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ESTUDIOS DE ECONOMÍA APLICADA
VOL. 29 - 2 2011
PÁGS. 1 – 18
El precio de la electricidad y la política de
cambio climático: ¿Qué papel puede jugar un
impuesto sobre el carbono en España?*
MIGUEL BUÑUEL GONZÁLEZ
Departamento de Economía y Hacienda Pública, UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE
MADRID, ESPAÑA. E-mail: miguel.bunuel@uam.es
RESUMEN
La política de cambio climático basada en las energías renovables es compatible con la reducción del déficit tarifario
del sector eléctrico trasladando a los Presupuestos Generales las primas que subvencionan aquellas energías. Dicha
política se potenciaría con un impuesto sobre el carbono, que podría generar una recaudación mayor que las primas al
régimen especial eléctrico. La simulación del efecto sobre los precios sectoriales de este impuesto indica que, más
allá del efecto directo sobre el precio de los combustibles, no se producirían grandes efectos inflacionistas, salvo en el
sector eléctrico. No obstante, el resultado neto del impuesto y de que las primas al régimen especial dejaran de ser un
coste del sistema eléctrico posiblemente sería una reducción de los precios de la electricidad.
Palabras clave: Impuesto sobre el carbono, cambio climático, déficit de tarifa, energías renovables.
The Price of Electricity and Climate Change Policy: What Role
May a Carbon Tax Play in Spain?
ABSTRACT
A climate change policy based on renewable energy is compatible with reducing the tariff deficit of the Spanish
electricity sector if the feed-in tariffs that subsidize that kind of energy are paid by the National Budget. Climate
change policy can also be enhanced by a carbon tax. This tax could raise revenue by an amount larger than feed-in
tariffs. Our simulation of the effect of the carbon tax on sector prices shows that, besides the direct effect on the price
of fuels, the only high price effect would occur in the electricity sector. However, the net effect of the tax and
removing feed-in tariffs from the costs of the electricity system could probably lead to a reduction of electricity
prices.
Keywords: Carbon Tax, Climate Change, Tariff Deficit, Renewable Energies.
Clasificación JEL: H23, Q48, Q54
____________
Artículo recibido en febrero de 2011 y aceptado en mayo de 2011
Artículo disponible en versión electrónica en la página www.revista-eea.net, ref. ə-29212
* El autor quisiera agradecer la financiación recibida del Instituto de Estudios Fiscales para llevar a cabo esta investigación, así como los
comentarios y observaciones de dos evaluador es anónimos.
ISSN 1697-5731 (online) – ISSN 1133-3197 (print)
MIGUEL BUÑUEL GONZÁLEZ
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1. INTRODUCCIÓN
El sector eléctrico español vive inmerso en intensas polémicas que, en última
instancia, gravitan en torno a sus precios. El principal problema de éstos radica
en que los sucesivos gobiernos desde 2000 han utilizado la fijación de las tarifas
eléctricas como un instrumento de contención de la inflación, generando el
“déficit de tarifa”. Este déficit es la diferencia negativa entre los ingresos
derivados de las tarifas y los costes asociados a la electricidad, que se reconoce
como un derecho que las empresas eléctricas han de cobrar y se sufraga a su vez
mediante recargos sobre las tarifas futuras. Por tanto, el déficit supone trasladar
al futuro la inflación que se contiene en el presente, creando una situación
insostenible y una distorsión de las señales de precio del sector eléctrico.
El Real Decreto-Ley 6/2009, de 30 de abril, estableció un calendario de
paulatina reducción del déficit tarifario anual máximo permitido hasta su
eliminación en 2013, de forma que el necesario aumento de las tarifas se lleve a
cabo de manera gradual. El Real Decreto-Ley 14/2010, de 23 de diciembre, ha
aumentado el límite anual máximo del déficit, pero mantiene 2013 como año en
que las tarifas deben ya cubrir los gastos. La dificultad para reducir el déficit de
acuerdo con el calendario original ha sido achacada por muchos a las primas a
las energías renovables. El propio Real Decreto-Ley 14/2010 parece avalar esta
tesis, pues la mayor parte de los ahorros en costes que suponen las medidas que
introduce para contener el déficit tarifario provienen de reducir las primas a las
energías renovables, especialmente a la fotovoltaica. Aunque el origen del
déficit no está relacionado con estas primas, es cierto que su crecimiento a partir
de 2009 ha aumentado los costes del sistema. No obstante, también es cierto que
el aumento de la producción eléctrica renovable reduce el precio del mercado
mayorista liberalizado (pool), por lo que el efecto neto de las energías
renovables sobre el déficit tarifario está por determinar.
