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EL ENFOQUE TERRITORIAL DEL DESARROLLO RURAL: RETOS PARA LA REDUCCIÓN
DE LA POBREZA
1
Sergio Sepúlveda, Rafael Echeverri y Adrián Rodríguez
2
1 INTRODUCCIÓN
Los temas relacionados con el desarrollo rural adquirieron un ímpetu renovado en la
última década, debido en parte a la incapacidad del modelo económico vigente para
resolver los serios problemas estructurales que aquejaban a un gran número de países y a
su incompetencia para abordar de manera creativa el nuevo panorama rural de América
Latina y el Caribe (ALC). La persistencia de la pobreza rural y la necesidad de enfoques
innovadores para su abordaje, cambios en la concepción del rol de la agricultura y de la
agricultura familiar, la necesidad de un abordaje más holístico de los temas rurales, son
algunos de los elementos que han marcado de manera importante este resurgimiento.
Conceptos como agricultura ampliada, nueva ruralidad, territorialidad, servicios
ambientales, cultura local, descentralización, gobernabilidad y cooperación local se han
abierto paso en la literatura sobre desarrollo rural y están haciendo sentir su influencia en el
pensamiento de muchos gobiernos y agencias de desarrollo. En este contexto sobresale el
planteamiento de un nuevo enfoque en la práctica del desarrollo rural, denominado
Enfoque Territorial del Desarrollo Rural (ETDR).
En el ETDR convergen varios de los énfasis privilegiados por aproximaciones anteriores,
como el desarrollo comunitario, los pequeños productores y el desarrollo rural integrado
(Sepúlveda et al. 2003, pp. 35-51). Asimismo, se incorporan algunas de las visiones más
recientes, que destacan aspectos como la participación y el empoderamiento de los
pobladores rurales, y se retoman los principales elementos conceptuales de la nueva
ruralidad, noción desarrollada durante los años noventa y que también ha generado un
importante conjunto de literatura (e.g. Pérez, 2001; Gómez, 2002; Echeverri y Ribero, 2002).
2 EL ENFOQUE TERRITORIAL BEL DESARROLLO RURAL
2.1 Un enfoque integrador
El enfoque territorial es esencialmente integrador de espacios, agentes, mercados y
políticas públicas de intervención. Busca la integración de los territorios rurales a su interior
y con el resto de la economía nacional, su revitalización y reestructuración progresiva, y la
adopción de nuevas funciones y demandas.
Esta propuesta de desarrollo parte de una noción de territorio que trasciende lo
espacial. En efecto, el territorio es considerado como un producto social e histórico —lo que
le confiere un tejido social único—, dotado de una determinada base de recursos naturales,
ciertas formas de producción, consumo e intercambio, y una red de instituciones y formas
de organización que se encargan de darle cohesión al resto de los elementos.
1
Documento presentado en el seminario "Reducción de la pobreza rural en Centroamérica: fortalecimiento de
servicios técnicos, empresariales y financieros", CATIE, Turrialba, Costa Rica, 11-13 abril, 2005.
2
Dirección de Desarrollo Rural, Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura, Apartado Postal
55-2200 Coronado, Costa Rica Tel. (506) 216- 0222, Fax (506) 216 - 0233. Sepúlveda
(sergio.sepulveda@iiica.int)
Echeverri (rafael.echeverri@iica.int) y Rodríguez (adrián.rodriguez@jiica.int).
El ETDR constituye una alternativa a los planteamientos convencionales de
desarrollo rural. Este enfoque:
.• parte de la necesidad de reconstrucción del concepto de lo rural, reconociendo la
articulación de las dimensiones urbana y rural de manera orgánica, conformando
espacios demográficos integrados que comparten estructuras sociales, económicas
e institucionales construidas en procesos históricos de apropiación del espacio, y en
particular, de sus recursos naturales;
• supera la visión sectorial de la economía rural que la prioriza como sinónimo de
economía agrícola, a favor de una visión multisectorial de economía territorial, que
incorpora elementos de la economía regional y de la economía de recursos naturales;
• potencia la visión convencional de manejo de recursos naturales desde una
perspectiva de protección ambiental, a favor de una concepción multidimensional en
la que lo ambiental, lo económico, lo social y lo político institucional interactúan
sobre el territorio, promoviendo la gestión ambiental sostenible y el desarrollo de
mercados de servicios ambientales;
• promueve la cooperación, la responsabilidad compartida y la cogestión como
complementos de la participación y como elementos fundamentales para la
integración de los enfoques de descendentes y ascendentes;
• reconoce la importancia de los encadenamientos en cadenas de valor agregado,
pero articulados al territorio en una economía que es intrínsecamente multisectorial,
destacando la importancia de alcanzar objetivos múltiples y articular procesos
productivos a través de conceptos como clusters, distritos productivos, cadenas
agroalimentarias territorializadas y denominación de origen;
• incluye y supera la visión de transferencia tecnológica para incrementar la
productividad, a partir de los conceptos de sistemas de innovación tecnológica y
competitividad territorial, enfatizando una visión de competitividad sustentada en la
interacción de aspectos económicos, socio-culturales y ecológico-ambientales. Con
ello se trasciende la visión convencional del capital en la dinámica económica,
