Wer entscheidet in der Schweiz de jure und de facto über Systemrelevanz?

Abstract

Geschwächt durch die hohen Verluste des Investmentbankings der Schweizer Grossbanken im US-amerikanischen Hypothekenmarkt, geriet die UBS nach dem Konkurs von Lehman Brothers in eine finanzielle Notlage und eine Rettung durch den Bund und die SNB wurde unausweichlich, um die Stabilität des Schweizer Finanzsystems zu garantieren. Seither liegt der Fokus der Öffentlichkeit und der Politik auf dem Begriff der Systemrelevanz und der damit verbundenen Risiken und Implikationen für die Schweizer Volkswirtschaft.
Die vorliegende Arbeit untersucht daher anhand einer Sekundäranalyse, welche behördlichen Institutionen in der Schweiz für die verschiedenen inhaltlichen Aspekte der Systemrelevanz zuständig sind, wie sie Systemrelevanz definieren und darüber entscheiden.
Dabei konnten einerseits Schwachstellen in der Zusammenarbeit der mikro- und makroprudentiellen Aufsicht und dem Krisenmanagement des Bundes offen gelegt werden. Andererseits wurde aufgezeigt, dass die Systemrelevanz am Beitrag zum Systemrisiko gemessen werden muss, um Implikationen für die makroprudentielle Aufsicht und die Entwicklung und Steuerung der Finanzmarktaufsicht, -regulierung und -politik geben zu können.
Die Untersuchung des internationalen Kontextes hat ergeben, dass die Schweiz in den wichtigen Gremien (BCBS, FSB und IMF) durch das EFD und die SNB vertreten ist, an den internationalen Standards aktiv mitarbeitet und sie sehr akkurat umsetzt. Bei den Rechnungslegungsstandards IFRS und US-GAAP, die für die hohe Volatilität des Schweizer Bankensektors mitverantwortlich sind, haben die behördlichen Institutionen jedoch keine Möglichkeit der direkten Einflussnahme.

Full text

Wer entscheidet in der Schweiz de jure und
de facto über Systemrelevanz?
Bachelorarbeit
in
Banking & Financial Services
am
Institut für schweizerisches Bankwesen
der Universität Zürich
bei
Prof. Dr. Urs Birchler
von
Moritz Mähr
am
17.1.2011

Schriftliche Aufgabenstellung
Die zentrale Aufgabe dieser Bachelorarbeit ist es, die unterschiedlichen Zuständigkeiten
der Systemrelevanz durch behördliche Institutionen in der Schweiz zu analysieren. Dabei
soll auch der Auslegung der Systemrelevanz in der akademischen Literatur besondere
Beachtung geschenkt werden.
In einem ersten inhaltlichen Teil sollten die unterschiedlichen Definitionen der System-
relevanz durch die verschiedenen politischen und rechtlichen Instanzen für die Schweiz
dargestellt werden und kurz im Lichte der ökonomischen Theorie gewürdigt werden.
Hierbei ist ein verstärkter Fokus auf die jüngste Finanzkrise (2007 – 2009) zu legen.
Im Hauptteil der Arbeit sind die nationale und internationale Zuständigkeit der in-
volvierten Behörden zu prüfen und rechtliche und inhaltliche Konfliktpotentiale aufzu-
zeigen. Dazu werden die Erkenntnisse aus der aktuellen Forschung, bestehende Gesetze
und Gesetzesentwürfe sowie Stellungnahmen der entsprechenden rechtlichen Instanzen
und Institutionen verwendet. Zudem sollen die hypothetischen Entscheidungs-
kompetenzen den faktisch möglichen gegenübergestellt und einer Analyse unterzogen
werden. Abschliessend sollte ein Ausblick sowie eine kritische Würdigung einer sinn-
vollen Regelung für die Definition und Zuständigkeit der Systemrelevanz für die Schweiz
gegeben werden.

