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Abstract

Das Urteil des Bundesverfassungsgerichtes zur Höhe der Regelsätze in der Grundsicherung hat in Deutschland eine breite öffentliche Diskussion über Arbeitsanreize im Niedriglohnbereich ausgelöst. Der BDA und das IW haben in diesem Zusammenhang einen Vorschlag in die Diskussion eingebracht, der zum Ziel hat, die bisherige Förderung von Kleinstjobs zu überwinden. Die FDP hat diesen Vorschlag aufgegriffen und propagiert nun ihrerseits zwei mögliche Varianten. Wir untersuchen die potenziellen Beschäftigungseffekte dieser Vorschläge und ergänzen sie in einem zweiten Schritt jeweils um eine Arbeitszeitbedingung. Diese soll etwaige Mitnahmeeffekte verhindern, die durch die großzügigere Ausgestaltung der Hinzuverdienstregeln insbesondere für Zweitverdiener entstehen könnten. Unsere Simulationsergebnisse zeigen die bekannten Probleme von Kombilohnreformen: Ohne Arbeitszeitbedingung führen die vorgeschlagenen Änderungen der Hinzuverdienstregelung zwar tendenziell dazu, dass es für Aufstocker mäßig attraktiver wird, ihre Arbeitszeit auszuweiten, so dass insgesamt mehr gearbeitet wird als im Status Quo. Doch je attraktiver die Anrechnungsregeln ausgestaltet werden, desto stärker wird der Staatshaushalt belastet. Zum einen wächst die Bedeutung von Mitnahmeeffekten, zum anderen schränken bei großzügigeren Hinzuverdienstmöglichkeiten tendenziell vor allem Zweitverdiener ihre Arbeitszeit ein, um von den Anrechnungsregeln zu profitieren. Die Transferabhängigkeit wird nicht überwunden, sondern sogar noch verstärkt. Mit einer Stundenrestriktion ließen sich solche Effekte einschränken, so dass wesentlich günstigere Arbeitsmarktwirkungen und damit zusätzlich deutlich geringere fiskalische Kosten erzielbar wären. Die praktische Umsetzung dürfte dennoch schwierig sein, da Arbeitszeitbedingungen in der Praxis leicht unterlaufen werden können.
STANDPUNKTE
Forschungsinstitut
zur Zukunft der Arbeit
Institute for the Study
of Labor
IZA Standpunkte Nr. 26
Reform der Hinzuverdienstregeln
in der Grundsicherung:
Kein Entkommen aus der Transferfalle
Andreas Peichl
Hilmar Schneider
Sebastian Siegloch
April 2010
Reform der Hinzuverdienstregeln in der
Grundsicherung: Kein Entkommen
aus der Transferfalle
Andreas Peichl
IZA, Universität zu Köln und ISER
Hilmar Schneider
IZA und DIW Berlin
Sebastian Siegloch
IZA und Universität zu Köln
IZA Standpunkte Nr. 26
April 2010
IZA
Postfach 7240
53072 Bonn
Tel.: (0228) 3894-0
Fax: (0228) 3894-180
E-Mail: iza@iza.org
Die Schriftenreihe “IZA Standpunkte” veröffentlicht politikrelevante Forschungsarbeiten und
Diskussionsbeiträge von IZA-Wissenschaftlern, IZA Research Fellows und IZA Research Affiliates in
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Interesse einer einheitlichen Textzirkulation werden Aktualisierungen einmal publizierter Arbeiten nicht
an dieser Stelle vorgenommen, sondern sind gegebenenfalls nur über die Autoren selbst erhältlich.
IZA Standpunkte Nr. 26
April 2010
ZUSAMMENFASSUNG
Reform der Hinzuverdienstregeln in der Grundsicherung:
Kein Entkommen aus der Transferfalle
Das Urteil des Bundesverfassungsgerichtes zur Höhe der Regelsätze in der Grundsicherung
hat in Deutschland eine breite öffentliche Diskussion über Arbeitsanreize im
Niedriglohnbereich ausgelöst. Der BDA und das IW haben in diesem Zusammenhang einen
Vorschlag in die Diskussion eingebracht, der zum Ziel hat, die bisherige Förderung von
Kleinstjobs zu überwinden. Die FDP hat diesen Vorschlag aufgegriffen und propagiert nun
ihrerseits zwei mögliche Varianten. Wir untersuchen die potenziellen Beschäftigungseffekte
dieser Vorschläge und ergänzen sie in einem zweiten Schritt jeweils um eine
Arbeitszeitbedingung. Diese soll etwaige Mitnahmeeffekte verhindern, die durch die
großzügigere Ausgestaltung der Hinzuverdienstregeln insbesondere für Zweitverdiener
entstehen könnten. Unsere Simulationsergebnisse zeigen die bekannten Probleme von
Kombilohnreformen: Ohne Arbeitszeitbedingung führen die vorgeschlagenen Änderungen
der Hinzuverdienstregelung zwar tendenziell dazu, dass es für Aufstocker mäßig attraktiver
wird, ihre Arbeitszeit auszuweiten, so dass insgesamt mehr gearbeitet wird als im Status
Quo. Doch je attraktiver die Anrechnungsregeln ausgestaltet werden, desto stärker wird der
Staatshaushalt belastet. Zum einen wächst die Bedeutung von Mitnahmeeffekten, zum
anderen schränken bei großzügigeren Hinzuverdienstmöglichkeiten tendenziell vor allem
Zweitverdiener ihre Arbeitszeit ein, um von den Anrechnungsregeln zu profitieren. Die
Transferabhängigkeit wird nicht überwunden, sondern sogar noch verstärkt. Mit einer
Stundenrestriktion ließen sich solche Effekte einschränken, so dass wesentlich günstigere
Arbeitsmarktwirkungen und damit zusätzlich deutlich geringere fiskalische Kosten erzielbar
wären. Die praktische Umsetzung dürfte dennoch schwierig sein, da Arbeitszeitbedingungen
in der Praxis leicht unterlaufen werden können.