Puesto que el fomento de las energías renovables es un elemento central de
cualquier política de mitigación del cambio climático, se plantea un conflicto
entre este tipo de política y las políticas energético-industriales de contención de
los precios de la electricidad. Estas últimas se justifican por el impacto negativo
del aumento de precios sobre la competitividad de los sectores industriales
expuestos a la competencia internacional e intensivos en el uso de la
electricidad, así como sobre el poder adquisitivo de las familias. Frente a esta
justificación, dichas políticas generan ineficiencias, al provocar que el precio de
la electricidad no refleje sus verdaderos costes, especialmente los costes
externos ambientales.
En este contexto, la Subcomisión de análisis de la estrategia energética
española para los próximos 25 años del Congreso de los Diputados aprobó en
diciembre pasado un informe que señala entre sus conclusiones sobre las
energías renovables que habría que “analizar la posibilidad y conveniencia de
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que sus costes fuesen soportados por el conjunto de los consumidores del
sistema energético español” (2010: p. 111). La justificación de esta conclusión
es que el desarrollo de las energías renovables beneficia al conjunto de la
sociedad, no sólo a los consumidores eléctricos, que son quienes afrontan su
coste hoy en día. Esta conclusión ha dado paso a que algunos sectores defiendan
que debería establecerse un “céntimo verde” sobre los hidrocarburos para
contribuir a la financiación de las energías renovables, al estilo del “céntimo
sanitario” (realmente denominado Impuesto sobre las Ventas Minoristas de
Determinados Hidrocarburos), que es un impuesto cedido a las Comunidades
Autónomas (cuyo tipo ascendía inicialmente a un céntimo por cada litro de
carburante) afectado a la financiación de la sanidad.
Quienes defienden el “céntimo verde”, fundamentalmente agentes ligados al
sector de las energías renovables y organizaciones ecologistas, se basan en la
citada conclusión de la Subcomisión del Congreso y en la observación de que,
mientras el precio de la electricidad en España está por encima de la media
europea, en el caso del precio de los combustibles de locomoción ocurre justo lo
contrario. Por otra parte, los agentes ligados al sector de los hidrocarburos
expresan su oposición, argumentando que no es coherente que los consumidores
de un producto (los carburantes) carguen con los costes de financiar un producto
distinto (la electricidad producida con fuentes renovables), lo que resultaría en
un precio de la electricidad artificialmente bajo y, por tanto, ineficiente.
Frente a este debate, contaminado por los intereses económicos de las partes
que lo alimentan, este artículo trata de establecer la manera más eficiente y
equitativa de abordar la relación entre el precio de la electricidad y la política de
mitigación del cambio climático. La siguiente sección discute este problema,
hallando la solución en los instrumentos presupuestarios del Estado. Puesto que
se concluye la conveniencia de introducir un impuesto sobre el carbono, la
tercera sección plantea una propuesta de configuración de este tributo. La
siguiente sección estudia los efectos sobre los precios sectoriales del impuesto
propuesto utilizando el análisis input-output. Finalmente, presentamos las
conclusiones.
2. RESPUESTAS PRESUPUESTARIAS A LA RELACIÓN
ENTRE EL PRECIO DE LA ELECTRICIDAD Y LA
POLÍTICA DE MITIGACIÓN DEL CAMBIO CLIMÁTICO:
UN IMPUESTO SOBRE EL CARBONO
Como señala la Subcomisión de análisis de la estrategia energética española
para los próximos 25 años del Congreso de los Diputados, las energías
renovables benefician a toda la sociedad, generando múltiples externalidades
positivas, como aumentar la seguridad energética y evitar emisiones
contaminantes, más allá de las de gases de efecto invernadero. Más aún, el
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desarrollo de las energías renovables viene impuesto por la Directiva
2009/28/CE, que obliga a que representen al menos un 20% del consumo
energético total de España en 2020. Por todo ello, los costes de estas energías no
deben ser soportados sólo por los consumidores eléctricos, pero tampoco, dado
que benefician a toda la sociedad, sólo por los consumidores del sistema
energético español, sobre los que la Subcomisión plantea imponer el coste;
deberían ser soportado por el conjunto de la sociedad española, lo que sugiere
que debe trasladarse a los Presupuestos Generales del Estado.
Tradicionalmente, el sector de las energías renovables se ha opuesto a dicho
traslado, temiendo la inseguridad de las primas si dependieran de la aprobación
anual de los Presupuestos. Sin embargo, las primas podrían fijarse en una norma
que traslade su coste automáticamente a los Presupuestos, del mismo modo que
lo hace la regulación de la prestación por desempleo con el suyo, sin que los
desempleados teman que la Ley de Presupuestos pueda reducir su prestación.
Además, el Real Decreto-Ley 14/2010, limitando las horas de funcionamiento
por las que las instalaciones renovables reciben primas, y el Real Decreto
1565/2010, de 19 de noviembre, limitando a 25 años las primas de las
instalaciones fotovoltaicas, ilustran que el actual sistema no garantiza que se
perciba la retribución prevista.