destacando la importancia de la creación de capital humano (e.g. capacidades de la
personas), la valorización del capital social (e.g. relaciones, redes, etc. que facilitan
la gobernabilidad y amplían el acceso a servicios básicos), y el mantenimiento del
acervo de capital natural (e.g. base de recursos naturales), sobre la base del
fortalecimiento de las capacidades culturales y políticas de la sociedad rural;
• destaca la importancia de las políticas de ordenamiento territorial, autonomía y
autogestión, subsidiaridad y coordinación, como marco de las políticas de
descentralización, integración regional y nacional e internalización;
• promueve el desarrollo de sistemas basados en el conocimiento, que enfatizan la
integración de aspectos relativos al descubrimiento, adquisición, diseminación y
gestión del conocimiento, con la participación del conjunto de la sociedad rural y con
la posibilidad de sistematizar los conocimientos tradicionales y contextualizar los
conocimientos formales modernos;
• rescata la economía territorial y local rural en las estrategias de crecimiento,
integrando la economía ambiental;
• promueve la coordinación entre las políticas macro, sectoriales y territoriales,
nacionales, regionales y locales,
2.2 Atención creciente en la práctica del desarrollo rural
El planteamiento de un enfoque territorial para el abordaje de la problemática del
desarrollo rural está recibiendo atención creciente por parte de gobiernos y organismos
de cooperación técnica y financiera. En el caso del IICA la propuesta de un enfoque
territorial es apenas la fase lógica de un largo proceso de aproximaciones a un nuevo
paradigma del desarrollo. En efecto, durante la última década, la visión y las propuestas
de desarrollo rural sostenible del Instituto han evolucionado, a partir del aprendizaje
surgido de su propia experiencia. Así, el enfoque territorial es la síntesis de postulados
anteriores que fueron ajustándose con la praxis, pudiendo citarse en ese proceso de
evolución temas como la reforma agraria en los sesenta, el cooperativismo en los
setenta, la modernización productiva de la revolución verde en los sesenta y setenta, el
desarrollo rural integrado en los setenta y ochenta, la modernización y la vinculación
comercial a mercados dinámicos, así como el desarrollo sostenible en los noventa, y
visiones más recientes que destacan aspectos como la participación y el empoderamiento
de los pobladores rurales (e.g. Ellis y Biggs, 2001).
La adopción de un enfoque territorial marca un punto de inflexión en la forma de
abordar el desarrollo rural en el IICA. En particular, este enfoque incorpora dos elementos
que han formado parte de la agenda reciente del IICA sobre desarrollo rural, como son
los conceptos de desarrollo microrregional y de nueva ruralidad. En efecto, el enfoque
territorial adopta de manera integral los conceptos y métodos del desarrollo
microrregional formulados por el IICA desde principios de la década de los noventa (e.g.
Sepúlveda 2002), en el marco de un programa de cooperación apoyado por la GTZ.
Además, con esta nueva perspectiva del desarrollo rural, el Instituto supera el sesgo hacia
el diagnóstico que caracterizó su investigación en torno al concepto de nueva ruralidad
(e.g. IICA, 2000).
La construcción de un enfoque territorial en el IICA también se ha nutrido de
iniciativas de cooperación técnica que ha liderado o facilitado en el continente durante las
últimas dos décadas, entre las que destacan el trabajo vinculado al diseño de estrategias
y políticas ad-hoc en Centro América, alrededor del Proyecto Laderas; diversas iniciativas
en quince Estados del nordeste y norte del Brasil; el trabajo en Colombia, en
colaboración con la Corporación Latinoamericana Misión Rural y el desarrollo local en
Ecuador.
El ETDR también está recibiendo atención creciente como marco de referencia para
orientar las políticas públicas de desarrollo rural. Varios países han iniciado procesos
nacionales de formulación de estrategias nacionales de desarrollo rural, o de revisión de
sus programas nacionales y marcos institucionales para el desarrollo rural, con el
enfoque territorial como eje estructurante. En México el proceso está orientado por una
Ley de Desarrollo Rural Sustentable, emitida en diciembre 2001, que sienta las bases para
la instrumentación de una política de Estado y un marco institucional integral para el
desarrollo rural sostenible. En Brasil se ha creado un Ministerio de Desarrollo Agrario y
una Secretaría de Desarrollo Territorial que lidera el proceso de formulación, concertación
e implementación de un Plan Nacional de Desarrollo Rural con enfoque Territorial. En
Ecuador está en discusión la propuesta para la creación de un Sistema Nacional de
Desarrollo Rural, complementado por un Fondo Nacional de Desarrollo Rural.
En Uruguay se avanza en la revisión de la institucionalidad y en el desarrollo de
iniciativas de desarrollo rural en territorios específicos. En Costa Rica se promueve la
revisión y reorientación del Programa Nacional de Desarrollo Rural, la principal iniciativa
gubernamental en la materia, focalizando acciones en territorios en la zona norte del
país. Más recientemente, en Guatemala y Panamá se han iniciado procesos para la
revisión de la institucionalidad y de las políticas de desarrollo rural, con énfasis en el
combate de la pobreza rural, por parte de las nuevas autoridades nacionales.