I
Executive Summary
Geschwächt durch die hohen Verluste des Investmentbankings der Schweizer Gross-
banken im US-amerikanischen Hypothekenmarkt, geriet die UBS nach dem Konkurs von
Lehman Brothers in eine finanzielle Notlage und eine Rettung durch den Bund und die
SNB wurde unausweichlich, um die Stabilität des Schweizer Finanzsystems zu
garantieren. Seither liegt der Fokus der Öffentlichkeit und der Politik auf dem Begriff der
Systemrelevanz und der damit verbundenen Risiken und Implikationen für die Schweizer
Volkswirtschaft.
Die vorliegende Arbeit untersucht daher anhand einer Sekundäranalyse, welche behörd-
lichen Institutionen in der Schweiz für die verschiedenen inhaltlichen Aspekte der
Systemrelevanz zuständig sind, wie sie Systemrelevanz definieren und darüber ent-
scheiden.
Dabei konnten einerseits Schwachstellen in der Zusammenarbeit der mikro- und makro-
prudentiellen Aufsicht und dem Krisenmanagement des Bundes offen gelegt werden.
Andererseits wurde aufgezeigt, dass die Systemrelevanz am Beitrag zum Systemrisiko
gemessen werden muss, um Implikationen für die makroprudentielle Aufsicht und die
Entwicklung und Steuerung der Finanzmarktaufsicht, -regulierung und –politik geben zu
können.
Die Untersuchung des internationalen Kontextes hat ergeben, dass die Schweiz in den
wichtigen Gremien (BCBS, FSB und IMF) durch das EFD und die SNB vertreten ist, an den
internationalen Standards aktiv mitarbeitet und sie sehr akkurat umsetzt. Bei den
Rechnungslegungsstandards IFRS und US-GAAP, die für die hohe Volatilität des
Schweizer Bankensektors mitverantwortlich sind, haben die behördlichen Institutionen
jedoch keine Möglichkeit der direkten Einflussnahme.

II
Inhaltsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis.................................................................................................................IV
Tabellenverzeichnis........................................................................................................................V
Abkürzungsverzeichnis................................................................................................................VI
1 Einleitung........................................................................................................................................1
1.1 Fragestellung...........................................................................................................................1
1.2 Vorgehen..................................................................................................................................1
2 Das System Schweiz.....................................................................................................................2
2.1 Funktion und Bedeutung des Finanzsektors für die Schweiz..........................................3
2.2 Komponenten des Finanzsystems........................................................................................4
2.3 Systemische Ereignisse und das Systemrisiko....................................................................5
3 Systemrelevanz..............................................................................................................................8
3.1 Definition der FINMA, der SNB, der EFV und der Expertenkommission.....................9
3.2 Ökonomische Beurteilung...................................................................................................11
3.3 Die Systemrelevanz im internationalen Kontext..............................................................13
3.4 Vorschläge für eine Definition für die Schweiz................................................................15
4 Nationale Zuständigkeiten........................................................................................................16
4.1 FINMA....................................................................................................................................16
4.1.1 Ziele und Aufgabe der FINMA...............................................................................................17
4.1.2 Instrumente der FINMA..........................................................................................................17
4.1.3 Beurteilung der FINMA...........................................................................................................18
4.2 SNB..........................................................................................................................................19
4.2.1 Ziele und Aufgabe der SNB.....................................................................................................20
4.2.2 Instrumente der SNB................................................................................................................20
4.2.3 Beurteilung der SNB.................................................................................................................21
4.3 EFV und SIF (EFD)................................................................................................................21
4.3.1 Ziele und Aufgaben der EFV und des SIF (EFD)..................................................................21
4.3.2 Instrumente der EFV und des SIF (EFD)................................................................................22
4.3.3 Beurteilung der EFV und des SIF (EFD)................................................................................22
4.4 Krisenorganisation des Bundes..........................................................................................22
4.5 Weitere behördliche Institutionen......................................................................................23
4.5.1 EVD............................................................................................................................................24

III
4.5.2 Bundesrat...................................................................................................................................24
4.5.3 Eidgenössische Räte und Kommissionen..............................................................................24
4.5.4 Beurteilung der weiteren behördlichen Institutionen..........................................................24
4.6 Weitere rechtliche und inhaltliche Konfliktpotentiale.....................................................25
4.6.1 Die Zusammenarbeit der FINMA und der SNB...................................................................25
4.6.2 EFD, FINMA, SNB und die internationale Zusammenarbeit..............................................25
4.6.3 Die Rolle der Rechnungslegung und der Eigenmittelvorschriften.....................................26
5 Internationale Zuständigkeiten................................................................................................26
5.1 G20..........................................................................................................................................27
5.2 BIS, FSB und IMF..................................................................................................................27
5.3 IASB und FASB......................................................................................................................28
5.4 Beurteilung der internationalen Zuständigkeiten............................................................29
6 Zukünftige Entwicklungen und Tendenzen..........................................................................30
6.1 Regulatorische Umgestaltung auf nationaler Ebene.......................................................30
6.2 Zunehmende Transparenz auf internationaler Ebene.....................................................32
6.3 Perspektiven in der ökonomischen Betrachtung..............................................................33
7 Schluss...........................................................................................................................................34
Literaturverzeichnis.......................................................................................................................36
Anhang: Zahlen zum Schweizer Finanzplatz...........................................................................40

