REACH und Innovationen

Abstract

Die Innovationswirkungen der europäischen Chemikalienregulierung angemessen zu erfassen und zu bewerten, ist mit einer Vielzahl
von methodischen und datentechnischen Problemen verknüpft. Zwischen der Regulierungswirkung und dem unternehmerischen Innovationsverhalten
ist nur schwer ein direkter kausaler Zusammenhang herzustellen. Zudem ist die chemische Industrie durch eine große strukturelle
Diversität gekennzeichnet, und das Innovationsverhalten der einzelnen Unternehmen und Subsektoren ist sehr unterschiedlich.

Vor diesem Hintergrund werden in diesem Beitrag die Bezüge zwischen der Chemikalienregulierung und Innovationen konzeptionell
erfasst und erste qualitative Abschätzungen zu den Innovationswirkungen von REACH gegeben.

Full text

uwf (2007) 15:205–208
123
© Springer-Verlag 2007
SCHWERPUNKTTHEMA
DOI
Zusammenfassung Die Innovationswirkungen der euro-
päischen Chemikalienregulierung angemessen zu erfassen
und zu bewerten, ist mit einer Vielzahl von methodischen
und datentechnischen Problemen verknüpft. Zwischen der
Regulierungswirkung und dem unternehmerischen Innova-
tionsverhalten ist nur schwer ein direkter kausaler Zusam-
menhang herzustellen. Zudem ist die chemische Industrie
durch eine große strukturelle Diversität gekennzeichnet,
und das Innovationsverhalten der einzelnen Unternehmen
und Subsektoren ist sehr unterschiedlich.
Vor diesem Hintergrund werden in diesem Beitrag die Be-
züge zwischen der Chemikalienregulierung und Innovationen
konzeptionell erfasst und erste qualitative Abschätzungen zu
den Innovationswirkungen von REACH gegeben.
Bestimmungsgrößen für Innovationen
Als Ausgangspunkte für Innovationen sind zunächst (1) die
individuellen Fähigkeiten und Handlungsmotive anzuse-
hen. Hinzu kommen (2) unternehmensbezogene Faktoren;
sie liefern einen Erklärungsbaustein für die Entstehung und
Umsetzungsmöglichkeiten von Innovationen in Organisati-
onseinheiten. Die Erklärung von individuellen Verhaltens-
voraussetzungen und unternehmensinternen Innovations-
faktoren wird schließlich (3) in das Umfeld des Marktes und
der Wettbewerbsfaktoren eingebunden. Ein Zusammenhang
von Regulierung und Innovationen besteht somit über re-
gulativ verursachte Änderungen im Gefüge der Bestim-
mungsgründe Individuum, Unternehmen und Markt (Röpke
1977).
Umweltbezogene Regulierung kann das Innovationsge-
schehen beeinussen, indem sie bestimmten individuellen
Handlungsoptionen der Unternehmen Beschränkungen
auferlegt. Die Wahrnehmung von Innovationsmöglich-
keiten im Rahmen der nicht beschränkten Handlungsmög-
lichkeiten bleibt dann individuellen Entscheidungskalkülen
unterworfen. Es kristallisieren sich drei Einussparameter
der Chemikalienregulierung auf die individuellen Entschei-
dungskalküle heraus:
(1) Für Unternehmen entstehen unmittelbar zusätzliche
Kosten, die Entscheidungen über Innovationsprojekte
beeinussen und für die Umschichtung und Verlagerung
von Investitionen mitverantwortlich sind.
(2) In dem Maß, wie die Erfüllung von Marktzutrittsbedin-
gung mit erhöhten Entwicklungszeiten verknüpft ist,
führt eine aufwändige Chemikalienregulierung zu einem
verzögerten Marktzutritt.