JEL-Codes: H24, H55, I38
Schlagworte: Niedriglohnbereich, Mini-Job, Hinzuverdienstregelungen, ALG II
Kontaktadresse:
Hilmar Schneider
IZA
Postfach 7240
D-53072 Bonn
E-Mail: schneider@iza.org
Einleitung
Das Urteil des Bundesverfassungsgerichtes zur Höhe der Regelsätze in der Grundsicherung hat
in Deutschland eine breite öffentliche Diskussion über Arbeitsanreize im Niedriglohnbereich
ausgelöst. Allgemein wird inzwischen anerkannt, dass sich die Ausübung von gering entlohn-
ten Tätigkeiten für Menschen, die von Leistungen der Grundsicherung abhängig sind, kaum
lohnt. Es ist ökonomisch völlig rational, das mit Arbeit erzielbare Zusatzeinkommen mit dem
dafür erforderlichen Arbeitsaufwand zu bewerten. Damit sich die Aufnahme einer Erwerbstä-
tigkeit lohnt, muss der damit verbundene Einkommenszuwachs den zusätzlichen Zeitaufwand
rechtfertigen. Die Grundsicherung sorgt auf diese Weise für einen impliziten Mindestlohn, der
deutlich höher ist als der Stundenlohn, der bei einer Vollzeittätigkeit zum gleichen verfügbaren
Einkommen führen würde wie der Bezug von Leistungen der Grundsicherung.1
Dass ca. 1,2 Mio. Bezieher von Arbeitslosengeld II zugleich als sogenannte Aufstocker einer
Erwerbstätigkeit nachgehen, ist nicht etwa ein empirischer Gegenbeweis, sondern bestätigt das
Marginalkalkül. Ein Großteil der Aufstocker arbeitet im Rahmen von Kleinstjobs. Die Betroffe-
nen sind mit dem Problem konfrontiert, dass lediglich Erwerbseinkommen bis 100 Euro an-
rechnungsfrei bleiben. Darüber hinaus gehende Einkünfte werden dagegen zu 80 bis 90% auf
den Transferanspruch angerechnet. Bei niedrigen Stundenlöhnen lässt sich dadurch selbst mit
einer Vollzeittätigkeit kaum ein höheres Einkommen erzielen als mit einer geringfügigen Be-
schäftigung. Der davon ausgehende Anreiz zur Schwarzarbeit ist nicht unerheblich, denn nur
so lässt sich die Anrechnung von Erwerbseinkommen auf Grundsicherungsansprüche vermei-
den. Die Bezeichnung „Tarnkappenjobs“ ist hier in der Tat nicht falsch, weil nicht auszuschlie-
ßen ist, dass solche Tätigkeiten lediglich die legale Basis für ein in Wirklichkeit deutlich um-
fangreicheres, aber illegales Beschäftigungsverhältnis darstellen.2 Hinzu kommt, dass entspre-
chende Regeln auf der Arbeitgeberseite einen Anreiz schaffen, Löhne unterhalb des Marktlohn-
niveaus auf Kosten der Solidargemeinschaft durchzusetzen.
Um all dem zu begegnen, hat das Institut der Deutschen Wirtschaft (IW Köln) kürzlich ein
Konzept entwickelt, das Hinzuverdienste erst ab einer bestimmten Einkommensschwelle be-
sonders begünstigt.3 Ein solcher Ansatz stellt Kleinstjobs schlechter als das derzeitige System
der Hinzuverdienstregelungen und schafft Anreize zur Ausweitung der Arbeitszeit in Niedrig-
lohnjobs. Die FDP hat diesen Vorschlag aufgegriffen und ihrerseits zwei Varianten in die Dis-
kussion eingebracht.4
Aufgrund der Ausgestaltung ist jedoch von keinem der Vorschläge eine durchgreifende Ände-
rung des Erwerbsverhaltens zu erwarten, da sie alle unter dem für Kombilohnkonzepte typi-
schen Dilemma leiden: Entfalten sie die gewünschten Arbeitsmarkteffekte, sind sie besonders
anfällig für Mitnahmeeffekte, deren Kosten den Nutzen rasch übersteigen.5 Sind die fiskali-
1 Vgl. z.B. Schneider, H. (2009): Soziale Verantwortung am Arbeitsmarkt. In: Pfeiffer, U. (Hrsg.): Eine neosoziale
Zukunft. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden, 119-136
2 Vgl. z.B. Michaelis, J.; Spermann, A. (2009): Geringqualifizierte Arbeit, Marktlöhne und Sozialpolitik: Konzepte für
Deutschland. MAGKS Discussion Paper No. 20-2009, Marburg
3 Vgl. iwd, 8/2010, „Verdrehte Debatte“, S. 6f.
4 Vgl. Kolb, H.L.; Kober, P.; Vogel, J, Lindner, C. (2010): Aufstiegschancen schaffen – auf dem Weg in einen fairen
Sozialstaat. Thesenpapier präsentiert auf einem Symposium am 10. März 2010, Berlin
5 Vgl. hierzu z.B. H. Bonin, H. Schneider: Workfare: Eine wirksame Alternative zum Kombilohn, Wirtschaftsdienst,
2006, 86 (10), S. 645-650 oder C. Fuest, A. Peichl, T. Schaefer: Beschäftigungs- und Finanzierungswirkungen von
Kombilohnmodellen, Wirtschaftsdienst, 2007, 87 (4), S. 226-231.
2
schen Effekte dagegen vertretbar, sind die Wirkungen auf dem Arbeitsmarkt gering. Der IW-
Vorschlag und seine von der FDP favorisierten Varianten sind dabei der letzteren Kategorie
zuzuordnen.
Theoretisch wäre es möglich, den gewünschten Effekt durch eine Kombination der finanziellen
Anreize mit einer Arbeitszeitbedingung herbeizuführen. Nur wer eine bestimmte Mindestwo-
chenarbeitszeit leistet, könnte dann von den verbesserten Hinzuverdienstmöglichkeiten profi-
tieren. Dadurch würde vor allem die Förderung von Kleinstjobs beseitigt. Praktisch kann es hier
jedoch zu Problemen kommen, da Arbeitszeitvereinbarungen einer gewissen deklaratorischen
Willkür unterworfen sind. Anders als Lohnzahlungen sind Arbeitszeiten nur schwer messbar.
So könnte es bei entsprechenden Regelungen dazu kommen, dass Arbeitgeber und Arbeitneh-
mer ungeachtet der faktischen Arbeitszeiten fiktive Arbeitszeitvereinbarungen treffen, um die
Subventionsberechtigung zu erlangen. Trotz solch praktischer Probleme erscheint es uns inte-
ressant, den Effekt zu untersuchen, den eine Kombination aus finanziellem Anreiz und Arbeits-
zeitbedingung im Vergleich zum alleinigen finanziellen Anreiz haben kann.
