actos de violencia y en el marco de una gran precariedad insti-
tucional y jurídica. En la mayoría de los casos, el paquete de leyes que marca
el nuevo escenario del país tuvo muy poco que ver con un procedimiento
transparente, democrático y respetuoso de la soberanía popular a traves del
voto y el ejercicio libre de sus representantes para redactar las normas que
hoy rigen Bolivia. Este escenario general es perfectamente aplicable al caso
de las autonomías. A la vez, demuestra que una ruta histórica se impuso
sobre otra: el centralismo a ultranza fue desplazado por una idea de incor-
poración de la región y el poder local, por muy a regañadientes que fuera,
desde el Gobierno.
Efectos de las autonomías sobre la democracia
y el pluralismo político
Para hacer una evaluación del efecto de las autonomías sobre el proceso de-
mocrático y el pluralismo político, hay que hacer primero una consideración
de carácter teórico.
Desde la perspectiva conceptual queda claro que las autonomías marcan
un camino de descentralización en casi todos los sentidos, y en lo político
implican la recuperación de lo democrático de forma plena, ya que esta-
blecen la participación política desde la base del entramado de la sociedad:
el municipio. El ciudadano está más cerca de aquel a quien elige, conoce
directamente a su mandante. El municipio —que en el caso de Bolivia y
de acuerdo a las nuevas normas debe estar conformado por un mínimo de
10.000 habitantes— es un espacio en el que es posible el contacto directo,
la scalización y el conocimiento de la gestión de las autoridades. La demo-
cracia y su ejercicio son “palpables”. La construcción a partir de ese núcleo
inicial de escalones que pasan por la región, el departamento y el Gobierno
nacional, llena ese entramado que en el pasado tenía un gran vacío que
comenzó a llenarse recién en 1994, ciento setenta años después de la inde-
pendencia, y fue completado a partir de 2003.
Bolivia: autonomías y pluralismo político
61
Más descentralización es por denición más democracia; es la posibi-
lidad de un camino de ida y vuelta en el que los mecanismos de elección,
decisión y participación son más frecuentes; es la construcción de un anda-
miaje en el que las labores ejecutivas y legislativas tienen estadios intermedios
que permiten una práctica desde la base de la sociedad. Aun asumiendo
los riesgos reales de uan superposición de funciones, la duplicación o tripli-
cación de mecanismos ejecutivos y legislativos, la expansión inevitable de
gastos desmesurados en burocracia que conlleva una peligrosa ampliación de
la planilla de funcionarios, el objetivo de acercar el poder a la gente es una
compensación que supone un saldo positivo en la relación costo-benecio
de este proceso.
En cuanto al pluralismo político, también desde el punto de vista teó-
rico, se abre un nuevo espacio, la posibilidad, o más que eso, la necesidad de
dos caminos nuevos. El primero establece que los partidos nacionales redi-
señen su propia estructura, casi siempre concebida en América Latina desde
la perspectiva leninista, cambiándola por otra que vaya hacia una nueva
dimensión en redes, horizontal y democrática, y en lo especíco también a
una obligatoria descentralización y autogestión por regiones que sea capaz
de responder a nuevos desafíos, nuevas estructuras jurídico-políticas y sobre
todo a demandas especícas mucho más concretas y menos abstractas, refe-
ridas a los grandes principios teóricos que suelen ser las bases programáticas
de los partidos nacionales.
La segunda innovación es la necesidad de crear partidos regionales o
partidos locales, cuyo interés sea participar en la gestión de gobierno de un
espacio determinado dentro de la nación y que no tengan como meta su par-
ticipación nacional. Esta nueva estructura “democratiza” el pluralismo polí-
tico, lo hace más real, multiplica las opciones ciudadanas y establece nuevos
niveles de competencia electoral y de propuestas en áreas locales y regionales
más tangibles y de interés directo de la gente.
¿Autonomía es más democracia y puede garantizar mejor práctica polí-
tica y más pluralismo? Denitivamente sí, por la simple y sencilla razón de
que el poder baja a la base de la sociedad, llega a la calle, no en el sentido
de los “movimienos sociales” dueños de ella en una lógica más bien perversa
en su práctica en Bolivia, sino porque en la calle el ciudadano puede cons-
tatar de manera directa el efecto de su participación política a través de los
Descentralización y democratización en Bolivia
62
mecanismos democráticos que le otorga la Constitución, que contempla una
secuencia de derechos adicionales al del voto que amplían la participación
ciudadana real.
Constitución. República, Estado plurinacional, autonomías
y sistema político
Analicemos ahora algunos elementos que marcan los nuevos y viejos instru-
mentos democráticos en la Constitución boliviana.
Los artículos 11 (formas de la democracia) y 12 (raticación del repu-
blicanismo) de la CPE son cruciales para comprender la visión actual de lo
democrático.
Empecemos con la idea de república. Vale la pena subrayar que, a pesar
del cambio de nombre que consagra la CPE de república a Estado Pluri-
nacional, Bolivia sigue siendo una república. El nombre correcto debió ser
República Plurinacional de Bolivia, porque incorpora la idea de las naciones
dentro de la nación, aunque con la limitación de que éstas solo se reeren a
los pueblos indígenas y no al resto de los ciudadanos no indígenas, tema de
una importancia crucial en la categorización ciudadana. Pero, por otro lado,
funda su estructura en un sistema de gobierno que es cien por ciento repu-
blicano, como reza el artículo 12: “el Estado se organiza y estructura su poder
público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. La
organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación,
coordinación y cooperación de estos órganos”, añadiendo: “Las funciones
de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano, ni son
delegables entre sí”.
Subrayemos el artículo 11. Las características de la forma de gobierno
que escoge el país son: democrática, participativa, representativa y comuni-
taria. Participativa a través del referendo, la iniciativa legisltiva ciudadana, la
revocatoria del mandato, la asamblea, el cabildo y la consulta previa (varios
de estos cambios, como ya anotamos, se habían incluido en la Reforma
Constitucional de 2004). Representativa, a través de la elección por voto
directo de sus representantes. Comunitaria, referidaa a los modos de elección
designación o nominación de autoridades en las NPIOC.
Bolivia: autonomías y pluralismo político
63
El artículo 209 establece, además, que los cargos elegibles serán postu-
lados por tres instancias, las organizaciones de las NPIOC, las agrupaciones
ciudadanas y los partidos políticos (el n del monopolio de los partidos en
las elecciones se dio también en la reforma de 2004).
El sistema electoral está establecido conceptualmente en la Ley
Electoral 026:
Pluralismo político: La democracia intercultural boliviana reconoce la
existencia de diferentes opciones políticas e ideológicas para la partici-
pación libre en procesos electorales plurales y transparentes. Mayoría y
Proporcionalidad: El régimen electoral boliviano se asienta en el principio
de la mayoría con el reconocimiento y respeto de las minorías, para lo cual
adopta un sistema electoral mixto que combina la representación propor-
cional y el criterio mayoritario para la eleción de representantes.
Planteados así los principios que rigen el sistema político del país, debería-
mos concluir que en términos generales los mecanismos tanto de estructura-
ción del Estado unitario de autonomías como de su sistema republicano, las
formas de participación ciudadana en la democracia y la forma de ejercitar el
derecho democrático más importante, el del voto, conducen a la raticación
de un sistema democrático pleno, plural y equilibrado, que además garantiza
el pluralismo político.
Sin embargo, ¿cuál es la realidad? Bolivia vive una democracia en la que
no hay independencia de poderes, todos están bajo el control del Poder Ejecu-
tivo. La elección por voto popular de los miembros del Poder Judicial —que
obtuvo un 60% de votos nulos y blancos contra un 40% de votos válidos, y
la que la mayoría de los candidatos electos recibieron menos del 10% de los
votos válidos— demostró el repudio popular al hecho mismo de elegir al Poder
Judicial por este método, a la preselección sesgada de candidatos que hizo la
Asamblea mayoritariamente masista, y a las severas restricciones a los medios
de comunicación para el conocimiento y difusión de candidatos y propuestas
(si es posible en una inedita elección popular de este carácter hablar de pro-
gramas, propuestas y opciones reales de ejercer el derecho de elegir), lo que no
deja dudas en torno al futuro de la independencia de ese poder.