IV
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Komponenten des Schweizer Finanzsystems (Quelle: eigene Darstellung).....5
Abbildung 2: Krisenorganisation des Bundes (GPK, 2010, S. 42).............................................23
Abbildung 3: Das Bruttoinlandprodukt im 3. Quartal 2010 (SECO, 2010).............................31

V
Tabellenverzeichnis
Tabelle 1: Der Finanzsektor in der Schweiz (SIF, 2010, S. 2-6).....................................................4

VI
Abkürzungsverzeichnis
Basler Ausschuss Basel Committee on Banking Supervision
BCBS Basel Committee on Banking Supervision
BIP Bruttoinlandsprodukt
BIS Bank for International Settlements
BPV Bundesamt für Privatversicherungen
CCP Central Counter Party
CEBS Committee of European Banking Supervisors
CRA Credit Rating Agency
DUFI Direkt unterstellten Finanzintermediären
EBK Eidgenössische Bankenkommission
ECB European Central Bank
EDA Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten
EFD Eidgenössisches Finanzdepartement
EFV Eidgenössisches Finanzverwaltung
ESRC European Systemic Risk Council
EVD Eidgenössisches Volkswirtschaftsdepartement
FASB Financial Accounting Standards Board
FinDel Finanzdelegation der Finanzkommission der eidgenössischen Räte
FINMA Eidgenössische Finanzmarktaufsicht
FINMA-RS Rundschreiben über die Anwendung der Finanzmarktgesetzgebung
FINMAG Finanzmarktaufsichtsgesetz
FK Finanzkommission
FSB Financial Stability Board
FVA Fair Value Accounting
G10 Group of Ten, Gruppe der zehn wichtigsten Industrieländer
G20 Group of Twenty, Gruppe der zwanzig wichtigsten Industrie- und
Schwellenländer
G30 Group of Thirty, ein privates, internationales Gremium, bestehend aus
führenden Personen aus dem Finanzwesen und der Wissenschaft
G7 Group of Seven, die sieben führenden Industrieländer von 1976 bis 1998
GPK Geschäftsprüfungskomission des Nationalrates und des Ständerates
IASB International Accounting Standards Board
IFRS International Financial Reporting Standards
IMF International Monetary Fund
IRB-Ansatz Internal Ratings Based Approach
Kst GwG Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei
LGD Loss-given-default
MoU Memorandum of Understanding
NBG Nationalbankgesetz
OECD Organisation for Economic Co-operation and Development

VII
OTC Over-the-counter
OV Organisationsverordnung
PD Probability of Default
SBVg Schweizerische Bankiervereinigung
SECO Staatssekretariat für Wirtschaft
SIC Swiss Interbank Clearing
SIF Staatssekretariat für internationale Finanzfragen
SIX Six-Swiss-Exchange
SNB Schweizerische Nationalbank
SPV Special Purpose Vehicle
TBTF Too big to fail
US-GAAP United States Generally Accepted Accounting Principles
WAK Kommission für Wirtschaft und Abgaben