Wir nehmen die Vorschläge der FDP und des IW daher zum Anlass, deren potenzielle Beschäf-
tigungseffekte zu untersuchen und sie mit Modellen zu vergleichen, die sich durch eine ergän-
zende Arbeitszeitbedingung auszeichnen. Die Ergebnisse entsprechen den Erwartungen. Ohne
Arbeitszeitbedingung führen die vorgeschlagenen Änderungen der Hinzuverdienstregelung
zwar tendenziell dazu, dass es für Aufstocker mäßig attraktiver wird, ihre Arbeitszeit auszu-
weiten, so dass insgesamt mehr gearbeitet wird als im Status Quo. Je günstiger die Regelung
ausgestaltet ist, umso stärker schlägt jedoch zu Buche, dass insbesondere Zweitverdiener ihre
Arbeitszeit tendenziell einschränken, um von den günstigeren Anrechnungsregeln zu profitie-
ren. Eine Stundenrestriktion verhindert ein solches Verhalten, führt zu wesentlich günstigeren
Arbeitsmarkteffekten und damit zusätzlich zu deutlich geringeren fiskalischen Kosten.
Die drei Reformszenarien
Die aktuelle Gesetzeslage sieht vor, dass die ersten 100 Euro eines monatlichen Hinzuver-
dienstes nicht auf das Arbeitslosengeld II angerechnet werden. Zwischen 100 und 800 Euro
werden 80 Prozent des Nettoerwerbseinkommens auf den Transferanspruch angerechnet. Für
jeden zusätzlich verdienten Euro oberhalb von 800 Euro werden 90 Cent vom Transferanspruch
abgezogen. Eine solche Regelung macht es für Aufstocker besonders attraktiv, eine geringfügi-
ge oder Teilzeitbeschäftigung aufzunehmen. So bringt beispielsweise eine Vollzeitbeschäfti-
gung zu einem Bruttostundenlohn von 8 Euro einem Alleinstehenden monatlich nur etwa 330
Euro mehr ein als der Bezug von Arbeitslosengeld II. Gemessen an den Anstrengungen für et-
wa 160 Stunden Arbeit im Monat entspricht das einem effektiven Stundenlohn von 2 Euro. Übt
die gleiche Person diese Tätigkeit im Rahmen eines Minijobs aus, kommt sie mit einer Wochen-
arbeitszeit von 11 Stunden immerhin auf einen Betrag, der um 160 Euro über dem Einkommen
liegt, das ihr auch ohne Arbeit zusteht. Der entsprechende effektive Stundenlohn beliefe sich
dann auf knapp 4 Euro. Der Wechsel von einem Minijob auf eine Vollzeitstelle ist dagegen be-
sonders unattraktiv. Um am Ende des Monats 170 Euro mehr in der Tasche zu haben als im
Minijob, müsste die Person fast 120 Stunden im Monat arbeiten und das zu einem effektiven
Stundenlohn von 1,50 Euro.
Szenario „IW“: Mit dem Vorschlag des IW zur Neugestaltung der Hinzuverdientsregelungen
soll die Attraktivität von Kleinstjobs zugunsten von Teilzeitjobs abgeschwächt werden. Dem-
nach sollen Erwerbseinkünfte für Bezieher von Arbeitslosengeld II lediglich bis zu einer Höhe
von 20 Euro statt wie bislang 100 Euro anrechnungsfrei bleiben. Zwischen 20 und 200 Euro, also
im Bereich der Kleinstjobs, wird jeder verdiente Euro komplett vom Transferanspruch angezo-
gen, um derartige Beschäftigungsverhältnisse möglichst unattraktiv zu machen. Bei Nettoein-
kommen zwischen 200 Euro und 1.000 Euro sollen dafür nur noch 60% auf den Transferan-
3
4
spruch angerechnet werden. Erst ab Einkommen oberhalb von 1.000 Euro soll wieder der der-
zeit geltende Anrechnungssatz von 90% zur Anwendung kommen. Eine entsprechende Grafik
für einen Alleinstehenden zeigt exemplarisch für einen angenommenen Bruttostundenlohn von
8,50 Euro, wie sich die Hinzuverdienstmöglichkeiten ab einem Arbeitszeitumfang von etwa 25
Stunden gegenüber dem Status Quo verbessern. Unterhalb dieser Grenze ist das verfügbare
Einkommen in der Reformvariante jedoch niedriger als nach den heutigen Anrechnungsregeln
(vgl. Abbildung 1).
Szenario „Flat“: Variante 1 des FDP-Modells sieht vor, den Einkommensfreibetrag wie bisher
bei 100 Euro zu belassen, dafür aber Nettoeinkommen zwischen 100 und 1.000 Euro lediglich zu
60% auf den Transferanspruch anzurechnen. Einkünfte oberhalb von 1.000 Euro sollen ebenfalls
wie bisher mit 90% angerechnet werden. Diese Variante wird im Folgenden als Szenario „Flat“
bezeichnet. Im Vergleich zum Szenario „IW“ bewirkt der FDP-Vorschlag eine durchgehende
Besserstellung von Hinzuverdiensten. Dadurch gerät jedoch das primäre Ziel der Reform aus
dem Blick, nämlich die Ausdehnung der Arbeitsstunden von geringfügig beschäftigten Trans-
ferempfängern.
Szenario „Step“: Variante 2 des FDP-Modells ähnelt dem Szenario „IW“, arbeitet jedoch mit
einem etwas höheren Grundfreibetrag und führt eine weitere Anrechnungsstufe ein. Der mo-
natliche Grundfreibetrag liegt hier bei 40 statt 20 Euro. Zwischen dem Grundfreibetrag und
einem Einkommen von 200 Euro werden wie im „IW“-Konzept 100 Prozent der Einkünfte auf
den Transferanspruch angerechnet. Die zweite Anrechnungsstufe liegt zwischen 200 und 400
Euro. Auch hier gilt die „IW“-Transferentzugsrate von 60 Prozent. Die dritte Stufe liegt zwi-
schen 400 und 1000 Euro. In diesem Bereich müssen nur 50 Prozent des Einkommens angerech-
net werden. Ab 1.000 Euro gelten wieder die aktuellen Regelungen. Der Budgetverlauf deutet
darauf hin, dass hier insgesamt etwas stärkere Effekte als im Referenzszenario „IW“ zu erwar-
ten sind.