3 EL ETDR COMO MARCO DE LAS POLÍTICAS PARA LA REDUCCIÓN DE LA
POBREZA RURAL
3.1 La naturaleza individual o colectiva de la pobreza
La discusión sobre las causas y mecanismos de reproducción de la pobreza ocupan
las agendas de la academia, los gobiernos y los organismos internacionales. Abundan
los estudios sobre las formas de explicar el problema, y en esos el énfasis
predominante se centra en las condiciones individuales y familiares de los pobres, sus
factores asociados, sus características y, en particular, en la definición de modelos
interpretativos para su medición y seguimiento.
El ETDR provee un marco de referencia para el abordaje de una dimensión
complementaria de la pobreza: su visión territorial. Esta visión parte de la comprensión
de la pobreza como fenómeno social y por lo tanto atiende sus implicaciones y sus
determinantes colectivos, territoriales. Esta visión considera que la pobreza, en sus
dimensiones económica, social y política, no es un problema individual o familiar, sino
un problema colectivo. Y la diferencia no es trivial. Mientras en algunos modelos de
desarrollo se considera que la pobreza es el efecto de la posición individual de alguien
en el ordenamiento social, en esta visión se considera esto como un problema de la
sociedad en su conjunto; como una disfuncionalidad estructural del modelo general.
Los estudios relativos a la identificación, caracterización y definición de pobreza
generalmente se concentran en las características de la pobreza, más que en sus
determinantes, porque ésta se ha visto como un problema individual. Muchos estudios
han mostrado la relación entre educación y pobreza, entre acceso a activos productivos
y pobreza, entre fecundidad y pobreza, entre productividad y pobreza, entre barreras de
entrada a mercados laborales y pobreza, entre migración y pobreza. Y en ese contexto
se han encontrado asociaciones que llevan a concluir que la pobreza tiene sus causas
en déficit de educación, activos, información y oportunidades. Esta no deja de ser una
visión que algunos autores llaman el análisis tautológico de la pobreza, ya que los
determinantes de la pobreza no son otra cosa que las características de la misma.
Sintetizaría esta reflexión diciendo que el déficit de activos no es causa de pobreza, es la
pobreza misma.
Abrir otras perspectivas para superar los orígenes de la pobreza pasa por identificar
los determinantes de esos déficit, y esto conduce a la necesidad de entenderla como un
problema social y colectivo con manifestaciones o implicaciones de orden individual
(Sen 1999). Esta reflexión es trascendental en las decisiones de formulación y gestión
de políticas públicas. Si la pobreza es un problema del modelo de desarrollo y tiene un
carácter social, el ámbito en el cual se definen sus determinantes está en el entorno de
los grupos que la viven. ¿Qué hace que una población —no un individuo— tenga mayor
probabilidad de ser pobre, es decir de carecer de activos, de ingreso, de educación?
Esta es un área en la cual el ETDR se presenta como un enfoque conceptual innovador
para el abordaje de la pobreza rural.
3.2 El enfoque territorial permite un abordaje integral del combate a la
pobreza rural
La visión dominante de la política para enfrentar la pobreza se caracteriza por su
énfasis en los sectores económicos y en los actores sociales. Así, desde la
perspectiva sectorial tenemos política para productos como papa, yuca, plátano, etc. o
para la cadena tal o cual; en tanto que desde el punto de vista social existe una
política para mujeres cabezas de familia, otra para indígenas, para analfabetas, en
fin, para diferentes tipos de grupos. Pero no tenemos una "política para el conjunto".
Ese conjunto se llama territorio, La carencia de tal política para el conjunto es el
resultado de una incapacidad para enlazar los temas del desarrollo económico, de la
sostenibilidad de los recursos y de la pobreza, como problemas socioeconómicos. Es
algo que parece bastante obvio, pero que es una gran innovación en los sistemas de
política pública.
En el trasfondo del enfoque territorial está la consideración de que la sociedad
rural está ligada al espacio y construye, en su proceso de apropiación de este, un
territorio, producto histórico y social, en el cual evolucionan, simultáneamente,
sistemas económicos, sociales,
institucionales
, culturales, políticos y ambientales, que
se explican por factores de localización y de sus mutuas relaciones. El territorio es
concurrencia de sectores económicos, por tanto es multisectorial; es concurrencia
de diversas dimensiones de la vida social, por tanto es multidimensional. Y como
resultado de estas concurrencias, los procesos que allí tienen lugar son
multifuncionales. Además, la especificidad del territorio rural es su estrecha
dependencia de los recursos naturales como factor de localización y dinamismo.
En tal marco, la pobreza aparece como un fenómeno de relación entre sistemas
económicos, sociales y políticos. Como ocurre con otros aspectos de la sociedad, la
pobreza es una interrelación de esas dimensiones, de esas redes, de su operación y
funcionamiento. Si preguntamos por los determinantes de la pobreza, con este
enfoque es imposible limitarlos a aspectos individuales.