Por otra parte, rechazamos la propuesta del “céntimo verde”, pues la
afectación de la recaudación de un impuesto a una determinada finalidad es, en
general, ineficiente. La afectación no supone sino una restricción adicional al
problema de optimización de la política fiscal, por lo que no puede producir un
resultado mejor que en su ausencia, como, p. ej., se deriva de McCleary (1991),
OCDE (1996), O’Riordan (1997) y Teja y Bracewell-Milnes (1991). El gasto en
energías renovables debería financiarse con los ingresos generales de los
Presupuestos.
Además, el “céntimo verde” no es el mejor instrumento fiscal de una política
de mitigación del cambio climático. Si nos centramos en el principal gas
causante de la potenciación antropogénica del efecto invernadero, el dióxido de
carbono (CO2), el mejor instrumento fiscal sería un impuesto sobre el carbono,
propuesto ya por la Comisión Europea a finales de los años 80 del siglo pasado,
aunque en una formulación mixta como impuesto sobre la energía y el carbono
(Buñuel, 1999: pp. 200-227). Un impuesto sobre el carbono es equivalente a un
impuesto sobre los combustibles fósiles cuyo tipo impositivo dependiera del
contenido en carbono de cada combustible. Considerando que la relación entre
las emisiones de CO2 y el contenido de carbono de cada combustible fósil es
prácticamente proporcional, un impuesto sobre el carbono equivale a un
impuesto sobre las emisiones de CO2. Por tanto, es el tributo más adecuado
frente al cambio climático, pues proporcionaría los incentivos precisos para
promover el ahorro energético, la sustitución de los combustibles fósiles de
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mayor contenido en carbono por los de menor contenido, y la sustitución de los
combustibles fósiles por combustibles no fósiles.
Un impuesto sobre el carbono plantea el problema de que la UE ha optado
por el comercio de derechos de emisión como instrumento aplicable a un gran
número de sectores. Existen dos posibilidades extremas para la coexistencia de
ambos instrumentos. La primera es permitir que los dos se superpongan sin
atenuar el gravamen para quienes están sometidos al régimen de permisos. En
tanto que esta opción puede suponer un doble pago por el mismo concepto, las
emisiones de CO2, puede ser inviable jurídicamente. La segunda consiste en
eximir del impuesto a los sectores sometidos al régimen del comercio de
derechos de emisión, que es la opción más sencilla para compatibilizar ambos
instrumentos. Entre las dos posibilidades extremas, caben otras intermedias:
1. Permitir que los sujetos pasivos del impuesto se deduzcan las cantidades
pagadas por la compra de derechos de emisión.
2. Eximir del pago del impuesto a los sujetos pasivos sometidos al régimen
del comercio de derechos de emisión si el precio de los permisos está por
encima del tipo impositivo y gravarlos por la diferencia si el tipo de
gravamen supera el precio de los derechos, con independencia de que los
permisos se reciban de forma gratuita o se adquieran mediante subasta.
Este mecanismo equivaldría al anterior si todos los permisos se
distribuyeran inicialmente de manera gratuita.
3. Establecer tipos reducidos y/o mínimos exentos para los sujetos pasivos
que también estén sometidos al régimen del comercio de derechos de
emisión. Esta vía puede ser muy recomendable si los beneficios fiscales se
diseñan adecuadamente. Por ejemplo, se podría establecer como mínimo
exento las emisiones resultantes de la utilización de las mejores
tecnologías disponibles para cada proceso productivo.
3. PROPUESTA DE IMPUESTO SOBRE EL CARBONO
3.1. Del hecho a la base imponible
Siguiendo la de Buñuel (2004: p. 438), una descripción básica del impuesto
propuesto podría ser la siguiente:
1. Hecho imponible: la puesta a consumo de combustibles fósiles.
2. Exenciones: el consumo por los sectores más intensivos en el uso de la
energía y expuestos a la competencia internacional podría quedar exento.
Estos sectores quedarían sometidos sólo al sistema europeo de permisos
de emisión negociables.
3. Base imponible: el peso del carbono contenido en el combustible.
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3.2. Propuesta de tipos impositivos
La mejor aproximación al tipo impositivo óptimo de un impuesto sobre el
carbono es el daño marginal de las emisiones de CO2, pero la incertidumbre
sobre éste hace que toda estimación deba ser tomada con cautela. Entre las
estimaciones tradicionales más citadas podemos observar grandes diferencias, p.
ej., entre la elevada de 0,257 a 0,583 €/kg CO2 de Azar y Sterner (1996) y la
reducida de 0,016 €/kg CO2 de Nordhaus (1994), que este autor ha reducido
recientemente aún más a 0,006 €/kg CO2 (Nordhaus, 2008), pasando por la
intermedia de 0,065 €/kg CO2 de Fankhauser (1994). La revisión sistemática de
los estudios disponibles confirma la gran incertidumbre en esta materia y la
amplitud del abanico en el que se sitúan las estimaciones de los daños
marginales de las emisiones de CO2. P. ej., Tol (2005) forma una función de
densidad de probabilidad combinando 103 estimaciones procedentes de 28
estudios publicados. Convirtiendo dólares por tonelada de carbono en euros por
kilo de CO2, la mediana de estas estimaciones es 0,004 €/kg CO2 y la media
0,025 €/kg CO2, con un gran rango de variación de las estimaciones. Tol
concluye que los estudios con menores tasas de descuento producen
estimaciones e incertidumbres mayores, así como que los estudios sometidos a
revisión por pares generan estimaciones e incertidumbres menores. Similares
conclusiones sobre la incertidumbre y amplitud del abanico de estimaciones
alcanzan Watkiss y Downing (2008), que reportan estimaciones que van de 0 a
más de 0,3 €/kg CO2.