Erweiterung Stundenrestriktionen:
Um zu verhindern, dass sich Aufstocker trotz der Verschlechterung von Hinzuverdienstmög-
lichkeiten im Rahmen von Kleinstjobs betätigen, wäre theoretisch eine zusätzliche Arbeitszeit-
bedingung denkbar. Wir betrachten im Folgenden den Effekt einer Mindestarbeitszeitanforde-
rung von 30 Wochenstunden. Die entsprechenden Erweiterungen kennzeichnen wir mit „IW+“,
„Flat+“ und „Step+“. Die staatliche Förderung kann demnach nur in Anspruch genommen
werden, wenn die wöchentliche Arbeitszeit mindestens 30 Stunden beträgt. Erwerbseinkom-
men, die mit weniger Arbeitsstunden erzielt werden, werden dagegen voll auf den Transferan-
spruch angerechnet (vgl. Abbildung 2). Insbesondere im Szenario „Flat“ wird dadurch der An-
reiz zur Ausübung von Kleinstjobs klar beschnitten. Die Grafiken machen allerdings deutlich,
dass es Konstellationen geben kann, in denen die Ausübung einer Erwerbstätigkeit finanziell
lukrativer ist als der Transferbezug, ohne dass eine Berechtigung auf einen staatlichen Zuschuss
entsteht.
In allen drei Reformszenarien werden über die Hinzuverdienstregelungen hinaus keine Ände-
rungen am Steuer- und Transfersystem angenommen. Sämtliche Berechnungen beruhen auf
dem Rechtsstand vom Juli 2009.
Abbildung 1: Verfügbares Einkommen in Abhängigkeit vom Arbeitsumfang -
Vergleich der Reformszenarien
0
500
1000
1500
2000
-10 0 10 20 30 40 50
Wochenstunden
Einkommen pro Monat in €
Nettoerwerbseinkommen
Existenzminimum (Alleinlebende)
Ver fügba res E inkom men im S tatus Quo
Ver fügbar es Ei nkomm en nach Re form
0
500
1000
1500
2000
-10 0 10 20 30 40 50
Wochenstunden
Einkommen pro Monat in €
Nettoerwerbseinkommen
Existe nzminimum (Allei nlebende)
Ve rfügba res Ei nkomm en im S tatus Q uo
Ve rfügba res Ei nkomm en nach Re form
0
500
1000
1500
2000
-10 0 10 20 30 40 50
Wochenstunden
Einkommen pro Monat in €
Nettoerwerbseinkommen
Exi stenzmi nimum (A llei nlebend e)
Verfügbare s Einkommen im Status Quo
Verfügbare s Einkommen nach Reform
Szenario „IW“ Szenario „Flat“ Szenario „Step“
Quelle: Eigene Berechnungen; Single-Haushalt mit angenommenem Bruttostundenlohn von 8,50 Euro
Abbildung 2: Verfügbares Einkommen in Abhängigkeit vom Arbeitsumfang -
Vergleich der Reformszenarien mit Arbeitszeitbedingung
0
500
1000
1500
2000
-10 0 10 20 30 40 50
Wochenstunden
Einkommen pro Monat in €
Nettoerwerbseinkommen
Exi stenzmi nimum (A lleinle bende )
Ver fügba res Ei nkomm en im S tatus Q uo
Ver fügba res Ei nkomm en nach Re form
0
500
1000
1500
2000
-10 0 10 20 30 40 50
Wochenstunden
Einkommen pro Monat in €
Nettoerwerbseinkommen
Exi stenzmi nimum (A llei nlebend e)
Ve rfügbar es Ei nkomme n im Sta tus Quo
Ve rfügbar es Ei nkomme n nach Ref orm
0
500
1000
1500
2000
-10 0 10 20 30 40 50
Wochenstunden
Einkommen pro Monat in €
Nettoerwerbseinkommen
Existenzminimum (Allei nlebende)
Verfügbares Einkommen im Status Quo
Ve rfügba res Ei nkomm en nach Re form
Szenario „IW+“ Szenario „Flat+“ Szenario „Step+“
Quelle: Eigene Berechnungen; Single-Haushalt mit angenommenem Bruttostundenlohn von 8,50 Euro
5
Daten und Methodik
Die vorgestellten Simulationsergebnisse beruhen auf IZAΨMOD, dem Mikrosimulationsmodell
des IZA.6 Als Datengrundlage dient die 2007er Welle des Sozioökonomischen Panels (SOEP)
des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW). In einem ersten Schritt wird das ge-
genwärtige Steuer- und Transfersystem (Rechtsstand Juli 2009) im Rahmen eines statischen
Moduls nachgebildet. Dabei wird unter Berücksichtigung von Freibeträgen, Anrechnungspau-
schalen, Sonderausgaben sowie Abzugsbeträgen für außergewöhnliche Belastungen und sons-
tige Privataufwendungen das individuell verfügbare Nettoeinkommen für jeden Fall der Stich-
probe unter Berücksichtigung des jeweiligen Haushaltskontextes berechnet. Anschließend wer-
den die Ergebnisse mit den durch die Fortschreibung angepassten Fallgewichten multipliziert
und damit auf die Gesamtpopulation hochgerechnet. Genauso werden für die betrachteten Re-
formvarianten die individuell zu leistenden Einkommensteuerzahlungen und die Nettoein-
kommen der Steuerpflichtigen ermittelt. Auf diese Weise können sowohl die Gesamteffekte als
auch die Auswirkungen auf jeden einzelnen Steuerfall analysiert werden.
Um die Effekte auf das Arbeitsangebot zu simulieren, verwenden wir ein diskretes Nutzenmo-
dell in Anlehnung an A. Van Soest.7 Dabei handelt es sich um ein statisches strukturelles Haus-
haltsarbeitsangebotsmodell, das die Arbeitsangebotsentscheidung der Haushaltsmitglieder als
optimale Wahl zwischen einer begrenzten Anzahl von möglichen Arbeitszeitkategorien model-
liert. Konkret können sich die Individuen zwischen Nicht-Erwerbstätigkeit (0 Stunden), Teil-
zeittätigkeit im Umfang von durchschnittlich 10, 15, 20 oder 30 Wochenstunden, sowie Vollzeit-
tätigkeit im Umfang von durchschnittlich 40 oder 50 Wochenstunden entscheiden. Paarhaushal-
te treffen ihre Arbeitsangebotsentscheidung per Annahme gemeinsam. Durch Berücksichtigung
der möglichen Kombinationen können somit sowohl Wirkungen auf das Arbeitsangebot von
Frauen als auch von Männern im Haushaltskontext simuliert werden.