3.3 Pobreza rural y economía del territorio
La interpretación de la economía del territorio nos lleva a reflexionar sobre la forma
en que las unidades económicas de un sistema, basado en la propiedad privada y la
satisfacción del consumidor y el conjunto social territorial, establecen un sistema
complejo que busca maximizar, los beneficios individuales y colectivos,
simultáneamente.
Este es el corazón de la visión económica del territorio: beneficios individuales, es
decir, rentas privadas, al tiempo que se obtienen beneficios colectivos, es decir,
rentas sociales. La empresa, en su condición de firma individual, debe generar
rentas privadas y para ello debe
optimizar
el uso de sus recursos. El territorio, en su
condición de colectivo, debe generar rentas sociales y para ello debe optimizar los
recursos disponibles en sus fronteras, incluyendo sus empresas. En ese contexto, la
rentabilidad privada y la social, así como la productividad de la firma y del territorio,
deben ser objetivo de políticas de desarrollo.
En el enfoque territorial el objetivo del crecimiento de la producción es
condicionado por el objetivo de bienestar del territorio. En ese escenario, la pobreza
es producto de la desarticulación de estas dinámicas, debido a que la economía
privada, dinámica, y con altas
rentas
privadas no genera rentas sociales. Pero
también puede generarse en situaciones en que la dinámica de la economía privada
tiene un pobre desempeño. Es importante subrayar que existe un amplio espacio
para la acción de políticas que aprovechen las interacciones entre rentas privadas y
rentas sociales.
La competitividad privada es el producto de la productividad de las empresas y de
su capacidad de generación de rentas; naturalmente, la competitividad es determinada
por la productividad. De ahí que uno de los problemas que enfrenta la sociedad rural es
la posibilidad de elevar la productividad de sus factores de producción y conseguir una
retribución adecuada para cada uno (tierra, capital, trabajo y capacidad de gestión). En
el caso de la agricultura familiar, por ejemplo, la pobreza se relaciona principalmente
con la productividad de la mano de obra y el funcionamiento de los mecanismos y formas
de distribución.
Varios componentes clave relacionados con la productividad de la firma competen
directamente a los empresarios: capacidad innovadora, de administración de riesgo y
de integración a los mercados. Sin embargo, una parte sustantiva de dicha
productividad es condicionada por factores del entorno de su actividad. En efecto, la
productividad está determinada por la localización de la empresa, es decir, las
condiciones del territorio donde se localiza la actividad productiva. Un entorno territorial
favorable es definitivo para la productividad. Diversos estudios han demostrado que, en
innumerables ocasiones, los factores del entorno llegan a ser más importantes que los
endógenos a la firma. Las facilidades que un territorio proporciona a la actividad
económica, por ejemplo, infraestructura física, institucionalidad, conocimiento, oferta
laboral, seguridad, entre otros, están conformadas, en gran medida, por bienes públicos.
Dichos bienes públicos contribuyen a crear lo que se denomina competitividad
sistémica. En otras palabras, una parte fundamental de las condiciones para que una
firma sea rentable y competitiva depende del esfuerzo conjunto entre lo público y lo
privado.
El esfuerzo social que implica la creación de la competitividad sistémica se justifica
en la medida en que las firmas localizadas en el territorio, más allá de sus propias metas
de rentabilidad privada, aportan a la rentabilidad social. Cada actividad económica
impacta el entorno de diversas formas, sea generando empleo de calidad, conservando
el medio ambiente, mejorando las condiciones de convivencia o cualquier otra tipo de
externalidad positiva. Sin embargo, existen actividades económicas que pueden ser
eficientes y rentables en términos privados, al tiempo que generan pobreza en el
territorio donde se localizan; por ejemplo, degradando el ambiente.
Un territorio competitivo es aquel que ofrece las condiciones de competitividad
sistémica y favorece a empresas que generan externalidades positivas sobre su
entorno. Es claro que la competitividad de un territorio, expresada en alta rentabilidad
social, depende de empresas rentables, que a su vez dependen de los bienes públicos
disponibles en el territorio
3
.
En el corazón de toda esta discusión está el tema de la multifuncionalidad.
Debemos reconocer que cualquier actividad humana es multifuncional, más aun si es
productiva. Siempre habrá externalidades que afectan positiva o negativamente a la
sociedad. En esa perspectiva, el ETDR permite reposicionar el tema de la
multifuncionalidad en la agenda del desarrollo de nuestros países.
3
Coincidiendo con este planteamiento, Silva (2005) señala que: "Si bien es cierto que son las empresas las
que compiten, su capacidad de competir se puede ver reforzada si el entorno territorial facilita esta
dinámica y si, por su parte, ellas también sienten la importancia de ser empresas 'del territorio' más que
'empresas en el territorio'. Esta aspiración, sin embargo, choca con la existencia de territorios
desigualmente preparados para enfrentar estos desafíos, lo que aconseja distintos tipos de intervención en
términos de políticas públicas locales y regionales tendientes a mejorar sus capacidades competitivas"
(Silva, 2005, p. 81). Este autor detecta espacios para proyectos políticos innovadores que apunten a la
construcción de territorios competitivos y, por lo tanto, a la transformación de los sistemas productivos
locales.