1
1 Einleitung
In den vergangenen drei Jahren hat sich die verheerendste Weltwirtschaftskrise seit den
1930er Jahren ereignet. Ausgelöst durch die Subprime Krise in den USA sind namhafte
Finanzinstitute rund um den Globus eingeknickt, der Interbankenmarkt ist ausgetrocknet
und die Weltwirtschaft ist zum ersten Mal seit 60 Jahren geschrumpft (FAZ, 2009). Auch
der sicher geglaubte Schweizer Finanzplatz wurde in Mitleidenschaft gezogen, so dass die
UBS 2008 durch die Schweizerische Nationalbank und den Bund durch ein exorbitantes
Rettungspaket gestützt werden musste. Der Bund stellte der UBS Eigenkapital in der
Höhe von CHF 6 Milliarden in Form von Pflichtwandelanleihen zur Verfügung und die
SNB gründete eine Zweckgesellschaft zur Übernahme von illiquiden Aktiven im Umfang
von maximal USD 60 Milliarden1 (GPK, 2010, S. 342-345). Seither liegt der Fokus der
Öffentlichkeit (Zürcher & Held, 2009) und der Politik (Sommaruga, 2009) auf dem Begriff
der Systemrelevanz und der damit verbundenen Risiken und Implikationen für die
Schweizer Volkswirtschaft. Darüber, was Systemrelevanz für die Schweiz bedeutet und wie
sie zu definieren ist, besteht jedoch sowohl aus wirtschaftswissenschaftlicher als auch aus
politischer Sicht kein Konsens (Schletti, 2010). Und auch aus juristischer Perspektive ist die
Frage, wer darüber entscheiden darf, unzureichend geklärt (Kaufmann, 2009, S. 426).
1.1 Fragestellung
Die vorliegende Arbeit soll daher anhand einer Sekundäranalyse untersuchen, welche
behördlichen Institutionen in der Schweiz für die verschiedenen inhaltlichen Aspekte der
Systemrelevanz zuständig sind, wie sie Systemrelevanz definieren und darüber entscheiden.
Dabei sollen die Definitionen mit dem aktuellen Forschungsstand verglichen und allfällige
Schwachstellen offen gelegt werden. Rechtliche und inhaltliche Konfliktpotentiale der be-
hördlichen Institutionen sollen sowohl für die Schweiz als auch für einen internationalen
Kontext mit internationalen und supranationalen Regelungen aufgezeigt werden.
1.2 Vorgehen
Um den Untersuchungsraum ein- bzw. abzugrenzen, bedarf es im zweiten Kapitel der
vorliegenden Arbeit zunächst einer Eingrenzung und Einordnung der zentralen Begriffe.
Danach werden die Funktion und Bedeutung des Schweizer Finanzsektors dargelegt und
seine Komponenten aufgezeigt. Des Weiteren werden systemische2 Ereignisse und das
Systemrisiko in Bezug auf den Schweizer Finanzsektor analysiert.
In der Folge werden im dritten Kapitel die Definitionen der Systemrelevanz der ver-
schiedenen behördlichen Akteure dargestellt und im Rahmen der ökonomischen Theorie
gewürdigt. Das wichtigste Dokument der behördlichen Akteure stellt dabei der Schluss-
1 Der Maximalbetrag des Aktiventransfers der UBS zu StabFund wurde am 10. Februar 2009 von höchstens USD 60
Milliarden auf USD 39.1 Milliarden gesenkt (GPK, 2010, S. 345).
2Systemisch meint in diesem Zusammenhang das gesamte System betreffend. Im Gegensatz dazu meint systematisch
einem System entsprechend.

2
bericht der Expertenkommission zur Limitierung von volkswirtschaftlichen Risiken durch
Grossunternehmen dar (im Folgenden Expertenkommission genannt). Einhergehend mit
der Systemrelevanz wird ein besonderer Fokus auf Systemrisiken und systemische Ereignisse
gelegt, die in einem engen Bezug zur jüngsten Finanzkrise (2007 bis 2009) stehen.
Im vierten Kapitel werden anhand des Beispiels der UBS während der Finanzkrise die
faktischen Entscheidungskompetenzen der behördlichen Akteure der Schweiz den gesetz-
lichen gegenübergestellt und rechtliche und inhaltliche Konfliktpotentiale aufgezeigt. Im
Zentrum dieser Betrachtung liegen die Finanzmarktaufsicht (FINMA), die Schweizerische
Nationalbank (SNB), das eidgenössische Finanzdepartement (EFD), vertreten durch die
eidgenössische Finanzverwaltung (EFV) und das Staatssekretariat für internationale
Finanzfragen (SIF), und die Krisenorganisation des Bundes. Zudem wird die Rolle des
eidgenössisches Volkswirtschaftsdepartements (EVD), des Bundesrates, des Parlaments
und der wichtigsten Kommissionen, Delegationen und Ausschüsse beleuchtet. Dieser Teil
basiert schwergewichtig auf Expertengutachten und -berichten, die von den behördlichen
Akteuren verfasst oder in Auftrag gegeben worden sind. Das wichtigste Dokument stellt
dabei der Bericht der Geschäftsprüfungskommissionen (GPK) vom 30. Mai 2010 dar, der
das Verhalten der schweizerischen Behörden vor, während und nach der Finanzkrise aus-
führlich beleuchtet. Es stellt das umfassendste Dokument über das Verhalten der
schweizerischen Behörden mit systemischen Ereignissen dar (GPK, 2010).
Die Betrachtung soll sich jedoch nicht auf die Schweiz beschränken, sondern muss den
durch den globalen Handel entstandenen Interdependenzen zwischen nationalstaatlichen
Wirtschaftssystemen Rechnung tragen. Im fünften Kapitel werden deshalb die
Empfehlungen internationaler Gremien und deren Bedeutung für die Schweiz betrachtet.
Ein zentrales Dokument stellt der Bericht über die Systemrelevanz dar, der auf Initiative der
G20 hin vom internationalen Währungsfond (IMF), dem Financial Stability Board (FSB)
und der Bank für internationalen Zahlungsausgleich (BIS) im Oktober erstellt worden ist.
Zudem werden auch aktuelle Rechnungslegungsstandards und die Empfehlungen des
Basler Ausschusses (BCBS) in die Betrachtung mit einbezogen.
Im anschliessenden sechsten Kapitel werden die unterschiedlichen Perspektiven der in-
volvierten Akteure hinsichtlich der Entwicklung der Systemrelevanz in der Schweiz und auf
internationaler Ebene dargestellt und sinnvolle regulatorische Regelungen kritisch ge-
würdigt. Dafür wird auf ökonomische und juridische Fachbeiträge Bezug genommen.
Abschliessend werden im siebten Kapitel die zentralen Erkenntnisse übersichtlich zu-
sammengefasst. Aus Gründen der politischen Tragweite des Themas wurde von der
Durchführung von Experteninterviews abgesehen. Der letzte Stand der verwendeten
Literatur und Gesetze ist der 31. Dezember 2010.
2 Das System Schweiz
Der Begriff System wird im Rahmen der vorliegenden Arbeit auf das Wirtschaftssystem
bezogen. Damit werden alle gesellschaftlichen Rahmenbedingungen (seien sie politischer,