Los dos contundentes triunfos de Morales en 2005 y 2009, con el 54% y
el 64% de los votos, respectivamente, le han permitido el control de dos tercios
de la Asamblea. Si a esto se suma el hecho de que en el período 2006-2010
Descentralización y democratización en Bolivia
64
desmanteló el Poder Judicial y sobre todo destruyó el Tribunal Constitucional,
concluimos que estas acciones le facilitaron llevar adelante un proceso político
que consolidó una hegemonía de partido único a la que contribuyeron algu-
nos factores. Primero, la incapacidad de la oposición en el período 2006-2010
(Podemos) de construir un bloque unitario, lo que se tornó en algo mucho
mucho más dramático en el caso de Convergencia (Reyes Villa), que simple-
mente atomizó la oposición fragmentándola hasta lo indecible. Segundo, los
prefectos electos confundieron su rol y pretendieron articular una oposición
que debió estar siempre en el ámbito de los partidos, debilitando a sus homó-
logos y generando un gran descrédito de los opositores en general tras sus
acciones irresponsables de 2008 y su trágico desenlace.
Aquí cabe una reexión crucial para el análisis de la ecuación autono-
mías y política. Suponer que los espacios autonómicos son per se un escena-
rio de la acción política en tension region-gobierno nacional, y que los lide-
razgos autonómicos producto de la elección popular tienen como objetivo
la construcción de los bloques políticos que denen el juego democrático, es
equivocado. La construcción de la política desde las autonomías debe hacerse
en la lógica de las propuestas de partidos, agrupaciones y NPIOC, que con
un programa, una plataforma y unos representantes electos constituyan los
poderes locales, regionales y nacionales en un juego que no quiebre la esencia
del sistema republicano y la conformación de los niveles de desarrollo de la
política en los escenarios adecuados y no fuera de ellos. La tarea de la ges-
tión administrative de una autonomía —política en su germen— no debe
confundirse con el juego político a partir de las organizaciones creadas para
hacerlo y de las estructuras formales (incluyendo las organizaciones de base y
la relación —compleja y poco clara en Bolivia, por cierto—) que sean nexo
entre la base de la sociedad y el poder.
Tercero. Sin embargo, se debe anotar que el n del monopolio de los
partidos como intermediarios entre sociedad y toma del poder político debi-
litó la posibilidad de construir un nuevo sistema de partidos que sustituya
al colapsado en 2003. Esta última reexión debe contrastarse con la inca-
pacidad de establecer una lógica de agrupaciones ciudadanas regionales que
funcionen como partidos sólidos en sus respectivas regiones. Lo que se ha
dado son organizaciones circunstanciales poco consolidadas y dependientes
del vaivén de sus votaciones. Las estructuras indígenas, por su parte, son en
Bolivia: autonomías y pluralismo político
65
realidad el espejo o la prolongación política del sistema sindical autoritario,
apoyadas en el voto consigna y dependientes del corporativismo más que en
la libre elección individual de la ciudadanía clásica.
Autonomías, el privilegio de lo indígena
La primera peculiaridad de las autonomías bolivianas es la inclusión de dos
niveles adicionales a los tres pilares básicos de la estructura autonómica: la
regional y la indígena.
La primera responde sobre todo a una cuestión de presiones políticas
internas y de una intención de debilitar y hacer a la vez más compleja y de
más difícil manejo la autonomía departamental.
La segunda es el verdadero elemento nodal. No se trata de un descubri-
miento ni de una legislación pionera, pero tiene una característica muy impor-
tante. Tradicionalmente las autonomías indígenas en América han estado refe-
ridas a las minorías, en algunos casos minorías que representan menos del
5% del total de la población. En el caso de Bolivia, en cambio, los indígenas
bolivianos representan el 53% de la población (contra el 62% de “autoiden-
ticación” registrado por el censo de 2001, a partir de una pregunta sesgada
que no consideraba el concepto de mestizo). La precision no altera lo esencial.
En Bolivia los indígenas son una mayoría absoluta de la población total. De
ese 53%, el 90% está conformado por quechuas (49,7%) y aymaras (40,8%).
El establecimiento de autonomías indígenas en ese contexto demográ-
co cobra una importancia denitiva que puede cambiar el escenario del
protagonismo político indígena y las relaciones de éste en el seno de la socie-
dad boliviana una vez se hayan aplicado de manera plena la Constitución y
el modelo autonómico.
Veamos cómo concibe la Constitución a las NPIOC:
En el preámbulo del texto se arma que esos pueblos “jamás comprendi-
mos el racismo hasta que lo sufrimos en los funestos tiempos de la colonia”.
Dice también que “dejamos en el pasado el Estado colonial, republicano y
neoliberal”, lo que quiere decir que la armación de Bolivia se hace negando
una parte del pasado y, por inferencia, armando solo el pasado prehispánico.
El artículo 2 establece que “Dada la existencia precolonial de las nacio-
nes y pueblos indígena originario campesinos y su dominio ancestral sobre
Descentralización y democratización en Bolivia
66
sus territorios, se garantiza su libre determinación en el marco de la unidad
del Estado, que consiste en su derecho a la autonomía, al autogobierno, a su
cultura, al reconocimiento de sus instituciones y a la consolidación de sus
entidades territoriales, conforme a esta Constitución y la ley”.
A partir de esta concepción el caracter de boliviano deja como comple-
mentos de la categoría de NPOIC a las comunidades interculturales y a los
afrobolivianos. Una primera lectura de este artículo podría hacernos suponer
que el concepto “comunidades interculturales” se reere a los no indígenas,
es decir al 47% de los bolivianos que no forman parte de las denominadas
NPIOC, pero no es algo que quede claro, mucho menos cuando de manera
reiterada el Gobierno dene como “comunidades interculturales” a los colo-
nizadores-indígenas andinos (que mal que les pese no han podido despren-
derse de este irónico calicativo) y los cocaleros. Si esta lectura es correcta, de
manera increíble el artículo 3 excluye en la especicidad a los no indígenas y
marca un genérico inicial al expresar “La nación boliviana está conformada
por la totalidad de las bolivianas y los bolivianos”, cuya categorización se verá
diferenciada al incluirse a las tres categorías colectivas subsiguientes.
Los artículos 2 y 3 de la CPE son a nuestro juicio los que determinan y
denen toda la losofía referida a las autonomías, pero algo más, establecen
la losofía de la concepción de ciudadanía. Por primera vez en nuestra his-
toria la Constitución dene dos tipos de sujetos, el colectivo y el individual.
La primera consideración es además la del sujeto colectivo, no la del sujeto
individual. Volvamos al artículo 3 y sus tres categorías colectivas:
1. Las naciones y pueblos indígena originario campesinos (NPIOC).
Valga preguntar cuáles son naciones y cuáles son pueblos. No parece haber
naciones sin pueblos; parece posible, en cambio, la existencia de pueblos
que no son naciones; parece además que la categoría “naciones y pueblos” es
indivisible en el texto, pero solo parece, no es algo que quede claro, aunque
ambos nombres van siempre juntos en todo el articulado constitucional. Se
hace referencia además a tres nombres convertidos en un concepto socioló-
gicamente contradictorio: indígena originario campesino. Otra vez, parece
no poder separarse como idea, pero cada palabra dene una característica e
incluso la repite. Quien no conozca Bolivia, por ejemplo, podría preguntarse
si originario e indígena son dos conceptos distintos. Quien la conozca podrá
suponer que originario está referido a los indios de los Andes e indígena a
Bolivia: autonomías y pluralismo político
67
los de los llanos. El término campesino, por su parte, aparenta denir no
solo una actividad en sí, sino una potencial delimitación jurisdiccional de las
autonomías indígenas vinculadas exclusivamente al área rural. Pero se trata
de una interpretación como otra cualquiera. En los hechos la CPE permite
inferir que el “dominio ancestral sobre sus territorios” puede hacerse exten-
sivo a las grandes concentraciones urbanas. Un caso modelo de ello, con
todos los riesgos que conlleva, es el conicto entre los municipios limítrofes
con el municipio de La Paz y su demanda de “recuperar” espacios históricos
que están en el corazón mismo de la ciudad. De hecho un fallo del Tribu-
nal Agrario desconoce la propiedad privada de 700 hectáreas de la ciudad,
basado en el dominio originario indígena campesino de esa supercie como
producto de la Reforma Agraria.