3.4 Reconociendo las diferencias entre territorios
El ETDR reconoce la complejidad de los territorios rurales y de las estructuras
complementarias e interdependientes que conforman una economía que trasciende la
economía agrícola. Esta caracterización de la economía del territorio permite capturar su
heterogeneidad, en términos de su base de recursos naturales, sistemas productivos,
relaciones sociales, culturales y económicas y estructuras institucionales, entre otros. Y la
comprensión de dicha heterogeneidad territorial es fundamental para el abordaje de la
pobreza rural,
Por lo tanto, desde la perspectiva del ETDR, las políticas para la reducción de la
pobreza rural deberían concebirse partiendo de la definición de tipologías de territorios,
que deberían captar la heterogeneidad, al menos, en los ámbitos económico, ambiental,
social e institucional. A continuación se esbozan los principales elementos que podrían
servir de base, en cada uno de esos ámbitos, para la definición de tipologías de
territorios útiles para orientar las políticas de reducción de la pobreza rural:
Características del territorio desde el punto de vista económico:
• Predominio de actividades agrícolas comerciales con poco potencial de
diversificación o de reconversión (e.g. monocultivos de gran escala orientados a la
exportación).
• Predominio de actividades agrícolas comerciales con alto potencial de
diversificación o de reconversión (e.g. integración entre cultivos de gran escala y
actividades agroindustriales y de servicios).
• Predominio de agricultura familiar con poco potencial de diversificación o de
reconversión (e.g. producción de granos básicos y otros cultivos de subsistencia).
• Predominio de agricultura familiar con alto potencial de diversificación o de
reconversión (e.g. producción de alimentos para el mercado interno; agregación de
valor mediante actividades agroindustriales; actividades de servicios).
• Combinación de agricultura familiar y comercial con poco potencial de
diversificación o de reconversión (e.g. coexistencia de monocultivos de gran escala
con producción de alimentos en explotaciones familiares, fundamentalmente para el
autoconsumo).
• Combinación de agricultura familiar y comercial con alto potencial de diversificación
o de reconversión (e.g. cultivos de exportación; producción para autoconsumo;
producción para el mercado interno; agregación de valor mediante la agroindustria;
servicios).
Características del territorio desde el punto de vista social
• Predominio de comunidades rurales consolidadas mediante procesos de
colonización temprana.
• Predominio de comunidades rurales derivadas de procesos de reforma agraria o
expansión tardía de la frontera agrícola.
• Predominio de comunidades rurales creadas junto al desarrollo del latifundio o de
grandes empresas de monocultivo.
• Predominio de estructuras familiares convencionales (padre - cónyuge - hijos).
• Predominio de estructuras familiares con una mujer como jefe.
• Predominio de culturas originarias o de grupos étnicos específicos. Características
del territorio desde el punto de vista ambiental:
• Predominio de espacios degradados y vulnerables a los fenómenos naturales, poco
aptos para la agricultura.
• Predominio de espacios ricos en biodiversidad, no aptos para la agricultura
intensiva.
• Predominio de espacios aptos para la agricultura intensiva.
• Variedad de paisaje
agrícola y ambiental.
Características del territorio desde el punto de vista institucional:
• Existencia
de redes de institucionalidad pública;
• Inexistencia de redes de institucionalidad pública;
• Alta capacidad de organización de !a sociedad civil;
• Baja capacidad de organización de la sociedad civil.
Por lo tanto, en el ETDR se reconoce que dentro del universo de los territorios
rurales existen situaciones diferentes y problemáticas distintas en términos de los
determinantes territoriales de la pobreza rural que no es posible intentar solucionar con
el mismo tipo de políticas e instrumentos.
Desde luego, las tipologías surgen de la combinación de dichos elementos. Es
fundamental entender que existen combinaciones de diversas características de
territorios que, en el límite, generarían una matriz de posibles combinaciones de
"territorios". Más allá de ser una representación teórica de la realidad, esa visión de la
situación permite visualizar la importancia de las diferencias prácticas entre territorios y
la necesidad de formular propuestas diferenciadas para diversas situaciones.
4 IMPLICACIONES PARA LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE REDUCCIÓN DE LA
POBREZA RURAL
El territorio es un sistema complejo donde interactúan diversas esferas de la vida
social, en forma mutuamente interdependiente. La esfera de lo económico está, más
que influida, múltiplemente intervenida por las esferas culturales, políticas y
ambientales. Esto conlleva la obligatoriedad de superar el aislamiento sectorial de las
estrategias de desarrollo. Una política general de atención a la pobreza es el resultado
de la concurrencia de acciones sectoriales en un objeto territorial de la política. Políticas
culturales o ambientales serán definitivas en la solución de la pobreza. Sin embargo, las
políticas económicas tienen el enorme poder de servir de articulador de las estrategias
de las diversas esferas. Por ello trataremos de analizar como se integran las agendas
de política para el desarrollo económico en el marco de objetivos de reducción de la
pobreza, insistiendo y reconociendo que dichas estrategias operan
complementariamente con otras dimensiones de política pública.