Una aproximación práctica a la fijación de los tipos consiste en tomar el
precio del régimen europeo del comercio de derechos de emisión de CO2 como
una referencia válida de mercado. En su segunda fase de funcionamiento (2008-
2012), los precios han oscilado entre aproximadamente 10 y 30 euros por
tonelada de CO2, es decir, 0,01-0,03 €/kg CO2. También podemos examinar la
experiencia de otros países. P. ej., el tipo impositivo del impuesto sobre el CO2
es de 0,01716 €/kg CO2 en Finlandia, 0,042 €/kg CO2 en Suecia y 0,01344 €/kg
CO2 en Dinamarca (National Statistical Offices in Norway, Sweden, Finland &
Denmark, 2003).
Además del nivel de los tipos hay que considerar cómo debería ser el
calendario de su introducción. Para contribuir a la aceptación del impuesto y
limitar los posibles efectos negativos de su rápida adopción, resulta conveniente
que el impuesto se introduzca con un tipo moderado pero se vaya
incrementando de acuerdo con un calendario previamente anunciado (OCDE,
2001), como ha ocurrido en la mayoría de los países que han introducido este
tipo de impuesto (Baranzini, Goldemberg y Speck, 2000). No obstante, alguna
literatura parecería recomendar lo contrario, como podría derivarse de la
“paradoja verde” de Sinn (2008), que sugiere que un impuesto creciente en el
tiempo podría acelerar el calentamiento global al incentivar a los propietarios de
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los recursos a aumentar su extracción en el corto plazo en previsión del futuro
aumento fiscal. Al margen de que la relevancia de las conclusiones teóricas de
Sinn pueda quedar completamente anulada por la importancia de los aspectos
prácticos antes mencionados que justifican una introducción gradual del
impuesto, sólo parecen aplicables a un impuesto mundial y, por ello,
irrelevantes a la hora de estudiar la introducción de un impuesto en España,
cuyo efecto sobre las decisiones de los propietarios de los recursos de los que
proceden los combustibles fósiles sería nulo. Más aún, Edenhofer y Kalkuhl
(2011) muestran que el resultado teórico de Sinn sólo se produce en algunas
circunstancias y que puede evitarse mediante el uso de un sistema apropiado de
derechos de emisión.
Teniendo en cuenta todo lo anterior, formulamos la siguiente propuesta. El
tipo impositivo en el año de introducción sería de 0,005 €/kg CO2 (5 €/t CO2) y
se iría incrementando cada año en 0,002 €/kg CO2, de modo que al cabo de 10
años llegara a 0,025 €/kg CO2 (25 €/t CO2). La actualización anual debería tener
en cuenta la inflación para que fuera un incremento real de 0,002 €/kg CO2. Ésta
propuesta de mínimos introduciría señales adecuadas de precio a la par que
reduciría los posibles costes económicos mediante el largo periodo previsto de
aumento progresivo.
3.3. Tipos impositivos, base imponible y recaudación potencial
El impuesto propuesto es sólo una aproximación a un impuesto sobre las
emisiones de CO2, pues dejaría fuera del hecho imponible a las que no proceden
de los combustibles fósiles. En sentido opuesto, el impuesto gravaría la fracción
de carbono incorporada a los bienes producidos con combustibles en sus usos
no energéticos, aunque no se convierten en emisiones de CO2. Para corregir
estas desviaciones se lleva a cabo un estudio detallado, omitido aquí por
brevedad (puede obtenerse del autor), que nos permite calcular la base
imponible y los tipos propuestos en unidades monetarias por unidad de
combustible. Partiendo de los datos medios de los factores de emisión de CO2
de los combustibles utilizados en actividades de combustión, podemos calcular
los tipos impositivos que corresponderían de media a los combustibles líquidos,
sólidos y gaseosos, reflejados en la Tabla 1.
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Tabla 1
Tipos impositivos medios del impuesto sobre el carbono por categoría de combustible
(en euros por gigajulio)
Tipos impositivos (€/GJ)
Tipo de combustible Factores de emisión
de CO2 (t/TJ) Tipo mínimo Tipo máximo
Combustibles líquidos 73,37 0,37 1,83
Combustibles sólidos 98,78 0,49 2,47
Combustibles gaseosos 56,19 0,28 1,40
Fuente: Ministerio de Medio Ambiente (2008) y elaboración propia.