Neben dem benötigten Zeitaufwand hängt der spezifische Nutzen einer Arbeitszeitkategorie
vom damit verbundenen Nettoeinkommen ab. Dies wiederum ist abhängig vom individuellen,
am Markt erzielbaren Stundenlohn. Es wird unterstellt, dass die jeweils nutzenmaximale Alter-
native gewählt wird. Unter dieser Prämisse lassen sich die Parameter der Nutzenfunktion em-
pirisch schätzen. Durch Eingriffe in das Steuer- und Transfersystem verändert sich der Nutzen
einzelner Arbeitszeitkategorien, so dass es im Einzelfall zu Verhaltensänderungen kommen
kann. Die Beschäftigungseffekte ergeben sich als Summe aus simulierten individuellen nut-
zenmaximierenden Entscheidungen vor dem Hintergrund veränderter monetärer Erwerbsan-
reize. Hierbei ist allerdings zu beachten, dass sich die Berechnung dieser Effekte auf das Ar-
beitsangebot bezieht und dass keinerlei Restriktionen bezüglich der Arbeitsnachfrage ange-
nommen werden. Damit sich eine Erhöhung des Arbeitsangebots tatsächlich in höherer Be-
schäftigung niederschlägt, muss eine hinreichende Zahl entsprechender Arbeitsplätze vorhan-
den sein. Der tatsächliche Beschäftigungseffekt wird in der Realität daher u.U. geringer ausfal-
len – insbesondere auch in Zeiten der wirtschaftlichen Krise.
6 Vgl. P. Spahn, H. Galler, H. Kaiser, T. Kassella, J. Merz: Mikrosimulation in der Steuerpolitik, 1992 und A. Peichl,
Simulationsmodelle zur ex ante Evaluation von Steuerreformen, Zeitschrift für Wirtschaftspolitik 58 (1), 2009, S. 127-
154, für eine Einführung in die Technik der Mikrosimulation.
7 Vgl. A. Van Soest: Structural Models of Family Labor Supply: A Discrete Choice Approach, Journal of Human Re-
sources 30, 1995, S. 63-88.
6
Die Schätzungen des Arbeitsangebotsmodells beschränken sich auf die erwerbsfähige Bevölke-
rung, da nur diese dem Arbeitsmarkt zur Verfügung steht. Dementsprechend gelten auch die
Simulationsergebnisse nur für diese Subpopulation. Da Rentner von den Reformvorschlägen
aber ohnehin nicht betroffen sind, ist diese Abgrenzung für den vorliegenden Zweck vollkom-
men ausreichend.
Beschäftigungs- und Aufkommenswirkungen
Die Beschäftigungswirkungen der Reformszenarien werden in Tabelle 1 dargestellt. Es wird
ersichtlich, dass sich der IW-Vorschlag positiv auf die Beschäftigung auswirkt. In Vollzeitäqui-
valenten ausgedrückt ist der Effekt mit 22.000 potenziell neu entstehenden Beschäftigungsver-
hältnissen jedoch relativ gering. Insbesondere bei Paaren ist der Effekt sogar negativ. Vollzeit-
äquivalente enthalten sowohl den Effekt, der sich daraus ergibt, dass Menschen grundsätzlich
in die Erwerbstätigkeit eintreten (Partizipationseffekt) als auch den Arbeitszeiteffekt, der aus
der jeweiligen Wahl bzw. Veränderung einer Arbeitszeitkategorie resultiert. Der Partizipations-
effekt liegt im IW-Modell bei lediglich 12.000 Personen. Das deutet darauf hin, dass die verän-
derten Anrechnungsregeln im Durchschnitt tatsächlich zu der gewünschten Ausweitung der
Arbeitszeit führen würden. Allerdings ist auch davon auszugehen, dass die veränderten Er-
werbsanreize in Paarhaushalten tendenziell zu Folge hätten, dass geringfügig erwerbstätige
Partner ihre Erwerbstätigkeit ganz einstellen. Ein Blick auf Tabelle 2a zeigt, dass dieser negative
Partizipationseffekt insbesondere durch Frauen zu Stande kommt, die momentan 10 Stunden
pro Woche arbeiten. Insgesamt entfaltet das IW-Modell demnach eine polarisierende Wirkung.
Tabelle 1: Beschäftigungswirkungen
IW IW+ Flat Flat+ Step Step+
Vollzeitäquivalente (VZÄ) (in Tsd.)
Single-Frauen 3 17 33 67 24 44
Single-Männer 8 16 48 73 33 47
Alleinerziehende 15 21 50 63 36 45
Frauen in Paar-HH -2 5 -11 5 -6 -11
Männer in Paar-HH
-2 12 -21 12 -6 14
Gesamt 22 71 99 220 81 139
Partizipationseffekte (in Tsd. Personen)
Single-Frauen 7 2 66 59 42 35
Single-Männer 3 -1 65 60 38 35
Alleinerziehende 3 -10 67 23 33 10
Frauen in Paar-HH -4 -3 0 -6 -3 -5
Männer in Paar-HH
3 13 -1 21 4 19
Gesamt 12 1 197 157 114 94
Quelle: Eigene Berechnungen mit IZAΨMOD; Veränderungen ggü. Rechtsstand 2009
Würde man zusätzlich zu den IW-Hinzuverdienstregeln eine Arbeitszeitbedingung einführen,
so stiege der potenzielle Beschäftigungseffekt um mehr als das Dreifache auf 71.000 Vollzeit-
7
äquivalente. Die negativen Erwerbsanreize für Paare im „IW“-Szenario werden in der „IW+“-
Variante positiv. Allerdings würde die polarisierende Wirkung des Reformkonzepts bezüglich
der Teilnahme am Arbeitsmarkt verstärkt. Während einerseits die zuvor bereits Erwerbstätigen
länger arbeiten würden, würden unter dem Strich kaum neue Beschäftigungsverhältnisse ent-
stehen. Zum einen sind es wiederum Frauen in Paar-Haushalten, die aufhören würden zu ar-
beiten. Hinzu kommen allein erziehende Eltern, die in unserer Stichprobe zu über 90 Prozent
Frauen sind. Hier würden insgesamt rund 10,000 Jobs verloren gehen. Die Individuen beenden
ihr jeweiliges Beschäftigungsverhältnis, weil sich für sie einerseits Arbeit im bisherigen Umfang
nicht mehr lohnen würde und andererseits eine Ausweitung der Arbeitszeit aus den unter-
schiedlichsten Gründen nicht in Frage kommt.