2. Comunidades interculturales. La conjunción “y” podría sugerir que
este segundo concepto incluye al primero, pero parece, por el contrario, que
es el “espacio” de los no indígenas. Pero, como ya lo anotamos, la denición
es, para decir lo menos, pobre e incorrecta y muestra la debilidad del enun-
ciado para englobar al arbitrio, o no hacerlo, a los no indígenas como un
sujeto colectivo.
3. Los afrobolivianos, una gura forzada por el absurdo de establecer
como condición sine qua non para ser nación y pueblo indígena origina-
rio campesino haberse constituido antes de la “invasión colonial española
(artículo 30). Una aberración histórica, dado que la constitución de una
NPIOC podría producirse en cualquier momento del transcurrir del tiempo.
A efectos prácticos este tercer sujeto colectivo tiene los mismos derechos y
prerrogativas que las NPIOC.
Recién el artículo 14 habla de la persona como sujeto individual, y en
esa lógica están los derechos fundamentales, civiles y políticos. Hay que lle-
gar al artículo 144 para conocer qué se entiende por ciudadanía. Todas las
bolivianas y bolivianos son ciudadanos y ejercerán sus derechos ciudadanos
a partir de los 18 años. Derechos que son: a elegir y ser elegido y derecho a
ejercer funciones públicas. Pero, al margen de los derechos humanos indivi-
duales que la Constitución dene muy bien, es de los sujetos colectivos y no
individuales que emanan los derechos jurisdiccionales referidos a territorios,
autonomías y otras formas de autogestión y derechos de administración y
sujeción a la justicia.
Descentralización y democratización en Bolivia
68
En el artículo 5, la CPE reconoce treinta y seis lenguas ociales además
del castellano, idiomas de las NPIOC de donde se deduce que estas (las
“naciones y/o pueblos”) suman el número de treinta y seis.
Ahora bien, desde el punto de vista de las prerrogativas (íntimamente
conectadas con la idea de autonomías), el elemento determinante es la crea-
ción de la justicia originaria indígena campesina (IOC), que establece una
jurisdicción exclusiva para las NPIOC. En los otros casos de autonomías la
administración de justicia es una competencia exclusiva del Estado, es decir
que puede delegarla o no a las autonomías, que no tienen entre sus compe-
tencias exclusivas este tema crucial. Por el contrario, la administración de
justicia IOC es competencia exclusiva de las NPIOC. Esto hace una diferen-
cia cualitativa fundamental que dene claramente que las autonomías indí-
genas tienen una condición de privilegio. De igual modo, en una cuestión
tan esencial como la de los recursos naturales, mientras que el manejo de los
recursos naturales y áreas protegidas es competencia exclusiva del Estado y
no de los otros tres niveles autonómicos, sí lo es la gestión y administración
de recursos naturales renovables y áreas protegidas para las autonomías de
las NPIOC.
La línea maestra general de la Constitución tiende a privilegiar lo indí-
gena en todas sus expresiones, incluyendo la protección de sus lugares sagra-
dos (artículo 30, 7), lo que no está dicho para los lugares sagrados de las otras
creencias que se practican en el país.
En lo político hay una diferencia sustancial, quizás la más importante,
que afecta a la idea del ejercicio de la democracia a través de organizaciones
políticas estructuradas con un denominador común y una posibilidad de
desarrollar su trabajo, aplicar sus objetivos y conseguir difundir sus ideas y
captar militantes en todos los espacios geográcos del país.
Las NPIOC, en todos los casos en los que se hace referencia a procesos
electorales vinculados a su jurisdicción, tienen mecanismos de elección que
no son iguales a los de otras organizaciones. Mientras que los no indígenas
en todos los casos están sujetos a la idea esencial de un ciudadano, un voto, y
todo lo que ello conlleva, incluyendo por supuesto el voto universal, secreto,
individual y obligatorio, en las jurisdicciones indígenas (en las autonomías
indígenas y territorios indígenas otorgados por el Estado) las elecciones y/o
designaciones se aplican por usos y costumbres de acuerdo a sus propios
Bolivia: autonomías y pluralismo político
69
criterios basados en su tradición y formas políticas particulares. No se trata
de una armación que cuestione esos métodos que, por otra parte, se aplican
desde hace siglos, sino de precisar el privilegio incuestionable de las NPIOC
en comparación con las otras estructuras autonómicas.
En tres de los cuatro niveles autonómicos se llega a la conclusion de que
se puede aplicar un sistema jurídico y un sistema político exclusivamente indí-
gena, ya que los indígenas pueden lograr autonomías en los municipios y en las
regiones. No se supone que puedan hacerlo en los departamentos, aunque no
hay ninguna norma expresa que impida la hipótesis de que por iniciativa ciu-
dadana se proponga un referendo en un departamento entero para consultar a
sus habitantes si quieren constituir en él una autononía indígena.
Si seguimos este razonamiento llegamos a una interesante conclusión:
la autonomía indígena no es un escalón más, no es uno de los cuatro niveles
que se han creado en el nuevo Estado, es el único de ellos que es transversal
a todos, no solo por las potestades que le otorga la Constitución y las leyes,
sino por la propia composición étnica del país que determina que por lo
menos la mitad de su población es indígena y que además ésta está distri-
buida en todo el territorio nacional.
El municipio, la provincia, la región, las mancomunidades municipa-
les o regionales y eventualmente el departamento pueden transformarse en
autonomías indígenas, mientras que esa transversalidad solo se da en el caso
de los municipios y las regiones también con la gura de mancomunidades,
y en menor medida en las áreas urbanas de más de medio millón de habitan-
tes, donde se contempla los consejos metropolitanos.
Esta realidad plantea un gran desafío jurídico y político, ya que hay un
punto de partida en el que el maximalismo teórico genera inevitablemente
una categorización que vulnera el artículo primero de la Declaración Uni-
versal de los Derechos Humanos: “Todos los seres humanos nacemos igua-
les”. Los artículos de la CPE comentados establecen que las NPIOC tienen
una serie de prerrogativas que no son universales, y que no son comunes
al conjunto de los bolivianos. Los artículos 30, 31 y 32 del capítulo cuarto
de la sección segunda del título dos de la primera parte de la Constitución
marcan lo que puede interpretarse como una categorización por origen,
color de piel y lengua.
Descentralización y democratización en Bolivia
70
La consideración que debe hacerse no es la de descalicar la visibiliza-
ción de los derechos indígenas, sino el enfoque y la lógica intrínseca con que
la CPE desarrolla esos derechos legítimos.
Ahora bien, podría pensarser que aquí se plantea una pregunta de fondo:
¿puede una construcción constitucional de origen liberal con la visión rígida
de ciudadanía y la concepción individual de los derechos y deberes, incorpo-
rar los derechos de una mayoría con origen no occidental, cuyos modos de
vida y concepciones y cosmovisiones de mundo rompen esa estructura traba-
jada sobre los valores losócos greco-latinos y judeo-cristianos del mundo
occidental?
Si los usos y costumbres prehispánicos son recuperados, se acepta no solo
que tienen validez, sino que en realidad se han aplicado durante generacio-
nes allí donde el Estado formal enmarcado por una Constitución puramente
nominal jamás tuvo ni presencia institucional ni física. En ese razonamiento
es perfectamente posible abrir un nuevo espacio de aplicación constitucional
que reconozca que en el ámbito de las NPIOC no solo se pueden, sino que
se deben aplicar dos tipos de administración especícos y distintos, el de
aplicación de justicia y el de la normativa política para la constitución de sus
estructuras administrativas.