3
rechtlicher oder sonstiger Natur) mit eingeschlossen, die für das wirtschaftliche Handeln
einer Volkswirtschaft eine Voraussetzung darstellen. Der System-Begriff beschränkt sich
dabei auf Nationalökonomien. Er umfasst sämtliche Teile und Teilsysteme, welche für das
Funktionieren des Gesamtsystems notwendig sind. Das Finanzsystem ist als ein Teil-
system des Wirtschaftssystems zu betrachten und stellt eine Basisinfrastruktur für das
menschliche Leben im 21. Jahrhundert dar. Dazu zählen insbesondere Finanztrans-
aktionen (Lohnzahlungen, bargeldlose Zahlungen, Börsentransaktionen, Interbanken-
marktgeschäfte, etc.) zwischen juristischen und natürlichen Teilnehmern eines markt-
wirtschaftlich organisierten Wirtschaftssystems, wie es die Schweiz ist.
Das Bereitstellen dieser Infrastruktur kann als systemrelevant bezeichnet werden, wie auch
die Bereitstellung anderer Basisinfrastruktur (Personen- und Gütertransport, Energiever-
sorgung, Telekommunikation etc.) als systemrelevant betrachtet werden kann (Experten-
kommission, 2010, S. 19). Diese allgemeine Auslegung der Systemrelevanz äussert sich
jedoch nicht zu den Risiken, die mit dem Bezeichneten potentiell einhergehen, und muss
daher weiter eingegrenzt werden. Nach allgemeiner Ansicht liegt Systemrelevanz im
engeren Sinne nur im Finanzsektor vor (Expertenkommission, 2010, S. 30; IMF, BIS & FSB,
2009, S. 7). Der Begriff muss jedoch noch weiter spezifiziert werden, denn er hängt stark
von den Eigenschaften des betrachteten Systems ab. Ausserdem rückt die Systemrelevanz
im fachlichen Diskurs erst ins Zentrum der Betrachtung, wenn damit einhergehend die
Stabilität des Finanzsystems oder der gesamten Volkswirtschaft als gefährdet angesehen
wird. Um eine realistische Einschätzung der potentiellen Risiken abgeben zu können,
sollen zuerst die Funktion und Bedeutung, sowie die Komponenten des Finanzsektors für
die Schweiz und dessen internationale Verflechtung dargestellt sowie die damit im Zu-
sammenhang stehenden zentralen Begriffe definiert und eingegrenzt werden.
2.1 Funktion und Bedeutung des Finanzsektors für die Schweiz
Der Finanzsektor trägt in der Schweiz erheblich zum Wohlstand bei. So haben 2006, im
Jahr vor der Krise, 5.9% aller Erwerbsfähigen, umgerechnet 187'300 Vollzeitbeschäftigte,
im Finanzsektor 12% des Bruttoinlandsprodukt (BIP) erwirtschaftet. Zudem habe die
natürlichen und juristischen Personen mit CHF 9.15 Milliarden zu 13.6% des jährlichen
Steueraufkommens beigetragen. Für die Haushalte und die Realwirtschaft stellten die
Banken im Inland Kredite3 im Volumen von CHF 765 Milliarden bereit, wovon ein Anteil
von über 80% auf Hypothekarforderungen ausfiel (SIF, 2010, S. 2-6). Diese Summe ent-
sprach 182.2% des BIP. Damit lag die Schweiz im weltweiten Vergleich an 9. Stelle (Welt-
bank, 2006a).
Neben der grossen Bedeutung für die Binnenwirtschaft zeichnete sich der Finanzsektor in
der Schweiz auch durch seine erhebliche internationale Vernetzung aus. Die Banken und
Versicherungen waren 2006 für 29.6% des Ertragsbilanzüberschusses sowie für 25.7% der
Direktinvestitionsbestände im Ausland verantwortlich (SIF, 2010, S. 2-6).
3 Weitere Informationen zur Entwicklung des Kreditvolumens der Schweizer Banken finden sich im Anhang: Zahlen
zum Schweizer Finanzplatz.