Die von der FDP präferierten Varianten des IW-Vorschlages zeigen einen deutlich positiveren
Arbeitsmarkteffekt als das IW-Konzept. Das Szenario „Flat“ hätte immerhin ein Plus von knapp
100.000 vollzeitäquivalenten Jobs zur Folge, bei einem Partizipationseffekt von fast 200.000 Per-
sonen. Das bedeutet allerdings auch, dass in diesem Szenario der intendierte Effekt einer Be-
vorzugung von Vollzeitarbeitsverhältnissen tendenziell auf der Strecke bleibt. Dies gilt weniger
für das Szenario „Step“, mit dem sich ein vergleichbarer Effekt in Vollzeitäquivalenten trotz
eines deutlich geringeren Partizipationseffekts erzielen ließe. Darüber hinaus würde sich insbe-
sondere in der „Flat“-Reform das unterschiedliche Verhalten von Single- und Paarhaushalten
im Hinblick auf den Arbeitszeiteffekt verschärfen. Während Singles und allein erziehende El-
tern ihre Arbeitszeit deutlich ausweiten würden, käme es in Paar-Haushalten zu Einschränkun-
gen der Arbeitszeit bei einem in etwa neutralen Partizipationseffekt.
Durch eine Arbeitszeitbedingung würden die positiven Beschäftigungswirkungen noch einmal
deutlich verstärkt. Mit einer Ausnahme steigen die Arbeitsstunden in beiden Szenarien für alle
Haushaltstypen. Mit Hilfe des Szenarios „Flat+“ ließe sich insgesamt ein Beschäftigungseffekt
von bis zu 220.000 Vollzeitäquivalenten erzielen. Die Arbeitszeitbedingung zeichnet damit für
mehr als die Hälfte des Gesamteffekts verantwortlich.
Bei den Partizipationseffekten ist das Bild etwas differenzierter. Hier schneiden die Modelle mit
Arbeitszeitbedingung schlechter ab als die Modelle ohne Arbeitszeitbedingung, weil vor allem
Frauen mit einem Kleinst- oder Minijob ihre Erwerbstätigkeit aufgeben würden. Dies gilt so-
wohl für Singles, als auch für Alleinerziehende und Frauen in Paar-Haushalten. Frauen haben
aus den unterschiedlichsten Gründen, insbesondere aber dem der Kinderbetreuung, eine höhe-
re Präferenz für Teilzeitstellen als Männer. Vor die Wahl gestellt, Vollzeit oder gar nicht zu ar-
beiten, entscheidet sich ein nicht zu vernachlässigender Teil offensichtlich für letztere Option.
Tabelle 2a: Verhaltenseffekte im Szenario „IW“ (Tsd. Personen)
Stunden Single-Frauen
Single-Männer
Alleinerziehende
Frauen in Paaren
Männer in Paaren
Gesamt
0 -7.1 -3.2 -3.2 3.8 -2.2 -11.9
10 -3.6 -6.2 -13.3 -4.7 -0.5 -28.3
15 1.2 -4.2 -0.1 0 -0.1 -3.2
20 1.3 0.2 -4.6 1.1 0.6 -1.4
30 14.9 2.9 7.7 1.6 6.4 33.5
40 1.2 15.7 10 -1.3 3.3 28.9
50 -7.8 -5.2 3.6 -0.5 -7.6 -17.5
Quelle: Eigene Berechnungen mit IZAΨMOD; Veränderungen ggü. Rechtsstand 2009
8
Die Tabellen 2b und 2c verdeutlichen, wie eine Stundenrestriktion in den Szenarien „IW+“ und
„Flat+“ das Arbeitsangebotsverhalten beeinflusst. In allen Haushaltskonstellationen nimmt die
Anzahl der Beschäftigungsverhältnisse mit 10, 15 oder 20 Stunden stark ab. Dieser Effekt ist im
reinen „IW“ Szenario weniger ausgeprägt (vgl. Tabelle 2a). Bei einigen Haushaltstypen nimmt
die Zahl der Erwerbstätigen in diesen Kategorien sogar leicht zu.
Tabelle 2b: Verhaltenseffekte im Szenario „IW+“ (Tsd. Personen)
Stunden Single-Frauen
Single-Männer
Alleinerziehende
Frauen in Paaren
Männer in Paaren
Gesamt
0 -2.1 0.7 9.9 3.1 -12.8 -1.2
10 -6.5 -12.5 -20.3 -7.3 -0.9 -47.5
15 -8.3 -7.8 -5.1 -2.4 -0.3 -23.9
20 -18.2 -6.2 -28.3 -3.8 -0.9 -57.4
30 18.5 3.6 16.1 5.4 7.2 50.8
40 16.3 21.8 19.8 4.3 8.4 70.6
50 0.4 0.4 7.9 0.9 -0.6 9
Quelle: Eigene Berechnungen mit IZAΨMOD; Veränderungen ggü. Rechtsstand 2009
Darüber hinaus wird ersichtlich, dass die Stundenbedingung im „IW+“-Szenario auch dazu
führt, dass weniger Menschen ihre Vollzeitstunden reduzieren, um von den günstigeren An-
rechnungsregeln zu profitieren. Sinkt bei der reinen IW-Reform die Gesamtzahl der Arbeiter in
der 50 Stundenkategorie um 17.500 im Vergleich zum heutigen Rechtsstand, so steigt im
„IW+“-Konzept die Anzahl der Menschen, die 50 Stunden arbeiten, sogar leicht. Darüber hin-
aus entscheiden sich deutlich mehr Menschen für eine Vollbeschäftigung von 40 Stunden. Im
Gegensatz dazu zeigt Tabelle 2c, dass die „Flat+“-Reform zu einem Abbau von Überstunden
führen würde. Ein Teil der Männer in Paar-Haushalten würde seine Arbeitszeit reduzieren,
weil ihre Partnerin entsprechend länger arbeiten würde.