(3) Darüber hinaus kann Regulierung als eine Quelle von
Unsicherheit auftreten. Für die Förderung von Inno-
vationen ist es wichtig, gut kalkulierbare Risiken zu
REACH und Innovationen
Bernd Hansjürgens · Ralf Nordbeck
10.1007/s00550-007-0052-1
Online veröffentlicht: 16. 10. 2007
Prof. Dr. Bernd Hansjürgens
Helmholtz-Zentrum für Umweltforschung – UFZ
Permoserstr. 15, 04318 Leipzig
E-Mail: bernd.hansjuergens@ufz.de
Ralf Nordbeck
Institut für Wald-, Umwelt- und Ressourcenpolitik,
Department für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften
BOKU – Universität für Bodenkultur Wien
Feistmantelstr. 4, 1180 Wien, Österreich
E-Mail: ralf.nordbeck@boku.ac.at
Bernd Hansjürgens Ralf Nordbeck

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schaffen, bei denen günstige Aussichten auf wirtschaft-
lichen Erfolg aus Innovationstätigkeit bestehen.
Auf der Ebene von Markt und Wettbewerb kann Regulie-
rung Veränderungen im Kausalschema von Marktstruktur,
Marktverhalten und Marktergebnis bewirken. Änderungen
von relativen Preisen oder der Industriestruktur können die
durch den Wettbewerb gesetzten Innovationsanreize ent-
scheidend verändern.
Der Regulierungseinuss auf die Innovationstätigkeit
wird auch durch Änderungen im Zusammenspiel von un-
ternehmensinternen Innovationsfaktoren und wettbewerb-
lichen Anreizmechanismen bestimmt. Beide genannten
Felder von Innovationsfaktoren werden aber erst durch das
individuelle Innovationsverhalten und die Motivation, nach
neuen Handlungsmöglichkeiten zu suchen und diese zu
implementieren, wirksam. Das innovative Potenzial eines
Unternehmens ist eine Funktion der Kreativität und der Fä-
higkeiten, die sich in seinem Wissenskapital widerspiegeln.
Hinzu kommt die Motivation, nach Innovationen zu suchen
und dazu Ressourcen bereitzustellen und das Ergebnis der
Forschungs- und Entwicklungstätigkeit zum Nutzen des
Unternehmens in marktreife Produkte übergehen zu lassen
(Frohwein 2005).
Wegen der Heterogenität des Chemiesektors können
Innovationswirkungen einer Regulierung nicht für die ge-
samte Branche generalisiert werden. Differenzierte Innova-
tionswirkungen sind das Ergebnis unterschiedlicher situa-
tiver Gegebenheiten, die in der verschiedenen Ausprägung
von Innovationsfaktoren des Verhaltens, des Unternehmens
und des relevanten Marktes liegen. Neu gestaltete Marktzu-
trittsbestimmungen können sich für einige Unternehmen als
vorteilhaft erweisen, während sie für andere nachteilige Wir-
kungen im Wettbewerb besitzen. Auch kann der Regulierung-
simpuls keineswegs als uniform bezeichnet werden; gerade
umweltpolitische Regulierungen sind komplex in ihren Ziel-
variablen und lösen in den verschiedenen Betrachtungsebe-
nen interagierende Änderungen auf die Innovationsfaktoren
und damit das Innovationsverhalten aus. Obwohl das Poli-
tikmuster und damit die Formulierung und Umsetzung einer
Regulierung einen erheblichen und teilweise dominierenden
Einuss auf die Art, Anzahl und Richtung von Innovationen
ausüben können, kann mit einer differenzierten Betrachtung
des Innovationsverhaltens und deren vielschichtigen Fak-
toren einer generalisierenden Vorstellung von hemmenden
oder fördernden Wirkungen der Chemikalienregulierung auf
Innovationen somit nicht gefolgt werden.
Innovationsrate und Innovationsrichtung
Innovationen in der chemischen Industrie werden zumeist
mit der Entwicklung von neuen Stoffen, neuen Zuberei-
tungen oder mit der Entwicklung von neuen Anwendungen
für bereits existierende Stoffe gleichgesetzt. Wie innovativ
die chemische Industrie im internationalen Vergleich ist und
welche Innovationswirkungen von der europäischen Che-
mikalienregulierung ausgehen, bestimmt sich nach diesem
Verständnis anhand der Zahl der Innovationen, der Innova-
tionsrate.