Podemos ser más precisos, estableciendo los tipos impositivos concretos de
cada combustible en euros por metro cúbico en condiciones normales (m3N) en
el caso del gas natural y por kilo en el caso del resto de combustibles. Para ello,
como muestra la Tabla 2, utilizamos los datos del inventario de emisiones sobre
el poder calorífico inferior (PCI) de cada combustible por unidad física de
medida, lo que nos permite calcular los factores de emisión de CO2 por dichas
unidades físicas, derivando finalmente los tipos impositivos.
Tabla 2
Tipos impositivos del impuesto sobre el carbono por tipo de combustible (en euros por
unidad física de medida de cada combustible)
Tipos impositivos
(€/unidad)
Tipo de
combustible
Factores
emisión CO2
(t/TJ)
Unid.
medida GJPCI/ unid.
Factores
emisión
CO2
(t/unid.) Tipo mín. Tipo máx.
Gas natural 56,00 m3N 0,03849 0,00215544 0,01077720 0,05388600
Fuelóleo 76,00 Kg 0,04018 0,00305368 0,01526840 0,07634200
Gasóleo 73,00 Kg 0,04240 0,00309520 0,01547600 0,07738000
GLP genérico 65,00 Kg 0,04550 0,00295750 0,01478750 0,07393750
Propano 63,60 Kg 0,04620 0,00293832 0,01469160 0,07345800
Butano 66,20 Kg 0,04478 0,00296444 0,01482218 0,07411090
Carbón 98,78 Kg 0,03000 0,00296342 0,01481712 0,07408558
Fuente: Ministerio de Medio Ambiente (2008) y elaboración propia.
Teniendo en cuenta las exenciones que consideramos adecuadas, de acuerdo
con lo expuesto anteriormente, podemos clasificar las emisiones en gravadas,
que integrarían la base imponible, y no sujetas o exentas. Esta clasificación y las
precisiones sobre la misma se omiten por brevedad (pueden obtenerse del
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autor). Aplicando a la base imponible los tipos impositivos inicial o mínimo y
final o máximo, estimamos la recaudación potencial del impuesto: 1.300
millones de euros en el año de introducción del tributo, que podrían elevarse
hasta 6.600 millones transcurrido el periodo transitorio de 10 años. La
recaudación potencial se reduciría sensiblemente si se eximiera al sector
eléctrico, ya sometido al régimen del comercio de derechos de emisión: 800 y
4.000 millones de euros, respectivamente. Nótese que estas estimaciones se
basan exclusivamente en las emisiones del año del inventario y, por tanto, son
estáticas. En el caso de que el impuesto se introdujera de la manera gradual
propuesta es de esperar que al término del periodo transitorio hubiera generado
el efecto medioambiental deseado de reducir las emisiones y, por ende, la base
imponible y la recaudación. Por supuesto, otros muchos factores, cuya
modelización escapa al propósito de este artículo, afectarían a las emisiones,
unos con efecto positivo, como el crecimiento económico, y otros con efecto
negativo, como el aumento de la eficiencia energética no causado por el
impuesto.
3.4. Deducciones
Se proponen dos tipos de deducciones:
1. Deducción en la cuota del importe íntegro pagado para adquirir derechos
de emisión de CO2 por las empresas sometidas al régimen del comercio de
dichos derechos, si no estuvieran exentas.
2. Deducción en la base imponible del carbono no emitido por los usos no
energéticos de combustibles. Para calcular esta deducción habría que
aplicar a la producción del sujeto pasivo los factores utilizados en la
elaboración del inventario oficial de emisiones sobre incorporación de
carbono a los productos industriales.
4. ANÁLISIS INPUT-OUTPUT DE LOS EFECTOS SOBRE LOS
PRECIOS SECTORIALES DE UN IMPUESTO SOBRE EL
CARBONO
4.1. Objetivo y metodología del estudio
El propósito de esta sección es investigar el impacto relativo en los precios
sectoriales españoles de la introducción del impuesto sobre el carbono
propuesto, para lo que utilizamos un modelo input-output. Nuestro objetivo es
demostrar que el impacto del impuesto sobre la inflación sería moderado, sin
tener en cuenta que esperamos que el tributo contribuya a la reducción del
consumo de los combustibles fósiles gravados, fomentando el ahorro y la
eficiencia energética, así como la sustitución de dichos combustibles por fuentes
energéticas renovables. Estos efectos esperados del impuesto contribuirían a su
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vez a limitar aún más el impacto sobre los precios (a la vez que erosionarían la
base imponible y la recaudación potencial), por lo que, al ignorarlos, estaríamos
sobreestimando los efectos inflacionistas.