Tabelle 2c: Verhaltenseffekte in Szenario „Flat+“ (Tsd. Personen)
Stunden Single-Frauen
Single-Männer
Alleinerziehende
Frauen in Paaren
Männer in Paaren
Gesamt
0 -58.7 -60.2 -23.3 6.3 -21.4 -157.3
10 -10 -16 -30.3 -11.3 -1.5 -69.1
15 -9.5 -12.7 -8.1 -6.7 -1.3 -38.3
20 -22.9 -7.7 -40.5 -7.3 -1.4 -79.8
30 56.8 34.4 46.5 15.9 24.3 177.9
40 52.9 73.8 40.9 5.8 22.6 196
50 -8.6 -11.5 14.8 -2.6 -21.3 -29.2
Quelle: Eigene Berechnungen mit IZAΨMOD; Veränderungen ggü. Rechtsstand 2009
Tabelle 3 zeigt die Aufkommenswirkungen der sechs Reformalternativen. Ingesamt bleibt fest-
zuhalten, dass der Gesamteffekt für die Varianten „IW“, „IW+“ und „Step+“ positiv ist, was
bedeutet, dass das Staatsbudget durch sie entlastet würde (insgesamt um 0,1, 1,7 bzw. 0,4 Milli-
arden Euro). Die „Flat“-Szenarien und die „Step“-Reform ohne Stundenrestriktion würden den
Staat auf Grund der generösen Anrechnungsregelungen hingegen zwischen 1,6 und 6 Mrd. Eu-
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ro pro Jahr kosten. Der Grund für diese negativen Budgetwirkungen liegt in den Transferzah-
lungen, die in allen Fällen den Großteil des Defizits ausmachen.
Bei den Aufkommenswirkungen zerlegen wir den Gesamteffekt in einen Mitnahme- und einen
Verhaltenseffekt. Mit Mitnahmeeffekt ist der Budgeteffekt gemeint, der durch die Einführung
der neuen Hinzuverdienstregelungen entsteht, wenn sämtliche Akteure ihr bisheriges Verhal-
ten beibehalten. Es handelt sich um einen statischen Erstrunden-Effekt, der aus der Verände-
rung des Nettoeinkommens der Haushalte auf Grund des reformierten Transfersystems resul-
tiert. Ein negatives Vorzeichen bedeutet, dass der Staat Mehrausgaben aufgrund einer Auswei-
tung von Transferansprüchen tätigen muss. Durch Verhaltensanpassungen infolge der verän-
derten Nutzenniveaus der einzelnen Handlungsoptionen ergibt sich der Gesamteffekt. Die Dif-
ferenz zum Mitnahmeeffekt bezeichnen wir als Verhaltenseffekt.
Tabelle 3: Aufkommenswirkungen
IW IW+ Flat Flat+ Step Step+
Mitnahmeeffekt (in Mio. Euro) -180.0 663.5 -5172.9 -3034.4 -2317.1 -1045.4
Verhaltenseffekt (in Mio. Euro) 278.2 1042.6 -802.1 1411.8 153.2 1473.6
Gesamteffekt (in Mio. Euro) 98.2 1706.1 -5975.0 -1622.6 -2163.9 428.2
davon Steuern -134.1 79.9 -577.2 -74.0 -354.6 -2.9
davon Sozialversicherung 129.4 662.3 -335.7 1024.8 89.9 933.6
davon Transfers 102.9 963.9 -5062.1 -2573.4 -1899.2 -502.5
Kosten pro zus. VZÄ (in Tsd. €) -4.5 -24.0 60.4 7.4 26.7 -3.1
Kosten pro zus. Beschäftigten (in Tsd. €)
-8.2 -1706.1 30.3 10.3 19.0 -4.6
Quelle: Eigene Berechnungen mit IZAΨMOD; Veränderungen ggü. Rechtsstand 2009
Es wird ersichtlich, dass die Mitnahmeeffekte außer für das Szenario „IW+“ durchweg negativ
sind. Ohne Verhaltensänderungen sorgen die Reformvarianten im Aggregat also für Belastun-
gen des Staatshaushaltes durch zusätzlich entstehende Transferansprüche. Besonders ausge-
prägt ist dies beim Szenario „Flat“ der Fall, weil hier schlicht keine Schlechterstellung gegen-
über dem Status Quo vorgesehen ist.
Die Einführung einer Stundenbedingung führt in allen Fällen zu einer Reduktion des Mitnah-
meeffekts, weil nun für Beschäftigte mit einer Arbeitszeit von weniger als 30 Wochenstunden
jegliche Förderung entfällt. Bei den Reformen „Flat+“ und „Step+“ bleibt der Mitnahmeeffekt
insgesamt dennoch negativ, weil die Hinzuverdienstregelungen für höhere Einkommen mit
einer Wochenstundenzahl von mindestens 30 extrem günstig sind. Entsprechend positiv fällt in
diesen Fällen allerdings auch der Verhaltenseffekt aus, auch wenn er den negativen Mitnahme-
effekt nur im Fall „Step+“ kompensieren kann.
Fazit
Um die Ausübung einfach entlohnter Tätigkeiten attraktiver zu machen, erfindet die Politik seit
vielen Jahren immer wieder neue Kombilohnvarianten. Keiner dieser Vorschläge konnte jedoch
bislang überzeugen. Das liegt an einem grundsätzlichen Dilemma von Kombilohnkonzepten.
Nennenswerte Wirkung entfalten sie nur, wenn sie hinreichend großzügig ausgestaltet sind. Je
großzügiger jedoch die Ausgestaltung, desto gewichtiger die Mitnahmeeffekte. Dieser Zwick-
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mühle können auch die im vorliegenden Beitrag betrachteten Modellvarianten nicht entkom-
men. Es bestätigen sich letztlich die bereits vorliegenden Erkenntnisse.8
Der vom IW in die Diskussion eingebrachte Vorschlag hat zum Ziel, die bisherige Förderung
von Kleinstjobs zu überwinden. Tendenziell wirkt er auch in die intendierte Richtung, doch der
zu erwartende Effekt ist eher bescheiden. Immerhin aber kann der Vorschlag für sich verbu-
chen, in fiskalischer Hinsicht für zusätzliche Einnahmen zu sorgen, wenn auch in äußerst be-
scheidenem Umfang.