Es claro entonces que una política de pobreza no puede sostenerse sobre la idea
de que existe una economía privada eficiente y dinámica, que no tiene que ver con los
elementos sociales o de pobreza. Es necesario superar la visión sectorializada del
proceso de desarrollo según la cual los Ministerios de Agricultura, Recursos Naturales o
de Industria deben atender la rentabilidad privada de sus sectores, mientras que
corresponde a la política social los asuntos relacionados con la pobreza.
El ETDR plantea — en síntesis — que la política pública debe impactar a los bienes
públicos que aportan a la competitividad sistémica, con el propósito de favorecer
aquellas actividades económicas que producen mayores rentas sociales, bienestar y
reducción de la pobreza. En otras palabras, existe una gama de alternativas de políticas
para combatir la pobreza rural que pueden fundamentarse en el fortalecimiento
(modernización) ad-hoc de los sistemas productivos, dejando las soluciones
compensatorias para situaciones límite y siempre propugnando la complementación
entre ambas opciones.
En ese sentido, en el marco del ETDR, las políticas para la reducción de la pobreza
rural se conciben alrededor de tres grandes componentes: a) políticas orientadas a los
productores rurales, potenciar su capacidad para generar rentas privadas; b) políticas
orientadas directamente a la población rural (e.g. familias), para promover una mejorar
calidad de vida rural; y c) políticas orientadas al territorio, dirigidas a la creación de
competitividad sistémica para potenciar la generación de rentas sociales e incrementar
la calidad de vida rural.
Cada grupo de políticas, por separado, es insuficiente para la reducción de la
pobreza rural. Las políticas orientadas al territorio son necesarias para potenciar la
efectividad de las políticas orientadas a los productores y a la población rural; y las
políticas orientadas a estos grupos no serán efectivas a menos que se acompañen de
políticas territoriales que las complementen. Esto destaca la importancia de las políticas
territoriales. Lo que se busca es potenciar un círculo virtuoso que potencie las
interacciones entre los diferentes tipos de políticas, en función del objetivo de reducir la
pobreza rural. Se trata, por lo tanto de identificar conjuntos de políticas que combinen las
políticas adecuadas para cada tipología de territorio.
Es importante subrayar también que este marco de políticas orientadas a la población
rural y al territorio como tal, está determinado por un contexto de políticas más amplio,
constituido por las políticas para mejorar el entorno macroeconómico.
A continuación se presentan políticas en cada uno de esas categorías, destacando
su potencial y sus limitaciones para la reducción de la pobreza, en el marco del ETDR.
4.1 Políticas para los productores rurales
Desde una perspectiva de reducción de la pobreza las políticas productivas están
orientadas, fundamentalmente, a los pequeños productores y a las cadenas
productivas. En el marco del ETDR un aspecto esencial de las políticas productivas es
potenciar economías de escala, reforzar la agregación. El objetivo fundamental de esas
políticas es fomentar la rentabilidad privada de la agricultura familiar. Entre este tipo de
políticas se encuentran las siguientes:
Políticas de desarrollo empresarial, tales como la capacitación, la asistencia
técnica y el apoyo a la preinversión. Este tipo de políticas se consideran importantes
para incluir a los pequeños productores en la dinámica económica moderna. Se trata de
políticas de bajo costo basadas en el apoyo técnico.
Políticas de acceso a factores, tales como las estrategias que buscan solucionar
las imperfecciones de los mercados de factores, subsidiar su acceso o promover su
distribución eficiente, a través de procesos como la reforma agraria, la capitalización, el
financiamiento y la adecuación de tierras.
Políticas de fomento a la gestión de mercado, tales como los sistemas de
información y la comercialización, Este tipo de políticas son también fundamentales para
integrar los pobres a la economía, pues sin información no hay mercados.
Políticas de fomento de cadenas, tales como las alianzas productivas y las
políticas de absorción. Las estructuras de cadenas de valor agregado son
fundamentales para la competitividad de las empresas y de los territorios, por So que si
incluyen a los pobres se constituyen en elementos a favor de la reducción de la pobreza.
Políticas de subsidios directos a los productores, como mecanismo para
mejorar su rentabilidad o compensar faltas de competitividad. En general, desde la
perspectiva de la reducción de la pobreza estas políticas son una estrategia regresiva.
Generalmente alcanzan solo a los grupos más poderosos, que hacen presión para
defender privilegios; excepcionalmente pueden alcanzar a los pobres, cuando estos
están bien organizados. Por su alto costo fiscal y para los consumidores y por su
regresividad no son políticas prioritarias desde la perspectiva del ETDR, a menos que
estén ligados a objetivos de multifuncionalidad, por ejemplo, a objetivos ambientales.
4.2 Políticas para la población rural
En las políticas para la población rural se pueden identificar tres grandes categorías:
a) políticas de formación de capacidades; b) políticas para la formación de capital
social; y c) políticas de subsidios.