Los métodos input-output han sido utilizados profusamente en estudios sobre
los efectos de posibles reformas impositivas sobre los precios en España. Entre
los ejemplos destacados de esta literatura, Labandeira y Labeaga (2002) los
emplean para calcular la intensidad en emisiones de CO2 de la economía
española en 1992, lo que les permite estimar los efectos sobre los precios de
distintos posibles impuestos sobre el carbono. Tarancón, Del Río y Callejas
(2010) también los usan para calcular el consumo total de electricidad de 18
sectores manufactureros en España y otros 14 países europeos, identificando los
sectores más sensibles a un aumento del precio de la electricidad, que bien
podría ser causado por un impuesto sobre el carbono. En otro ejemplo de esta
literatura, Llop y Pié (2008) usan los métodos input-output para analizar los
efectos económicos en Cataluña de un impuesto sobre los usos energéticos
intermedios, una reducción de la demanda energética intermedia y la
combinación de ese impuesto y esta reducción.
En particular, la metodología propuesta en nuestro estudio consiste en el
Modelo Dual de Precios de Leontief con desagregación de valores añadidos y
diferenciación de importaciones. Este modelo puede expresarse de la siguiente
manera:
,iApApAp gmmd
(1)
donde p es el vector de precios sectoriales interiores; pm es el vector de precios
sectoriales de importación; i es el vector identidad; Ad es la matriz de
coeficientes técnicos interiores: , donde Zd es la matriz de
consumos intermedios interiores, y es la matriz diagonal de producciones
efectivas; Am es la matriz de coeficientes técnicos de importación:
, donde Zm es la matriz de consumos intermedios importados; y
Ag es la matriz de coeficientes de valores añadidos: , donde G' es
la matriz de inputs primarios. Despejando p, la solución del modelo (1) puede
expresarse del siguiente modo:
1
dd WZA
ˆ
W
ˆ
1
mm WZA
ˆ
GWA 1
g
ˆ
iApAAIp gmm
1
d
(2)
La solución (2) nos permite simular el impacto en los precios sectoriales del
impuesto. Para ello, basta comparar el modelo (2) en la situación inicial de
equilibrio y tras la introducción del impuesto. El vector p, que es un índice de
precios implícitos, es igual al vector identidad i en la situación de equilibrio
original. El impuesto modifica este equilibrio y produce un nuevo vector p, que
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expresa los nuevos precios sectoriales interiores como índices en tanto por uno,
por lo que el incremento sobre la unidad es el aumento de precios generado por
el impuesto.
4.2. Fuentes estadísticas
Los datos utilizados proceden de la Contabilidad Nacional de España
publicada por el Instituto Nacional de Estadística (2008). En particular, se ha
usado la Tabla simétrica input output 2000, que presenta 73 ramas de actividad.
4.3. Resultados de la simulación input-output
Con los datos citados podemos calcular todas las matrices y los vectores
necesarios para resolver el modelo (2), y simular el impacto del impuesto en los
precios sectoriales en el primer periodo, con el tipo propuesto de 5 €/t CO2, y
transcurrido el periodo transitorio de 10 años, con el tipo propuesto de 25 €/t
CO2. Al no disponer de datos input-output de los sectores energéticos en
unidades físicas, primero debemos convertir los tipos impositivos descritos en la
sección 3.3 en términos exclusivamente monetarios, para poder aplicarlos sobre
el valor de la producción efectiva y de las importaciones de los sectores
gravados. Dada la escasa desagregación sectorial de la tabla input-output en
relación con los combustibles, nos basta con calcular los tipos por las categorías
de combustibles líquidos, sólidos y gaseosos. Para mayor coherencia de los
datos, utilizamos los del inventario oficial de las emisiones de gases de efecto
invernadero españolas de 2000 (Ministerio de Medio Ambiente, 2008), año para
el que están calculadas las tablas input-output, para determinar los porcentajes
que suponían las emisiones de CO2 procedentes de los combustibles líquidos,
sólidos y gaseosos sobre el total de las emisiones de los combustibles, y los
aplicamos sobre la recaudación derivada de los tipos impositivos propuestos
aplicados a las emisiones de 2000 para estimar cómo se repartiría esta
recaudación por tipo de combustible, de manera coherente con los datos de
2000. Finalmente, esta recaudación por tipo de combustible se reparte entre la
producción nacional a precios básicos y las importaciones de los sectores de los
que proceden los combustibles gravados, en proporción al porcentaje que
representan dicha producción e importaciones sobre el total de la oferta a
precios básicos de estos sectores. De esta manera, estimamos cómo se repartiría
la recaudación generada entre la producción y las importaciones de estos
sectores, que, expresada como porcentaje del total de dichas producción e
importaciones, nos da una estimación de cómo aumentarían los impuestos sobre
la producción nacional y los precios de las importaciones (gravados
igualmente). Obviamente, este porcentaje es el mismo para la producción
nacional y para las importaciones. El resultado, redondeando los porcentajes
estimados, se muestra en la Tabla 3.