Für die von der FDP ins Spiel gebrachten Varianten sprechen die insgesamt größeren Arbeits-
markteffekte. Der Preis dafür ist allerdings hoch. So könnte mit einer großzügigeren Anrech-
nungsregel für Hinzuverdienste, wie sie im Szenario „Flat“ vorgesehen ist, potenziell ein zu-
sätzlicher Beschäftigungsgewinn von bis zu 99.000 Vollzeitäquivalenten erzielt werden. Die
Kosten dafür wären mit knapp 6 Mrd. Euro pro Jahr jedoch erheblich. Pro zusätzlichem Voll-
zeit-Beschäftigungsverhältnis wären dies gut 60.000 Euro pro Jahr, was fast dem Zweifachen
eines durchschnittlichen Bruttojahreslohns entspricht. Außerdem würde dieses Konzept am
wenigsten in die Richtung wirken, um die es im vorliegenden Fall geht, nämlich eine bevorzug-
te Förderung von Teil- und Vollzeitarbeit. Der alternativ vorgeschlagene Stufentarif „Step“
schneidet in dieser Hinsicht zwar deutlich besser ab, aber das gilt nur in relativer Hinsicht.
Auch hier kämen auf die Steuerzahler am Ende Kosten von bis zu 26.700 Euro pro zusätzlichem
Vollzeit-Beschäftigungsverhältnis zu.
Theoretisch ließe sich die intendierte Einschränkung von Kleinstjobs durch eine zusätzliche
Arbeitszeiterfordernis bewerkstelligen. Um den potenziell erzielbaren Effekt quantifizieren zu
können, haben wir exemplarisch untersucht, wie sich die Wirkungen der Modelle durch die
Einführung einer Mindestarbeitszeitbedingung von 30 Wochenstunden verändern würden.
Insbesondere im Szenario „Flat“ würde sich dadurch eine nennenswerte Steigerung des poten-
ziellen Beschäftigungseffekts erzielen lassen. Vor die Wahl gestellt, entweder gar nicht mehr zu
arbeiten oder die Arbeitszeit auszuweiten, würden sich viele Betroffene für eine Ausweitung
ihrer Arbeitszeit entscheiden. Trotz dieses Effektes würde die Reform den Staatshaushalt jedoch
weiterhin deutlich belasten.
Im Gegensatz dazu könnte die Einführung einer Arbeitszeitbedingung im Falle des vorgeschla-
genen Stufenmodells und im IW-Modell die staatlichen Einnahmen erheblich steigern. Dennoch
dürfte es in der praktischen Umsetzung problematisch sein, die Arbeitszeitbedingungen wirk-
sam und zu vertretbaren Kosten zu kontrollieren. Dies ist allerdings für die Effektivität der Re-
formen unabdingbar, da ein relativer großer Anreiz besteht, bei der Meldung der Arbeitsstun-
den zu übertreiben, um die Arbeitszeitbedingung formal zu erfüllen. Je häufiger die ausgewie-
senen Arbeitsstunden über den tatsächlichen liegen, desto größer die Gefahr, dass die Umset-
zung entsprechender Vorschläge zu staatlichen Mehrkosten in der Größenordnung führen, die
bei den entsprechenden Modellen ohne Arbeitszeitbedingung zu erwarten wären. Hinzu
kommt, dass die Bedingung einer Mindestarbeitszeit eine Benachteiligung von Frauen in der
Rolle von Zweitverdienern sowie insbesondere einen Nachteil für alleinerziehende Elternteile
mit sich brächte, die die geforderte Arbeitszeit mit Rücksicht auf ihre Betreuungspflichten nicht
8 Vgl. hierzu z.B. H. Buslei und V. Steiner: Beschäftigungseffekte von Lohnsubventionen im Niedriglohnbereich,
Nomos, 1999, Baden-Baden; C. Fuest, A. Peichl: Grundeinkommen vs. Kombilohn: Beschäftigungs- und Finanzie-
rungswirkungen und Unterschiede im Empfängerkreis, Jahrbuch für Wirtschaftswissenschaften 59 (2), 2008, S. 94-
113; G. Burtless, D. Greenberg: Measuring the impact of NIT experiments on work effort, Industrial and Labor Rela-
tions Review, ILR School, Cornell University, vol. 36(4), 1983, S. 592-605.
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erbringen können. Aus diesen Gründen scheidet auch eine Arbeitszeitklausel zur „Rettung“
von ansonsten nur Fehlwirkungen erzeugenden Kombilohnmodellen aus.
Eine wirksame Alternative gibt es durchaus. Durch eine Umsetzung des Workfare-Prinzips in
der Grundsicherung ließe sich ein bedeutend stärkerer Effekt in die intendierte Richtung erzie-
len, der zugleich erhebliche fiskalische Einsparungen verspricht.9 Workfare bedeutet die Kopp-
lung der Grundsicherung an eine Gegenleistung in Form von Arbeit. Wenn erwerbsfähige
Transferberechtigte die ihnen zustehenden Leistungen grundsätzlich nur noch dann in vollem
Umfang erhalten, wenn sie dafür im weitesten Sinne eine vollzeitäquivalente Gegenleistung
erbringen, sorgt dies auf effiziente Weise dafür, dass die Erwerbsanreize im Niedriglohnbereich
steigen, ohne das Niveau der Grundsicherung absenken zu müssen. Der Grund dafür ist ein-
fach: Wenn die Grundsicherung erarbeitet werden muss, wird jeder Job im Markt attraktiv, bei
dem man mehr verdienen kann als in der Grundsicherung, weil für die Realisierung des Ein-
kommensgewinns kein zusätzlicher Aufwand mehr erforderlich ist. Der im heutigen Siche-
rungssystem bestehende Anreiz zur Ausübung von Kleinst- und Minijobs würde sich damit
praktisch von selbst erledigen.
9 Vgl. Schneider, H.; Zimmermann, K.F. (2010): Agenda 2020 – Strategien für eine Politik der Vollbeschäftigung. IZA-
Standpunkt Nr. 24, Bonn.
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