Als Innovationen zum nachhaltigen Wirtschaften kön-
nen demgegenüber nur solche Innovationen bezeichnet
werden, die im Rahmen der Stoffentwicklung die Ziele des
Umwelt- und Gesundheitsschutzes beachten und die dazu
führen, dass die Verwendung bedenklicher Stoffe durch un-
bedenkliche Stoffe ersetzt wird (Nordbeck & Faust 2003).
Solche Innovationen vollziehen sich unter den gegebenen
Marktbedingungen nicht von selbst, sondern sind auf eine
unterstützende staatliche Umweltpolitik angewiesen. Der
Innovationsbegriff stellt daher kein homogenes Konzept
dar, und Innovationen führen nicht zwangsläug zu ge-
sellschaftlichem Fortschritt und mehr Lebensqualität. Eine
hohe Innovationsrate kann auch mit einer sozial und öko-
logisch nicht erwünschten Innovationsrichtung einhergehen
(Mahdi et al. 2002).
Innovationswirkungen der Chemikalienregulierung
vor Einführung von REACH
Der internationale Vergleich zwischen der EU, Japan und den
USA im Bereich der Chemikalienregulierung zeigt, dass die
europäischen Unternehmen in ihren Innovationsaktivitäten
keineswegs generell hinter den US-amerikanischen oder
japanischen Unternehmen zurückstehen (Nordbeck & Faust
2003). Die europäische Chemikalienregulierung hat durch
das Zusammenspiel von Altstoff- und Neustoffregulierung
jedoch zu einer Verlagerung der Innovationen in den Be-
reich der Altstoffe geführt. Diese Verlagerung zu Lasten der
Neustoffentwicklung schlägt sich in der geringeren Zahl von
Neustoffanmeldungen in der EU gegenüber den USA nie-
der. Obwohl sich die Anmeldezahlen in den 1990er Jahren
deutlich angenähert haben, sind die Neustoffanmeldungen
in den USA immer noch um den Faktor 1,5 bis 2 höher als
in der EU (Fleischer et al. 2000, Fleischer 2003; Nordbeck
2005: 134). Einen Beitrag hierzu leistete auch die Neustoff-
richtlinie der EU (RL 67 /548), die durch ihre Ausgestaltung
Innovationen mehr behindert als gefördert hat. Das sektorale
Innovationsmuster der chemischen Industrie ist demgegen-
über auch unter der Neustoffrichtlinie relativ konstant ge-
blieben. Die überwiegende Zahl der Neustofnnovationen
entfällt auf wenige Teilbranchen wie Spezialkunststoffe,
Textilhilfsmittel und Lacke. Die Zahl der Stofnnovationen
in dieser Gruppe ist allerdings zurückgegangen.
Innovationen in der chemischen Industrie sind jedoch nur
zu einem geringen Teil Stofnnovationen, den Hauptteil der
Innovationen machen Zubereitungs- und Anwendungsin-

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novationen im Bereich der Altstoffe aus. Dies ist in erster
Linie das Innovationsfeld von kleinen und mittleren Unter-
nehmen. Über die Größenordnungen dieser beiden Inno-
vationsbereiche liegen keine verlässlichen Zahlen vor und
Schätzungen lassen sich aus der vorliegenden Literatur nur
sehr eingeschränkt ableiten (Nordbeck 2005: 135 ff.). Die
Gewinner des Regulierungsmusters vor Einführung von
REACH sind jedenfalls eindeutig Teilbranche und Unter-
nehmen, die auf Stofnnovationen verzichten und stattdes-
sen auf Zubereitungs- und Anwendungsinnovationen setzen
und dabei aus dem reichhaltigen Angebot des Altstofnven-
tars schöpfen.