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Tabla 3
Incremento porcentual de los impuestos sobre la producción nacional y de los precios de
las importaciones como consecuencia de la introducción del impuesto sobre el carbono
por tipo de combustible
Incremento porcentual
Tipo de combustible
Aplicando el tipo mínimo Aplicando el tipo máximo
Combustibles líquidos 4% 20%
Combustibles sólidos 9% 45%
Combustibles gaseosos 3% 15%
Fuente: Elaboración propia.
Ante la falta de mayor desagregación, tenemos que conformarnos con los
datos agregados y mezclados que implican los sectores recogidos en las tablas
input-output. Con esta limitación, adoptamos el supuesto de que la mejor
aproximación a la simulación del impuesto propuesto se obtiene considerando
como sectores de los que proceden los combustibles gravados los que se
recogen en la siguiente tabla. Especialmente insatisfactorio resulta que se
mezclen en un mismo sector la extracción de crudos de petróleo, de gas natural
y de uranio y torio, en el que la mayoría de la oferta es de combustibles
líquidos. Igualmente insatisfactorio es que se mezclen en otro sector las
coquerías, el refino y los combustibles nucleares, en el que la mayoría de la
oferta también está constituida por combustibles líquidos.
Tabla 4
Sectores cuya oferta a precios básicos se asume que representa los combustibles
gravados por el impuesto sobre el carbono
Sectores Tipo de combustible
Extracción de antracita, hulla, lignito y turba Combustibles sólidos
Extracción de crudos de petróleo y gas natural.
Extracción de uranio y torio Combustibles líquidos
Coquerías, refino y combustibles nucleares Combustibles líquidos
Producción y distribución de gas Combustibles gaseosos
Fuente: Elaboración propia.
Los incrementos porcentuales de la Tabla 3 se introducen aditivamente en
los coeficientes correspondientes a los impuestos de los sectores de la Tabla 4
en la matriz de coeficientes de valores añadidos, Ag. Por otra parte, dado que el
impuesto gravaría el consumo de los combustibles fósiles, las importaciones
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energéticas serían gravadas también. Por ello, se aplican los mismos porcentajes
de la Tabla 3 a los precios de las importaciones de los sectores de la Tabla 4,
sumándolos en el vector de precios sectoriales de importación, pm, que
inicialmente es el vector identidad. Habiendo modificado el modelo (2) de esta
forma, podemos resolverlo para los dos tipos impositivos considerados,
obteniendo los resultados para las 73 ramas de actividad. Los resultados indican
que el efecto sobre los precios sectoriales de la introducción del impuesto
aplicando el tipo mínimo inicial sería bastante reducido. Salvo en los cuatro
sectores que hemos supuesto que son el origen de los combustibles y, por tanto,
sobre cuya oferta hemos aplicado el tributo, el porcentaje de aumento de los
precios sólo supera el 1 por ciento en el sector de la producción y distribución
de energía eléctrica, como muestra la Tabla 5. Por tanto, el efecto inflacionario
del tributo sobre los precios del resto de sectores sería muy reducido.
Tabla 5
Sectores con los mayores aumentos de precios causados por la aplicación del impuesto
sobre el carbono
Aumento de precios aplicando
Ramas de actividad Tipo mínimo Tipo máximo
Extracción de antracita, hulla, lignito y turba 9,44% 47,21%
Coquerías, refino y combustibles nucleares 7,15% 35,76%
Producción y distribución de gas 5,77% 28,85%
Extracción de crudos de petróleo y gas natural.
Extracción de uranio y torio 4,79% 23,93%
Producción y distribución de energía eléctrica 1,90% 9,51%
Transporte aéreo y espacial 0,98% 4,91%
Transporte marítimo 0,76% 3,79%
Industria química 0,72% 3,58%
Transporte terrestre y transporte por tubería 0,64% 3,18%
Extracción de minerales no metálicos 0,62% 3,11%
Industrias de la cerámica 0,48% 2,41%
Extracción de minerales metálicos 0,43% 2,14%
Fabricación de cemento, cal y yeso 0,42% 2,10%
Fabricación de vidrio y productos de vidrio 0,42% 2,10%
Fuente: Elaboración propia.
Por lo que respecta al efecto sobre los precios sectoriales tras el periodo
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transitorio de diez años, los efectos inflacionarios tampoco serían exagerados.
Nuevamente, salvo en los cuatro sectores origen de los combustibles, el
porcentaje de aumento de los precios sólo supera el 5 por ciento en el sector de
la producción y distribución de energía eléctrica, en el que el aumento sería del
9,5 por ciento, como muestra la Tabla 5. Un aumento de precios entre el 4 y el 5
por ciento sólo se alcanzaría en el sector de transporte aéreo y espacial.
Aumentos entre el 3 y el 4 por ciento pueden observarse en los sectores de
transporte marítimo, industria química, transporte terrestre y transporte por
tubería, y extracción de minerales no metálicos. Los precios aumentarían entre
el 2 y el 3 por ciento en los sectores de industrias de la cerámica, extracción de
minerales metálicos, fabricación de cemento, cal y yeso, y fabricación de vidrio
y productos de vidrio.