Políticas formación de capacidades. El desarrollo del recurso humano para el
trabajo y la producción, mediante programas de capacitación, es fundamental en las
estrategias de reducción de la pobreza. Se trata de políticas de bajo costo fiscal y que
generalmente gozan de apoyo político en diferentes sectores de la población. Es
importante destacar, sin embargo, que la efectividad de los procesos de formación de
capacidades está directamente vinculada con la ejecución de acciones públicas
orientadas a resolver problemas complementarios de orden estructural y funcional.
Políticas formación de capital social. Estas políticas se orientan a promover la
cooperación, la responsabilidad compartida y la cogestión, así como la capacidad de
organización de la población rural, que como se indicó, son elementos que
complementan la participación y crean condiciones favorables para la integración de los
enfoques de oferta (descendentes) y de demanda (ascendentes). Todos estos
elementos son de gran importancia en estrategias para la reducción de la pobreza, pues
con ellos se busca romper con modelos de políticas paternalistas y clientelistas.
Políticas de subsidios dierectos a los pobladores rurales, tales como becas y
ayuda alimentaria. Desde una perspectiva individual los subsidios directos a los
pobladores rurales tienen un impacto significativo. Es una categoría crucial de políticas
para enfrentar casos de pobreza extrema, hambrunas, desastres y en general
contingencia; sin embargo, es una estrategia poco viable para la generalidad de la
población pobre, pues para lograr coberturas significativas se requiere de una alta
erogación pública. Por tanto es una política que debería limitarse a situaciones
excepcionales
4
.
4
También es importante subrayar que es una estrategia populista que genera apoyo electoral, por lo que
contribuye a fortalecer el clientelismo.
4.3 Políticas para el territorio
Como se ha indicado, el objetivo primordial de las políticas para el teñí torio es
incrementar la generación de rentas sociales, a partir de la creación de competitividad
sistémica. Se trata, fundamentalmente de políticas para mejorar los factores exógenos
a las empresas para aumentar su productividad (i.e. el entorno territorial inmediato). En
este grupo de políticas se pueden identificar: a) políticas de cluster; b) políticas de
institucionalidad; c) políticas de dotaciones; y d) políticas de manejo de
multifuncionalidad.
Políticas de promoción de clusters (economías de aglomeración). Este tipo de
políticas son fundamentales desde la perspectiva del ETDR. Su objetivo primordial es
fomentar la especialización territorial productiva, potenciando factores económicos,
sociales, culturales y ecológico-ambientales.
Políticas de fortalecimiento institucional. Las políticas de creación y
fortalecimiento de institucionalidad son también un instrumento clave para la reducción
de la pobreza, pues la falta de instituciones democráticas y eficientes desfavorece
especialmente a lo pobres y favorece los privilegios y la desigualdad. Se incluyen en
esta categoría políticas de ordenamiento territorial, políticas de derechos de propiedad,
políticas de modernización institucional, políticas de descentralización, políticas para el
fortalecimiento de la cooperación local, y en general políticas de capital social.
Políticas de dotación. Las políticas de dotación se orientan principalmente a
proveer servicios que son fundamentales para garantizar la dotación de factores
requeridos por los territorios. Incluyen:
• Políticas de dotación de infraestructura, tanto de infraestructura productiva, por
ejemplo carreteras, electricidad, telecomunicaciones, redes de frío, riego, etc., como
de infraestructura de servicios sociales, como educación (e.g. escuelas), salud (e.g.
centros de salud) y saneamiento básico (e.g. letrinas). Las inversiones en bienes
públicos es una de las políticas que tiene mayor impacto sobre la reducción de la
pobreza; sin embargo, dado que es aquí donde se concentra el fuerte de las
inversiones públicas, debe ser una política manejada cuidadosamente. En particular,
aunque la provisión de bienes públicos de infraestructura es una responsabilidad
principal del Estado, una estrategia para su provisión debe ser compartida por todos
los actores del territorio; al Estado le corresponde lograr concurrencia entre éstas y
otras políticas en beneficio de la población rural.
• políticas de acceso al conocimiento, tales el desarrollo y la innovación
tecnológica y la transferencia de tecnología. Este tipo de políticas reconocen que el
conocimiento es el factor un factor clave de la competitividad, particularmente entre
pequeños productores entre quienes hay grandes posibilidades para el incremento
de la competitividad. Se trata fundamentalmente de una política con visión de largo
aliento, posiblemente con pocos resultados que exhibir en el corto plazo, pero que
demanda un importante compromiso de inversión.
• políticas laborales, orientadas a reducir imperfecciones en los mercados de trabajo
regionales, por ejemplo, mediante la creación de bolsas de empleo; o a incentivar la
creación de nuevos empleos bien remunerados, por ejemplo, mediante políticas
fiscales locales para la atracción de inversiones y la creación de programas de
incubadoras de empresas.
Políticas para el manejo de la multifuncionalidad. Las políticas para el manejo
de externalidades y de la multifuncionalidad de la economía rural son también
fundamentales. Estas forman parte de una visión moderna de política pública y con ellas
se busca dar señales (premios o castigos) para que las empresas y los negocios
beneficien a la colectividad y no solo a los empresarios, aspecto importante desde una
perspectiva de equidad. Por ejemplo, castigando los impactos ambientales negativos o
premiando la generación de empleo e ingresos mediante actividades productivas
amigables con el ambiente. Este tipo de actividades tienen un alto impacto social. Son
políticas que en general tienen bajo costo fiscal, a no ser que se trate de incentivos
tributarios, que deben ser manejados con mucho cuidado.