Die Konsequenz dieser alternativen Innovationsstrategie
ist eine ungenügende Dynamik bei der Entwicklung von
neuen sichereren Stoffen. Zwar wirkt die Neustoffregulie-
rung durchaus positiv auf die Innovationsrichtung und hat in
den vergangenen zwanzig Jahren dafür gesorgt, dass keine
CMR-Stoffe mehr neu angemeldet wurden, aber rein zahlen-
und mengenmäßig fallen die Neustoffe kaum ins Gewicht.
Mangels Wettbewerb verbleiben daher zu viele Altstoffe mit
problematischen Stoffeigenschaften auf dem Markt, und sie
werden zusätzlich noch durch eine ungenügende Altstoff-
regulierung geschützt. Die regulierungsbedingte Diskrimi-
nierung der Neustoffe gegenüber den Altstoffen resultiert in
zusätzliche Risiken, die erst durch die Chemikalienregulie-
rung selbst geschaffen wurden. Dieser Missstand wird nicht
durch die Vermarktungs- und Verwendungsbeschränkungen
für Altstoffe behoben, da die Maßnahmen im Rahmen der
Beschränkungsrichtlinie zwar sehr wirksam sein können,
aber immer nur isolierte Einzelfallentscheidungen darstel-
len. Allein auf Stoffverboten lässt sich zudem keine zu-
kunftsfähige Innovationsstrategie aufbauen.
Innovationswirkungen von REACH
Die EU-Verordnung für das neue System zur Registrierung,
Bewertung und Zulassung von Chemikalien (KOM 2006)
enthält gegenüber der bestehenden Regulierung eine Fülle
von neuen Anreizen, die sich positiv auf die Entwicklung
von Neustoffen und auch den Ersatz gefährlicher Altstoffe
durch ungefährlichere Stoffe auswirken können (Nordbeck
2005: 149 ff., Nordbeck & Hansjürgens 2006). REACH
setzt den Innovationsschwerpunkt zukünftig im Bereich der
Stofnnovationen und leitet damit eine Abkehr von der re-
gulativen Bevorzugung der Anwendungsinnovationen ein.
REACH wird vor allem einen wichtigen Beitrag zur
Änderung der Innovationsrichtung bei den Stoffherstel-
lern, Weiterverarbeitern und Anwendern leisten. Dabei
lassen sich zwei unterschiedliche Wirkungsmechanismen
identizieren: (1) Die Einführung eines verwendungsspe-
zischen Zulassungsverfahrens für Stoffe, die zu großer
Besorgnis Anlass geben, übt einen regulativen Druck auf
die Hersteller aus, nach Substitutionsmöglichkeiten für
diese Stoffe zu suchen. Zum einen sind die Kosten für ein
Zulassungsverfahren sehr hoch, so dass die Hersteller nach
Alternativen Ausschau halten. Zum anderen wird gerade
bei verbrauchernahen Produkten die Einstufung eines Stof-
fes als zulassungspichtig für negative Publizität sorgen
(Lahl 2006: 242), so dass bereits von der Aufnahme eines
Stoffes in die Kandidatenliste („Ankündigungseffekt“)
im Vorfeld des eigentlichen Zulassungsverfahrens ein er-
heblicher Substitutionsdruck ausgehen wird (Heitmann
2007). (2) Gleichzeitig wird durch das Transparenzgebot
des neuen Systems, mit dem der öffentliche Zugang zu
nicht-vertraulichen Daten über die Stoffeigenschaften und
Verwendungszwecke garantiert wird, eine Informationsba-
sis für die industriellen und gewerblichen Anwender sowie
die Verbraucher geschaffen, die ihrerseits eine Suche nach
Möglichkeiten zur Substitution dieser hochkritischen Stof-
fe auslösen kann.