La ironía. “La república de los indígenas y la república
de los no indígenas” sobre el modelo colonial español. La
construcción del “modo autonómico indígena
Pero el tema podía ser abordado de diversos modos. Lo complicado es el
modo que escogió la Constitución, que es el de la aplicación de comparti-
mentos estancos. Irónicamente, el modelo escogido es el que a su vez impuso
la Corona española cuando aprobó las Nuevas Leyes de Indias después de
las denuncias sobre los abusos contra los indios que hizo de modo explosivo
el obispo de Chiapas Bartolomé de Las Casas. Carlos I aprobó esas leyes
en 1542, generando de paso una gran rebelión que tuvo su epicentro en
el territorio de Charcas bajo el liderazgo de Gonzalo Pizarro. La idea era
muy simple. La legislación determinó una categoría separada para españoles,
mestizos y negros, por un lado, y para indígenas por el otro. Esa legislación
proteccionista y paternalista llegaba al punto de prohibir el ingreso de espa-
Bolivia: autonomías y pluralismo político
71
ñoles y mestizos por más de un día a los barrios de indios de las ciudades (el
caso de Potosí en el siglo XVII es emblemático). El argumento era que los
hispanos podían pervertir las costumbres indígenas con prácticas excecrables
como, por ejemplo, el juego. El único que tenía derecho a pernoctar y vivir
en esas áreas era el llamado cura doctrinero. La legislación era muy detallada;
establecía por ejemplo que el aprendizaje de la lengua española era optativo
para lo indios, no obligatorio, lo que da por sentado que el uso de las lenguas
nativas era aceptado y por supuesto común; prueba de ello es la pervivencia
de esas lenguas hasta hoy.
Ahora bien, más allá de lo evidente —“la ley se acata pero no se cumple”,
lo que se conrma por el sistema de explotación y abusos de encomenderos
y mineros—, lo que nos interesa es el tipo de sociedad que se constituyó a
partir de la importante labor administradora del virrey Toledo, el verdadero
organizador del virreinato del Perú (1569-1581).
El resultado buscado y logrado fue el de una sociedad fuertemente
estamentada, en la que las jerarquías entre peninsulares, criollos, mestizos e
indígenas estaba muy bien denida, y además restringida incluso a espacios
geográcos determinados. El proceso de mestizaje (entendido éste no solo
como una mezcla racial, sino sobre todo como una mezcla e interconexión
de culturas que acabaron superponiéndose en muchos ámbitos, entre ellos
el religioso y social) que se puede advertir claramente en el siglo XVIII, no
rompió esa estructura heredada en la república y que fue, además, uno de los
lastres mayores que tuvo que afrontar Bolivia. El país tardó más de un siglo
desde su creación en comprender que una sociedad de castas no tenía ningún
destino en la ruta de la coherencia, la articulación y, sobre todo, la denición
y el diseño de un horizonte común.
La respuesta histórica ante esa realidad tuvo tres etapas muy claras. La
Revolución de 1952, que pensó el Estado desde la unidad y el hipercen-
tralismo, pero, lo más importante, desde la idea de construir una sola cul-
tura basada en la recuperación de los valores que denió como indomestizos
(Tiahuanacu fue el símbolo cultural de ese esfuerzo) y que apostó por la
educación de los indígenas de modo universal en la ruta de la total castella-
nización. Basada además en algo que en ese momento era ya una realidad
incuestionable, la imposición de una sola religion, el catolicismo sincré-
tico. Ese modelo de Estado-nación proponía el mestizaje total que acabaría
Descentralización y democratización en Bolivia
72
borrando diferencias y logrando, a través de la articulación geográca, una
nación que por n dominaría la mayor parte de los espacios e intersticios de
su entramado geográco y humano.
La segunda etapa se gestó con la recuperación de la democracia. Valga
aquí una digresion. Aún no se ha hecho una caracterización adecuada del
período 1982-2003; sea porque la palabra democracia es insuciente, sea
porque la palabra neoliberalismo es una caricatura, el caso es que ese impor-
tantísimo período de nuestra historia ha quedado en un injusto limbo inten-
cionalmente distorsionado por el actual proceso político que, como en otros
temas, pretende armarse negando o invalidando el pasado inmediato y el
pasado mediato.
Así como fue crucial en esta historia la creación en 1979 (tras el Mani-
esto de Tiahuanacu de 1973) de la Confederación Sindical Única de Trabaja-
dores Campesinos de Bolivia (CSUTCB), lo fue la marcha por el Territorio y
la Dignidad protagonizada en 1990 por los indígenas de tierras bajas. Una vez
más, como en el 52, las presiones y demandas de la base de la sociedad directa-
mente concernida imprimieron el impulso que forzó el cambio.
La reforma constitucional de 1994 subsecuente a esos acontecimientos
tiene una importancia nodal en la reinterpetación de lo que era realmente
Bolivia. La propuesta de 1952, coherente con su tiempo, y sobre todo debido
a la fuerte inuencia de la Revolución Mexicana y su posterior instituciona-
lización, pasaba por alto la profundidad de las raíces culturales del mundo
indígena y no vislumbraba todavía la signicación de los pueblos indígenas
de los llanos. Como en otros muchos aspectos, el país de ese tiempo era un
país andinocéntrico que se entendía a sí mismo como una entidad sociopolí-
tica heredera directa de algunas estructuras políticas dominantes del pasado
largo, el imperio tiahuanacota, el Collasuyo de los incas y la Audiencia de
Charcas del imperio español.
Cuando la propia Revolución incorporó de hecho al oriente boliviano,
aparecieron en el escenario los gigantescos llanos (casi el 66% del total de
nuestro territorio). Por si esto fuera poco, la lógica política y económica del
Estado para con el indio se basó en dos premisas, el voto universal, sobre la
idea de ciudadanía clásica, concepto nominal otorgado en 1952 que tardó
mucho tiempo en hacerse carne en el área rural, y la forma sindicato para la
organización de los indios sobre el modelo del centralismo democrático del
Bolivia: autonomías y pluralismo político
73
sindicalismo de raíz marxista, que se había aplicado en las organizaciones
obreras citadinas y sobre todo en el mundo minero. La segunda y crucial,
la de la propiedad de la tierra, se resolvió de modo híbrido. Por una lado, la
idea de la propiedad individual de la tierra con la consiguiente parcelación
hasta el surco, y por el otro, la “defensa de esa propiedad” a través de la con-
gelación de la tierra como mercancía, como bien transable o como potencial
garantía económica. Esta respuesta fue una acción vertical. El Estado pensó
el país rural a su imagen y semejanza, no con relación a las estructuras pre-
existentes, que la propia Corona española no había tocado y que la república
temprana había desarticulado sin ninguna contemplación.
Para entender la interpretación pos 52, el artículo 1 de la Constitución
de 1994 tiene una trascendencia histórica extraordinaria: “Bolivia, libre,
independiente, soberana, multiétnica y pluricultural […]”. A partir de esta
premisa, el Estado dio un giro de ciento ochenta grados a su vision sobre la
nación y sus habitantes. Se rompió el discurso de la cultura única, la lengua
única, la religión única. Bolivia es diversa y reconoce la existencia de pueblos
y culturas distintas que la enriquecen. Igual que en el 52, esta visión tuvo
sus consecuencias. En 1994 éstas se tradujeron en la Ley de Participación
Popular, la Reforma Educativa intercultural y bilingüe y la Ley INRA. Las
tres medidas son equivalentes en su dimensión a las de los años cincuenta: el
voto universal, la Reforma Agraria y el Código de la Educación.
El proceso de cambio que se dio tras el colapso de 2003 y que cristalizó
en 2006 es inexplicable sin las profundas transformaciones del período 1993-
1997. ¿Cual era la premisa de ese momento? La Constitución de 1967 en lo
tocante a sus dos primeras partes, “la persona como miembro del Estado”, y
el “Estado boliviano”, había llegado al punto más alto en cuanto al recono-
cimiento de los derechos y deberes ciudadanos y en cuanto a su forma repu-
blicana. Se partía de una premisa que entonces parecía incuestionable: dado
que la carta magna reconocía de modo universal los derechos individuales,
reconocía implícitamente los derechos de los indígenas. Serían las leyes espe-
cícas las que establecerían la aplicación de los derechos de los indígenas.