5. CONCLUSIONES
Las energías renovables son esenciales para alcanzar los objetivos de las
políticas de mitigación del cambio climático. Sin embargo, se las critica porque
las primas que las subvencionan en España dificultan la necesaria reducción del
déficit de tarifa que aqueja al sector eléctrico. Como solución a este problema se
ha propuesto establecer un “céntimo verde” sobre los hidrocarburos que
contribuya a financiar dichas primas. Frente a esta propuesta, concluimos que
las primas que financian las energías renovables deberían trasladarse a los
Presupuestos Generales del Estado, pues estas energías benefician a toda la
sociedad. Las primas quedarían garantizadas si su normativa trasladara su coste
automáticamente a los Presupuestos.
Por otra parte, el mejor instrumento fiscal de una política de mitigación del
cambio climático no es el “céntimo verde”, sino un impuesto sobre las
emisiones de CO2, que equivale a un impuesto sobre los combustibles fósiles
basado en su contenido en carbono. La recaudación de este tributo aumentaría el
Presupuesto por el lado de los ingresos, igual que el traslado de las primas a las
energías renovables lo aumentaría en la vertiente del gasto, pero dicha
recaudación no debería afectarse a un fin en particular, como se propone con el
“céntimo verde”, pues la afectación nunca puede producir un resultado mejor
que el alcanzado en su ausencia.
El hecho imponible del impuesto sobre el carbono estaría constituido por la
puesta a consumo de combustibles fósiles. El consumo por los sectores más
intensivos en el uso de la energía y expuestos a la competencia internacional
podría quedar exento, de forma que estos sectores quedaran sometidos
exclusivamente al sistema europeo del comercio de derechos de emisión. La
base imponible sería el peso del carbono contenido en el combustible. Con
respecto al tipo impositivo, ascendería inicialmente a sólo 5 euros por tonelada
de CO2 y se iría incrementando en 2 euros cada año, hasta alcanzar 25 euros por
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tonelada al cabo de 10 años. Esta propuesta de mínimos conseguiría generar
señales adecuadas de precio a la vez que reducir los posibles costes económicos
mediante la introducción progresiva del impuesto.
La recaudación potencial del impuesto asciende a 1.300 millones de euros
inicialmente y a 6.600 millones una vez que el tipo impositivo alcanzara su
nivel máximo. Aunque no proponemos la afectación de la recaudación a ningún
fin, y la introducción del impuesto y de la asunción de las primas a las energías
renovables por los Presupuestos Generales del Estado serían medidas
independientes, nótese que este último importe supera el montante total de las
primas, incentivos y complementos liquidados en 2010 a las instalaciones de
régimen especial (las renovables y las de cogeneración), que ascendió a 6.453
millones de euros. La recaudación potencial se reduciría hasta 800 y 4.000
millones de euros, respectivamente, si se eximiera al sector eléctrico por estar
sometido al régimen del comercio de derechos de emisión. No obstante, la
exención es innecesaria; el impuesto sobre el carbono podría compatibilizarse
con el comercio de derechos de emisión mediante una deducción en la cuota del
impuesto del importe íntegro pagado para adquirir derechos de emisión de CO2,
que sería aplicable al sector eléctrico. El resultado sería una recaudación
potencial entre las dos calculadas.
La simulación del efecto sobre los precios sectoriales del impuesto sobre el
carbono indica que, más allá del efecto directo sobre el precio de los
combustibles, no se producirían grandes efectos inflacionistas, salvo para el
sector de producción y distribución de energía eléctrica. Sin embargo, este
efecto se vería contrarrestado si las primas al régimen especial dejaran de ser un
coste del sistema eléctrico, como hemos propuesto. Teniendo en cuenta que
estas primas suponen hoy en día un porcentaje del total de los costes eléctricos
mayor que el máximo aumento de precios que hemos estimado, el resultado
conjunto del impuesto y de trasladar las primas a los Presupuestos Generales del
Estado reduciría los precios de la electricidad.
Además, la simulación no permite contemplar las exenciones propuestas, por
lo que se sobrestima el efecto sobre los precios sectoriales. El mismo efecto
causa el que las tablas input-output de 2000 reflejen una estructura productiva
más intensiva en el uso de energía y en emisiones de CO2, especialmente porque
el gran desarrollo de las energías renovables se ha producido después de 2000.
Por otra parte, el efecto sobre los precios sectoriales se vería atenuado si parte
de los ingresos generados por el impuesto se utilizara para disminuir otros
impuestos sobre las empresas, lo que no se ha simulado y minoraría el efecto
negativo sobre la competitividad de las empresas españolas. Igualmente, la
introducción gradual del impuesto minimizaría el efecto negativo, pues
permitiría a las empresas aumentar su eficiencia energética antes de que los
tipos del impuesto alcanzaran su nivel máximo.
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