Mit Blick auf die Innovationsrate fällt der Befund am-
bivalent aus. Unter REACH wird die Neustoffentwicklung
durch die Anhebung der Mengenschwellen und großzügige
Ausnahmegenehmigungen für prozessorientierte FuE-Stof-
fe eindeutig begünstigt. Zudem werden die Kosten für die
Registrierung von Neustoffen mit einer Produktionsmenge
zwischen 1 und 10 Tonnen deutlich gesenkt. Darüber hinaus
bietet REACH den Unternehmen förmlich eine „Spielwie-
se“ für Stofnnovationen im Bereich unterhalb von 1 Ton-
ne. Ob dies zu einer wesentlichen Steigerung der gegenwär-
tigen Innovationsrate von ca. 300 Neustoffanmeldungen pro
Jahr in der EU führen wird, ist hingegen umstritten. So wird
in einer Studie von Ostertag et al. (2004: 38) argumentiert,
dass ein Markterfolg für neue Stoffe erst in Mengenberei-
chen oberhalb von 10t /a möglich ist. In diesem Bereich
ändern sich die Prüfanforderungen durch REACH jedoch
nicht. Zudem wirken die sehr hohen Forschungs- und Ent-
wicklungskosten für Neustoffe prohibitiv für viele Unterneh-
men, unabhängig von der Ausgestaltung der Regulierung,
so dass es für die Mehrheit der Subsektoren mit erheblichen
Anstrengungen verbunden sein wird, überhaupt in die Stof-
fentwicklung (wieder) einzusteigen. Ferner kann davon aus-
gegangen werden, dass die neue Chemikalienregulierung
durch die entstehenden Unsicherheiten bei den betroffenen
Unternehmen in einer zeitlich befristeten Übergangsphase
nach Einführung von REACH zu einem Rückgang bei der
Zahl der Innovation führen wird, wie dies auch bei voran-
gegangenen Reformen der Chemikalienregulierung der Fall
war. Darüber hinaus werden zukünftig die Entwicklungen
auf der „Spielwiese“ unterhalb 1t /a im neuen System nicht
mehr statistisch erfasst, so dass die ofziellen Neustoffzah-
len zwangsläug sinken werden.
Die Auswirkungen von REACH auf den Bereich der Alt-
stoffe und damit auf die Zubereitungs- und Anwendungs-
innovationen lassen sich weitaus schwerer abschätzen. Die

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vorliegenden empirischen Studien analysieren schwerpunkt-
mäßig die Neustoffentwicklung und erfassen damit nur einen
Bruchteil der Innovationsaktivitäten in der chemischen In-
dustrie, da über die Zahl der gegenwärtig stattndenden An-
wendungsinnovationen keine Daten verfügbar sind. Ob es in
diesem Bereich zu positiven oder negativen Veränderungen
kommen wird, ist zum jetzigen Zeitpunkt nur schwer nach-
weisbar. Die Befürchtungen der Industrie drehen sich um
die Frage einer Produktrationalisierung als Folge der Kos-
ten von REACH und den Verlust der Flexibilität im Bereich
der Anwendungsinnovationen durch den Zeitaufwand für
die Registrierung. Die Ergebnisse zweier Studien zur Wirt-
schaftsverträglichkeit von REACH in den alten und neuen
EU-Mitgliedstaaten bestätigen diese Befürchtungen jedoch
nicht (KPMG 2005; Angerer, Nordbeck, Sartorius 2008).
Insgesamt betrachtet kann erwartet werden, dass mittel-
bis langfristig die positiven Innovationseffekte von REACH
überwiegen, auch wenn es kurzfristig zunächst zu einem
Absinken der Innovationsrate bei den registrierten Neustof-
fen kommen wird. Ob die Chancen, die REACH bietet, tat-
sächlich genutzt werden, hängt dabei auch sowohl von der
Regulierungspraxis der Europäischen Chemikalienagentur
und der nationalen Behörden als auch vom Verhalten der
Unternehmen ab. Nicht zuletzt wird dies davon beeinusst,
ob es durch das Zulassungsverfahren zu einer Substitution
der hochkritischen Stoffe in den nächsten Jahren kommt.
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