Así se actuó y esas nuevas leyes propugnaron el bilingüismo, reconocieron la
propiedad comunitaria de la tierra en los Andes, removiendo la logica única
de propiedad individual del 53, crearon las tierras comunitarias de origen
(TCO) y, lo más importante, crearon de hecho autonomías indígenas y sus
Descentralización y democratización en Bolivia
74
mancomunidades, dado que los más de trescientos municipios creados, algo
más de un centenar de ellos por simple peso demográco, fueron en los
hechos autonomías indígenas.
Se sostiene hoy una presunción no solo injusta sino falsicadora del
pasado, al suponer que la Constitución de 2009 es una construcción ideoló-
gica nacida exclusivamente de la insurgencia de los movimientos populares
del período 2000-2005. En realidad fue un doble camino de toma de con-
ciencia; el que siguió el Estado a partir de la Revolución y la comprensión de
la complejidad cultural en 1994 y la insurgencia de sectores intelectuales del
mundo andino y de los llanos que entendieron que no se podía continuar
con poderes subrogados y delegados.
La naturaleza del problema de las élites en este tema especíco es que la
estamentación de la sociedad colonial no se había querido o podido romper
con el paso de los siglos. Los vasos comunicantes surgieron a partir del propio
proceso de incorporación pos 52. No se trata de una acción concreta, sino de
un conjunto de hechos nacidos del reconocimiento de los derechos políticos,
económicos, sociales y culturales que el Estado establece por n a mediados
del siglo pasado. Lo demás vino por gravitación. Cuando Morales llegó a la
presidencia, expresaba él mismo la realidad de una movilidad social imparable.
La tercera etapa comenzó con la reforma constitucional de 2004, que
incorporó la Asamblea Constituyente como la institución idónea para la
reforma de la Constitución, y la propuesta desde el Estado de una votación
popular para elegir prefectos departamentales y la celebración de un refe-
rendo autonómico que se hizo realidad en 2006.
Los teóricos de la Constitución de 2009 modicaron el eje del razona-
miento de lo multiétnico y pluricultural. En su concepción era fundamental
producir un quiebre con un concepto que una larga saga de antropólogos,
sobre todo extranjeros (Albó y Platt, por ejemplo), querían desterrar del ima-
ginario nacional el término mestizo como una premisa anacrónica y que
mimetizaba la realidad. Es cierto que el MNR trabajó esa idea de manera
consciente cuando cambió la palabra indio por campesino, reduciendo la
posibilidad de una reivindicación de identidad, pero por ese hecho —entre
otros— no se puede desconocer la evidencia de la fuerte mestización de la
sociedad boliviana. Hay dos razones que explicaban esa sustitución, la pre-
misa de la construcción del paradigma mestizo con una determinada carga
Bolivia: autonomías y pluralismo político
75
ideológica, pero también la connotación peyorativa que el modelo colonial
boliviano había dado a la palabra indio, más allá de su imprecisión de origen
(las Indias Occidentales “descubiertas” por España).
El debate se encaró por la vía de la radicalidad. Esos antropólogos acu-
ñaron la famosa pregunta del Censo de 2001 sobre la autoidenticación
que planteaba seis respuestas posibles sobre identidades indígenas (no las 36
que la Constitución acuñó ocho años después), añadiendo la estigmatizante
opción “ninguna”, que sustituyó a la opción “mestizo”. Es evidente que el
término mestizo es tan amplio y cómodo que hubiese raticado una adscrip-
ción mayoritaria por varias razones, pero no lo es menos que la formulación
inclinó la balanza e inó a un 62% la proporción de indígenas en el país de
un modo, a nuestro entender, sesgado. El “ninguno” implica una autoiden-
ticación por negación, lo que obviamente condicionó la respuesta. Pero lo
más signicativo fue la inclusión de una nueva categoría que en el pasado
siglo había generado situaciones de fragmentación y de enfrentamiento terri-
ble en el mundo entero. Era muy difícil evitar a partir de ese hecho un énfasis
étnico cultural, cuando no francamente racial, en una sociedad aún acosada
por sus taras, prejuicios y complejos racistas.
El proceso de 1994 y el Censo de 2001 prepararon el terreno para lo que
vendría, y que de hecho ocurrió con una Constitución cuya redacción, como
ya apuntamos, fue hecha por una élite intelectual radical, y no fue —como
hoy se pretende— el producto del debate democrático y plural de una Asam-
blea que se entrabó por la impresionante polarización en la que había caído
Bolivia a partir del hundimiento del sistema político de 2003.
El camino escogido fue a contramano del propio proceso histórico,
político, social, económico y cultural del país. Mientras la sociedad estaba
rompiendo por n la estraticación brutal en la que había vivido por siglos,
abriendo espacios de trasvase, estableciendo la incorporación progresiva de
lo cholo y lo indígena a la cotidianidad y asumiendo como propias expresio-
nes culturales que hasta entonces se habían dado la espalda, el texto que rige
el acuerdo social impuesto por el nuevo momento político, irónicamente,
profundizó las diferencias buscando romperlas. El modelo constitucional
escogido fue el de los compartimentos estancos. Los derechos indígenas se
marcaron de un modo tal que se rompió la idea de una ciudadanía igual
para todos. La pluralidad se transformó en la diferencia radical. Bolivia está
Descentralización y democratización en Bolivia
76
conformada por sociedades distintas cuya naturaleza tiene un origen dife-
rente y cuyo curso debe ser diferente. Las NPIOC son distintas del resto
de las llamadas “comunidades interculturales” (pasemos por alto el hecho
de que toda comunidad humana es por denición intercultural), en tanto
tiene una característica —arbitrariamente marcada como imperativa por la
Constitución— que las otras comunidades no tienen: el haberse constituido
como nación antes de 1535, año de la llegada de los españoles a Charcas.
Dado que hay una negación del pasado entre 1535 y 2006, inevitablemente
se establece una diferenciación cualitativa de la ciudadanía. Además, como
ya subrayamos, la idea de mezclar de modo poco claro y sin diferenciacio-
nes ni precisiones de denición inequívocas a sujetos colectivos con sujetos
individuales como componentes de la nación-naciones bolivianas, es otro
elemento que hace más complejo aún el entramado constitucional.
El proceso autonómico debe entenderse en esa dimensión. La coinciden-
cia histórica tiene una signicación extraordinaria. La reivindicación autonó-
mica desde las regiones se concretó como realidad en el mismo momento en
que la reivindicación indígena encontró una de sus respuestas esenciales en
la forma autonómica. En otras palabras, la autonomía departamental cerró
un circuito estatal vinculado a la concepción global de la nación boliviana
como un Estado que requería la profundización de sus espacios de descen-
tralización. En cambio, las tensiones ideologicas de lo indígena pasaron por
varios momentos.
No poco importante es el hecho de que en el período entre 1984 y
1992 se desarrolló un intenso debate entre los sectores más radicales del
indigenismo que se cruzaron —y en algún caso convergieron— con el pen-
samiento marxista. Los “Ayllus Rojos” creados por Felipe Quispe en 1984
tomaron contacto con “Ofensiva Roja” de los hermanos Álvaro y Raúl Gar-
cía Linera y crearon el Ejército Guerrillero Túpac Katari, que entre junio de
1991 y octubre de 1992 ejecutó más de cuarenta atentados a torres de alta
tensión, monumentos públicos, ductos de combustible, gasolineras y otros,
con un saldo de por lo menos cuatro muertos. Desde nes de los años setenta
surgieron organizaciones indianistas, como el MITKA de Constantino Lima
del que surgió Quispe, que tras pasar por el terrorismo creó el MIP. En la
otra veta estuvo el MRTK y el MRTKL con los liderazgos de Genaro Flores
y Víctor Hugo Cárdenas, cuyo paso por el primer Gobierno de Gonzalo
Bolivia: autonomías y pluralismo político
77
Sánchez de Lozada lo alineó como representante del sector moderado (o,
según los indigenistas radicales, “entregado al neoliberalismo”) del discurso
indigenista. Buena parte de las premisas contrarias al llamado “bolivianismo”
colocaron como referente a Túpac Katari, porque de lo que se trataba era de
destruir y romper con los “bolivianistas extracontinentales” que la nueva
Constitución ha incorporado en un genérico indescifrable y no precisado.