4.4 Políticas para mejorar el entorno macroeconómico
Este conjunto de políticas, aunque no directamente orientadas a la reducción de la
pobreza rural, tienen importantes implicaciones para ésta. Incluyen: a) políticas
macroeconómicas y para garantizar la libre competencia y el libre mercado; y b) políticas
de regulación de mercados.
La estabilidad macroeconómica es un importante determinante de la pobreza,
especialmente por la vía de la equidad. La estabilidad macroeconómica, por lo tanto,
debe ser una prioridad de cualquier estrategia para la reducción de la pobreza.
Las políticas de regulación de los mercados de factores productivos están
orientadas a corregir distorsiones, imperfecciones y segmentaciones de los mercados
de factores. Incluyen acciones tales como el establecimiento de regímenes de tierras, la
eliminación de distorsiones en los mercados financieros, la promoción de bolsas de
tierra y la regulación del arrendamiento de tierras. Se trata de políticas que "tocan
intereses" de grupos económicos y políticos, particularmente de los financieros y
dueños de tierra La regulación no requiere la inversión de fondos públicos; requiere, eso
sí, de acción política.
5 A MANERA DE CONCLUSIÓN
Más importante que las formas de aplicación de cada política, de sus instrumentos y
mecanismos de gestión, es la forma cómo se conforma la canasta para cada tipo de
territorio y la forma cómo se priorizan. El ETDR permite una aproximación para la
definición de estas prioridades y para orientar el sentido de aplicación de las acciones,
a partir de los conceptos de tipologías de territorio y de competitividad territorial.
• Las políticas identificadas en la sección anterior pueden analizarse desde varios
puntos de vista: ¿cuál es el objetivo de la política?, ¿cuál es la política concreta?,
¿qué impacto tiene sobre la pobreza?, ¿cuál su costo político?, ¿cuál el costo fiscal?
y ¿cuál la recomendación de políticas? A partir del análisis de consideraciones
relativas a esos factores podemos generar algunas conclusiones:
• Políticas de alto o muy alto costo fiscal y con impacto bajo o muy bajo en términos
de reducción de la pobreza, pero que terminan implementándose debido a su alto
costo/beneficio político; por ejemplo, por presión de gremios. El costo de no hacerlo
es alto, pues quienes están detrás ostentan poder. Políticas en este grupo incluyen
la protección al comercio exterior, los subsidios a la producción y la dotación de
activos por medio de subsidios, principalmente.
• Políticas de bajo o muy bajo costo fiscal y con impacto alto o muy alto en términos
de reducción de la pobreza, pero que terminan no implementándose, o haciéndose
muy parcialmente, pues el hacerlo tiene un alto costo político. El costo de hacerlo
puede ser alto, pues los afectados ostentan poder. Este es el caso, por ejemplo, de
la regulación de mercados de factores productivos, regímenes de tenencia de la
tierra, eliminación de distorsiones en mercados financieros, regulación del
arrendamiento de tierras y la promoción de bolsas de tierra.
• Políticas de bajo o muy bajo costo fiscal, con impacto alto o muy alto impacto en
términos reducción de la pobreza y bajo costo político. Se trata fundamentalmente
de políticas orientadas a la formación de capacidades. Muchas de estas políticas se
implementan pero de manera desarticulada, posiblemente porque si se hace no se
afectan grandes intereses y si no se hace tampoco. Además, el tipo de servicios que
promueven no son necesarios para los grupos más poderosos (quienes en término
de políticas estarían más interesado en la promoción de políticas del primer tipo y
evitar las del segundo tipo) y quienes más se beneficiarían de ellos a menudo tienen
necesidades más inmediatas, derivadas de su condición de pobreza. Además,
muchas de estas políticas, si bien no tienen altos costos fiscales, tienen altos costos
de transacción. Igualmente, sus resultados no son inmediatos. Políticas en esta
categoría incluyen la capacitación y asistencia técnica, el apoyo a la preinversión,
los sistemas de información y apoyo a la comercialización, la promoción de alianzas
productivas para fortalecer las cadenas de valor agregado, la promoción de clusters
y especialización territorial y la creación de institucionalidad.
• Políticas de alto o muy alto impacto tanto fiscal como en términos de su incidencia
en la reducción de la pobreza. Se trata de políticas que formarían parte de un
Proyecto de País, o una verdadera estrategia de combate a la pobreza con visión de
largo alcance. Se incluyen en este grupo la dotación de infraestructura, el desarrollo
tecnológico, la investigación y el desarrollo, la transferencia de tecnología, así como
las políticas de educación y salud.
La preferencia por políticas en alguna de las cuatro categorías anteriores sería
indicativa del tipo de prioridades y fuerzas en que se sustentan las políticas públicas en
un país.
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