Dada la presencia de Álvaro García Linera como vicepresidente y como
uno de los ideológos del nuevo Estado, la convergencia entre indigenismo y
un pensamiento marxista expresado en su caso como comunitarismo andino
ha llevado las cosas a un híbrido en el que los valores esencialistas del indi-
genismo perviven en el contexto de una Constitución de raíz liberal republi-
cana y a la vez de tendencia socializante y estatista.
Ahora bien, la cuestión de las “dos repúblicas” fue de hecho una pro-
puesta exitosa del Estado colonial para imponer su visión durante tres siglos.
Una imposición que aceptaba la existencia del “otro” condicionada a reglas
de dominación pero permeable a los citados vasos comunicantes, fuerza de
trabajo, estructuras de poder político, aportes a la creación artística y algo
fundamental (quizás el pilar mayor de todo el andamiaje), un claro sincre-
tismo religioso bajo el paraguas del catolicismo.
Paradojicamente, la república (1825) heredó la sociedad compartimen-
tada en rígidos estamentos, pero no la inteligente exibilidad para conec-
tar el mundo de las élites hispano-criollas con el de los indígenas, a través
de los cacicazgos, que permitieron la existencia de puntos de contacto muy
importantes. Esas líneas de comunicación se cortaron abruptamente. La
vieja secuela de los levantamientos iniciados por Manco II, que estallaron de
modo dramático en el siglo XVIII con Túpac Amaru y Tupak Katari, tuvie-
ron un ritmo cíclico que solo se rompió en 1952.
La construcción de los proyectos históricos más relevantes de la nueva
república, la república liberal-militarista (1825-1879), la Confederación Perú-
Boliviana (1836-1839) y la república oligárquica (1880-1936) mantuvo esas
estructura sin tocar —quizás, por el contrario, profundizándolas— las trin-
cheras de separación entre ambas repúblicas y marcando una lógica —en este
caso también contraria a la política colonial española— de intentar armar una
cohesión nacional imposible, la de la prescindencia de la incorporación de los
indígenas como ciudadanos, pero sí, por supuesto, haciendo uso arbitrario y
Descentralización y democratización en Bolivia
78
abusivo de su brazos y sus espaldas para la producción agrícola y minera. El
objetivo era construir una identidad de lo boliviano con una mirada occiden-
tal, modernizadora y de progreso; lo indígena servía como un elemento com-
plementario de colorido exotista. Esta intención no podía prosperar.
En el comienzo del siglo XX, el histórico debate intelectual entre Franz
Tamayo (con la tesis del vitalismo indio y del mestizo como síntesis de poder
físico e intelectual sobre el que se consolidaría Bolivia) y Alcides Arguedas
(amargo retratista de una sociedad “enferma” por diversas razones en sus tres
expresiones étnicas, el blanco, el mestizo y el indio) en torno a lo indígena,
demuestra la profundidad del problema no resuelto y las posiciones lace-
rantes que ambos pensadores revelan en su crítica y defensa de la sociedad
boliviana, y el rol del indígena en ella. Ambos perlan de manera clara lo
que sería el gran punto de discusión, la herida mayor del país, su relación
conictiva con la mayoría indígena y la necesidad de referir la identidad de
modo imperativo a esa mayoría sin la cual era imposible una idea real de
identidad boliviana. Era una incongruencia. ¿Nación? ¿Vista y vivida por
quién? ¿Quién era uno y quién el otro?
El indígena como un otro discriminado propuso en 1899 una respuesta
diferente, una república de indígenas sobre el control de la tierra reivin-
dicada de los ancestros pehispánicos, sin blancos ni mestizos. Esa era en
última instancia la razón del levantamiento de Zárate, esa había sido la idea
de Tupak Katari en 1781, no la independencia que concretaron hispanos,
criollos y mestizos en 1825. En ese sentido no es posible —como se pre-
tende ahora— enlazar el movimiento de 1781 con el de 1809-1825. Son
propuestas diferentes con protagonistas distintos que buscaban un horizonte
histórico distinto. En un caso la recomposición de un pasado prehispánico
idealizado (aunque Katari amaba vestirse de librea y peluca, a la usanza del
XVIII español), en el otro, la edicación de un Estado-nación liberal sobre
el modelo franco-norteamericano.
La ruptura de la concepción liberal-oligárquica históricamente suicida
se dio evidentemente en 1952. El proyecto estatal del 52 comenzó a romper
los compartimentos estamentados, proceso que se profundiza progresiva-
mente, muy especialmente en el período 1993-2005.
Por eso parece una incongruencia que el momento histórico estelar en el
que se cierra el ciclo de la Revolución con la incorporación y protagonismo
Bolivia: autonomías y pluralismo político
79
denitivo de los indígenas en la vida nacional, el camino escogido sea la
resposición de las dos repúblicas inventadas por la Corona española y en
particular por el virrey Francisco de Toledo en el siglo XVI.
No solo es un anacronismo, es algo peor que eso, es el riesgo de conde-
nar el proyecto a un estancamiento anclado en cubículos sellados sin con-
tacto entre sí, o cuando menos en un escenario legal y práctico de inevitable
polarización. Por eso es un imperativo aliviar esa olla de presión haciendo
modicaciones constitucionales que planteen respuestas racionales y consis-
tentes en la lectura e interpretación de los derechos individuales y colectivos
a partir de dos sujetos claramente diferenciados jurídicamente y, lo que es
más importante, en la vinculación a través de una conuencia entre esos
derechos, especialmente en los dos sistemas de justicia, el ordinario y el de
las NPIOC.
Autonomías. Precisión de diferencias
Mientras las autonomías departamental, regional y municipal son parte de
modelos universales aplicados en diferente grado en los Estados federales,
autonómicos o descentralizados, las autonomías indígenas marcan una dife-
rencia que inevitablemente condiciona, si no subordina, la idea sustantiva de
lo autonómico. El componente indígena es, en consecuencia, determinante
para entender la complejidad del proceso autonómico boliviano. Una lectura
detenida de la Constitución y de la Ley Marco de Autonomías nos lleva a
la conclusión de que la orientación autonómica tiene su corpus más sustan-
tivo y determinante en las autonomías indígenas. En general, la estructura
de los tres niveles es común. Los mecanismos de su construcción pasan por
la necesidad de una iniciativa popular, un referendo que dena la decisión
del pueblo de ir o no al estado de autonomías, la elección de autoridades, la
estructura de sus poderes Ejecutivo y Legislativo, la redacción de estatutos
autonómicos o leyes orgánicas, la aprobación de éstos por el Tribunal Cons-
tituciónal, y su aprobación nal por otro referendo nal de salida. En cuanto
a las competencias, la estructura es ya clásica: privativas (éstas solo son ejer-
cidas por el Estado), exclusivas, concurrentes y compartidas.
Pero ocurre que las autonomías indígenas, como señalamos, tienen su
propio sistema de elección o designación de autoridades, no requieren de
Descentralización y democratización en Bolivia
80
vericación de constitucionalidad por parte del Tribunal Constitucional, y
tienen algo que es fundamental: la administración de justicia a partir de una
estructura completamente distinta de la justicia ordinaria.
Autonomías por grados
La conclusión más evidente es que los cuatro niveles de autonomía no son
tales; hay tres, uno de los cuales, la autonomía regional, está más o menos
subordinada a la autonomía departamental. La autonomía indígena no tiene
el mismo rango que las otras, lo tiene superior y con mayores y muy impor-
tantes prerrogativas basadas nada menos que en el artículo 2 de la Consti-
tución. La comprensión de esta realidad es determinante para entender su
importancia y el enfoque ideológico de la nueva Constitución.
¿Pueden las autonomías desarrollarse con éxito en el marco de esta com-
plejidad y de estas contradicciones? Ciertamente no con facilidad. La pri-
mera razón es que de algún modo se han mezclado peras con manzanas. Se
ha establecido una forma de estructuración de la administración del Estado,
las autonomías, y a la vez una concepción losóca del Estado en la que el
elemento indígena se convierte en una parte sustantiva de una visión ecléctica
de constitucionalismo. Esto conlleva una dención de los componentes de la
nación que no establecen con claridad su enunciado de la plurinacionalidad
con unas bases losócas que la sustenten. Por eso no tiene otra opción que
apelar a las bases liberales republicanas para apoyar su operatividad. Mientras
la autonomía es neutra en cuanto a los ciudadanos que forman parte de cual-
quiera de sus niveles, la autonomía indígena dene un valor intrínseco que le
da un sentido cultural, político y social al conjunto del país.
Vademécum de desafíos y dicultades
Desde el punto de vista de su aplicación práctica, surgen varias dicultades;
la primera está referida a las jurisdicciones. Si bien, en principio, se puede
pensar en una superposición de la división política y autonómica existente,
cuya base nuclear es el municipio, no queda claro qué ocurrirá en el caso de
que en el mundo andino se demande la reconstitución de los ayllus (par-
ticularmente en Potosí y Oruro), y en el caso de los llanos el que las TCO
Bolivia: autonomías y pluralismo político
81
sean las jurisdicciones autónomas, lo que por otra parte se inere de manera
obvia de la carta magna. Se podrá suponer, y no resulta descabellado, que es
posible hacer ajustes que no rompan los límites de los municipios o de las
provincias, o que los superpongan a partir de las mancomunidades, pero es
una presunción optimista, y más aún si evaluamos los graves conictos de
límites con el actual sistema de división política entre municipios, entre de-
partamentos y en el seno de las grandes ciudades. Este último caso es de alta
sensibilidad porque, en la lógica del “dominio ancestral sobre determinados
territorios”, varias ciudadaes andinas pueden ser “reclamadas y reivindicadas”
por quechuas y aymaras.
Una vez delimitida la jurisdicción administrativa, queda por ver cómo se
desarrollará la administración de justicia en tanto las autonomías indígenas
tienen una potestad de manejo de justicia indígena originaria campesina. Se
producirá inevitablemente una colisión en la administración judicial entre
ambos sistemas, salvo que se diseñe un estadio de coordinación y conuen-
cia entre ambos. El problema fundamental en este aspecto es que si en lo
político-administratrivo, una vez delimitadas las autonomías indígenas apa-
rentemente la dicultad administrativa será superada, no ocurre lo mismo en
la aplicación de justicia, dado que la población indígena que eventualmente
puede reivindicar ser juzgada por usos y costumbres está distribuida en la
totalidad del territorio nacional. Es más que evidente, por otra parte, que en
innumerables casos se producirán hechos sujetos a la administración judicial
entre indígenas y no indígenas, de indígenas en territorios no indígenas y a
la inversa.
En principio la aplicación de sistemas electivos y de designación, o
incluso de mando colectivo, son elementos muy interesantes y que, hay
que subrayarlo, se aplican ya en comunidades indígenas de tierras altas y
de tierras bajas. En ese contexto está claro que los mecanismos de represen-
tación de los partidos y/o agrupaciones ciudadanas tienen una limitación
que plantea dos posibilidades. La primera, que en su seno se construya
un nivel especicamente indígena para que esas instancias puedan parti-
cipar en los procesos de decisión política en las autonomías indígenas. La
segunda, que simplemente sean espacios separados a los que los partidos o
agrupaciones ciudadanas no tengan acceso por la naturaleza organizativa
intrínseca de las comunidades indígenas.
Descentralización y democratización en Bolivia
82
La otra dicultad son las diversas formas en las que se mueve el esce-
nario indígena. No serán probablemente treinta y seis formas distintas,
pero sí por lo menos una docena, de acuerdo a cada comunidad y a cada
tradicion histórica.
Es en lo jurídico y en lo político donde se plantean las principales di-
cultades para el país. La decisión de los teóricos de la nueva Constitución
ha sido escoger el camino que, si por un lado visibiliza lo indígena de modo
claro, por el otro profundiza la imposibilidad de los vasos comunicantes. La
república de indios y la república de españoles se reproduce irónicamente a
través del Gobierno, que reivindica de modo más radical el mundo prehispá-
nico y execra de modo más duro el período colonial, que fue precisamente el
que inventó una legislación de compartimentos estancos.
Teoría versus realidad
Ahora bien, ¿cuál es la verdadera correlación entre esta superestructura
intelectual y la realidad? A nuestro entender, muy poca. Si por una lado es
cierto que se ha producido un signicativo empoderamiento de los indíge-
nas en tanto su identicación como tal es hoy un motivo de rearmación
identitaria, su participación en las instancias del Estado es real, y el orgullo
por los valores más importante de su pasado comienza a ser comprendido
como algo propio y no como una referencia puramente retórica, no lo es
menos el que la idea de modernidad (palabra tan cuestionada por el nuevo
modelo y emparentada de modo mal intencionado con el concepto de
neliberalismo) es algo que dene la vida de la mayor parte de los indígenas
bolivianos integrados a la vida urbana o con relaciones uidas con la vida
urbana. Los mecanismos de actividad económica son mercantilistas, están
adscritos a la economía de libre mercado, y en muchos casos son aplica-
dos de modo brutal en cuanto a que no combinan los elementos del libre
mercado con las obligaciones vinculadas a seguridad social, jubilación, ho-
rarios de trabajo, etc.
El proceso de movilidad social iniciado hace ya algunas décadas está en
un momento estelar. La vieja idea de barrios de indios y barrios de españoles
que en ciudades como La Paz tenía su punto de bifuración en la plaza Péres
Velasco, en un “arriba y abajo” muy ilustrativo, hoy día se está rompiendo.
Bolivia: autonomías y pluralismo político
83
La economía de las principales ciudades está bajo el control de lo cholo, una
forma de denición de lo mestizo que hoy, de modo paradojal y afortunado,
se ha convertido en un reconocimiento cuando en el pasado era un estigma,
dada la visión arguediana del mestizo expresada en lo cholo como lo peor de
las características de los ancestros del mestizo.
Hay dos rubros en los que los indígenas, sobre todo aymaras y que-
chuas ya incorporados a la cultura mestiza, han desarrollado de un modo
muy eciente modelos de éxito económico; el control de los mercados de
abasto y el control del transporte urbano, interdepartamental e internacio-
nal. Por otro lado, a través de organizaciones de “comerciantes minoristas
controlan buena parte del contrabando que se blanquea en las grandes
ciudades en zonas francas y mercados formales e informales de dimen-
siones increíbles. Pero a estas alturas hay ya un entramado complejo en el
que participa tanto la burguesía chola como la burguesía tradicional que
es parte también de esta actividad. Lo que resulta incuestionable es que
en la vinculación con el Estado el tributo es el gran ausente de esta emer-
gencia indígena-mestiza. Si en algo han tenido éxito las clases emergentes
desde lo llamado “popular” es disfrazar en la pobreza, la marginalidad y la
discriminación (real y lacerante sin duda en buena parte de la población
indígena) su decisión de no tributar. El Estado cae con todo su peso sobre
los llamados grandes contribuyentes, las grandes empresas transnacionales,
los grandes empresarios locales que aún quedan, la cada vez más esmirriada
empresa productiva y por si fuera poco, el sistema naciero, a través del
IVA, que incide sobre una clase media asalariada o de profesionales inde-
pendientes, pero nunca o casi nunca sobre verdaderos emporios de poder
de raíz indomestiza.
Esta actitud consagrada, y que el Estado no ha podido cambiar y que
este Gobierno en particular ha mantenido, plantea una pregunta directa
sobre lo que podrían ser los potenciales impuestos departamentales, una de
las fuentes de ingresos contempladas en el sistema autonómico, ya que las
mismas dicultades que enfrenta el Estado central serán las que enfrenten los
gobiernos departamentales.
Descentralización y democratización en Bolivia
84
Autonomías debilitadas y desequilibradas
La hipótesis básica es que el sistema autonómico boliviano no es ni equi-
librado ni equivalente en todos sus estadios, y que además de los desafíos
clásicos que ya se han experimentado en otras naciones, en Bolivia se debe
responder a la asimetría de lo que representan los gobiernos indígenas en
este entramado. No se trata de establecer una consideración que inera la
no visibilización de derechos, entre ellos el tan importante del acceso a las
autonomías indígenas, sino que se pretende poner en evidencia que no hay
una correlación de derechos y obligaciones en cada uno de esos niveles, por
la concepción de privilegiar de un modo desproporcionado a quienes estu-
vieron al margen de la centralidad del Estado durante muchos años.
Pero hay algo más grave todavía. En cuanto el Estado ha tenido que con-
frontar en la realidad el reconocimiento de los derechos que les ha otorgado
de modo categórico la Constitución, se prueba no solo su absoluta falta de
voluntad descentralizadora, su autoritarismo y la lógica de imponer decisio-
nes sobre las naciones y pueblos indígenas, a los que reconoce autonomías de
hecho en el artículo 2, sino que plantea que un cumplimiento a la letra de la
carta fundamental limita severamente las posibilidades del Estado de aplicar
políticas nacionales. El caso del TIPNIS ilustra el avasallamiento desde el
Estado de los derechos de las autonomías indígenas. La propuesta estatal es
además violatoria del respeto de la intangibilidad de un parque nacional y
genera graves riesgos de deterioro ambiental, cambio atrabiliario de vocación
de la tierra e incremento de la producción de coca. Pero el ejemplo debe
tomarse también para un caso en que lo que podría ocurrir es lo inverso: que
una propuesta del Estado o de un departamento o de unos municipios fuera
necesaria y de benecio para todos los bolivianos, y que las prerrogativas
autonómicas indígenas podrían bloquear sin más si se cumpliera rigurosa-
mente el espíritu y la letra de la Constitución.
Finalmente, si la Ley Marco de Autonomías contempla la destrucción
del principio motor de cualquier democracia, del valor sagrado del voto
como mandante, es poco lo que se puede esperar de su contenido general.
Los artículos que autorizan la “suspensión temporal” de las autoridades
locales, regionales y departamentales electas por voto popular por simple
acusación y por decisión de un scal (cualquier scal), ponen en entredicho
toda la losofía básica de la devolución del poder a la base de la sociedad
Bolivia: autonomías y pluralismo político
85
y la voluntad de construir gobiernos efectiva y realmente autonómos. Más
aún cuando el país ha experimentado la realidad de varios alcaldes y algunos
gobernadores que han sido suspendidos de su cargo mediante este meca-
nismo, y el hecho de que estas acciones han dado lugar incluso a la solicitud
de asilo político, por lo que, correctamente, se interpretan como una judi-
cialización de la política.
La Paz, diciembre de 2011
Las antinomias del nacionalismo revolucionario
Documento para el debate
Gustavo Rodríguez Ostria
Contenido
Pretextos .......................................................................................................91
Preludio ........................................................................................................95
El Congreso Indigenal de 1945: ¿paternalismo y antesala? ............................98
1952: centralización política y desconcentración geográca ........................100
Descentralización económica y territorial: la marcha al oriente ...................104
Participación Popular: ¿resultados no deseados? .........................................112
Bibliografía .................................................................................................119
91
Hago lo que puedo con los hechos.
Samuel Bellow
Pretextos
Las reexiones siguientes parten de dos fechas centrales: abril de 1952 con el
estatismo y el centralismo y abril de 1994 con el liberalismo y el municipalis-
mo. Ambos momentos son protagonizados por el Movimiento Nacionalista
Revolucionario (MNR) y su fantasma, el liberalismo. En su primera fase
(1940-1964) la narrativa, la emisión discursiva y la práctica política del na-
cionalismo revolucionario son comprensibles sólo como un antiliberalismo
y en su segunda (1985-2003), como su armación.
El nacionalismo revolucionario comenzó a gestarse en Bolivia antes
de la conagración con Paraguay (1932-1935), pero fueron los resultados
de la guerra, colectivamente percibidos como nefastos, los que permitieron
su difusión y aprehensión en el cuerpo social. La constitución del naciona-
lismo revolucionario fue antecedida por un imaginario de nación e incluso
de nacionalismo en tanto construcción cultural. Puede decirse que durante
el siglo XIX las élites y su contraparte indígena y popular mestiza ya tenían
una visión al respecto o se disputaban una manera de construirla. Las élites
postindependentistas (1825) se empeñaron en edicar una nación basada en
la ciudadanía ilustrada, en la homogeneidad y en la ruptura con el pasado
indígena y español. La presión y las medidas en ese camino se hicieron más
fuertes entre los albores del decenio de 1870, tras el derrocamiento del cau-
dillo militar Mariano Melgarejo a partir de una alianza de élites e indígenas,
y la invasión chilena a Antofagasta (1879). Una interpelación al progreso y la
modernidad moldeó una comunidad de ciudadanos libres, homogénea y a la
vez culturalmente excluyente. Los indígenas —la mayoría de la población—
fueron percibidos como una amenaza y una rémora para la civilización crio-
lla. Dos acciones fueron determinantes en este momento: la Ley de Exvin-
culación (1874) —que disponía la disolución de las comunidades andinas y
la transformación de sus habitantes en campesinos parcelarios— y el avance
criollo y religioso en tierras bajas. Las fronteras establecidas implícitamente
Descentralización y democratización en Bolivia
92
en las postrimerías de la Colonia se desplazaron en detrimento de tierras,
poder y cultura indígenas. La sublevación chiriguana/guaraní de 1892 en
Kuruyuki (Combés 2005) y la aymara de 1899 (Mendieta 2011) fueron
intentos de parar esta ofensiva y reposicionar las tentas y comunidades.
La segunda confrontación, en verdad una crisis nacional general, sumó
otro argumento: el federalismo enarbolado por militantes liberales en su dis-
puta con los conservadores. La Constitución de 1826, la primera de la repú-
blica, denió el carácter centralista y unitario del Estado. Creó la gura del
prefecto como delegado presidencial y abolió los ayuntamientos y cabildos
tanto en las ciudades como en los “pueblos de indios”. Empero, durante la
era de los caudillos civiles y militares, la armazón estatal no se aanzó y los
poderes locales conservaron espacios, aglutinados en los municipios, aunque
éstos tuvieron una vida efímera y oscilante. La República pretendía consti-
tuirse en tono al registro moderno de la ciudadanía y no como la vecindad
propia del ancien régime.
Las corrientes federales, encabezadas por la doctrina generada desde
Cochabamba, intentaron modicar la estructura de poder en la Convención
Nacional de 1871, otorgando a los departamentos el carácter de Estados.
La iniciativa no prosperó y la mayoría unionista se impuso con argumentos
que, como veremos más adelante, se repitieron en el siglo XX. Los liberales
por convicción, como una manera de deslegitimar a sus opositores políticos,
tomaron la posta como un eje de su doctrina. En las postrimerías del siglo
XIX la economía de la minería de la plata creció y con ella las exportaciones
y las importaciones. En la mirada de las élites regionales se dio el reorde-
namiento del espacio económico, fruto de la apertura del mercado interno
a productos extranjeros. Se conjugaron los cambios en las comunicaciones
terrestres merced al ferrocarril Antofagasta-Oruro (1892) y las políticas de
libre mercado. Desde el punto de vista económico, La Paz —convertida en
el mayor intermediario en las transacciones con el exterior— salió ganando.
Empero, sus élites consideraban que el mayor obstáculo para su “progreso”
provenía de las masas indígenas que amenazantes la cercaban y la circunscri-
bían a la Hoyada.
En la llamada Guerra Federal (1899), por su necesidad de equilibrar
fuerzas con sus adversarios asentados en el sur, las élites paceñas convergieron
con los indígenas; éstos a su vez actuaron en primera instancia motivados