4
Auch die Marktkapitalisierung der Schweizer Firmen ist, gemessen am BIP, überdurch-
schnittlich gross. So lag die Marktkapitalisierung aller börsennotierten Schweizer Unter-
nehmen 2006 bei USD 1'212.51 Milliarden (Weltbank, 2006b), was 309.9% des
schweizerischen BIP entsprach. In jenem Jahr wurde die Schweiz im relativen Vergleich
nur von Hongkong, der chinesischen Sonderverwaltungszone und Finanzmetropole
Asiens, mit 471.4% übertroffen (Weltbank, 2006c).
Wie aus den Daten des SIF (siehe Tabelle 1 oben) ersichtlich wird, hat der Finanzsektor
nach dem Ausbruch der Finanzkrise, gemessen am Anteil an der Wertschöpfung, an Be-
deutung eingebüsst. Dieser Einbruch ist jedoch nur kurzfristiger Natur, denn der Anteil an
den Arbeitsstellen ist trotz wachsender Gesamtbeschäftigung konstant geblieben. Auch die
übrigen Indikatoren weisen deutlich auf die grosse Abhängigkeit der Schweizer Volks-
wirtschaft vom Finanzsektor hin. Folglich ist die Stabilität aller Komponenten des Finanz-
systems für die langfristige Prosperität der Schweiz als unabdingbar zu betrachten.
2.2 Komponenten des Finanzsystems
Das Finanzsystem gliedert sich in drei verschiedene Komponenten, die verschiedene
wirtschaftliche Aufgaben übernehmen:
(a) Die Finanzmärkte, die Informationen sammeln und zu Marktpreisen aggregieren.
(b) Die Finanzintermediäre, die den Finanzmarktteilnehmern eine effiziente
Ressourcen- und Risikoallokation ermöglichen. Sie sind sowohl Teilnehmer als
auch Vermittler zwischen den anderen juristischen und natürlichen Teilnehmenden
am Markt und führen so das Angebot mit der Nachfrage zusammen.
(c) Die Finanzmarktinfrastruktur, die insbesondere aus Börsen und Handelsplatt-
formen, sowie den dem Handel nachgelagerten Systemen zur Abrechnung und
Abwicklung von Zahlungen, Effekten und anderen Finanzinstrumenten (Zahlungs-
und Effektenabwicklungssysteme) besteht (Sturm & SNB, 2009, S. 2).
Tabelle 1: Der Finanzsektor in der Schweiz (SIF, 2010, S. 2-6)
Der Finanzsektor in der Schweiz 2006 2007 2008 2009
Wertschöpfung in % des BIP 12 12.9 11.6 10.7
Arbeitsstellen in % der Gesamtbeschäftigung 5.9 5.9 5.9 6
13.6
Anteil am Schweizer Ertragsbilanzüberschuss in % 29.6 50 186.2
25.7 22.1 23.4
Steueraufkommen von natürlichen und juristischen
Personen in % des gesamten Steueraufkommens kA kA kA
kA
Direktinvestitionen in % des gesamten Kapitalbestands
im Ausland kA

5
Die Typologie in Abbildung 1 ist relevant für das Verständnis des Aufbaus und der
Funktionsweise der Schweizer Finanzmarktaufsicht und -regulierung. Das Gesetz sieht
vor, dass die makroprudentiellen Aufgaben mehrheitlich von der SNB4 übernommen
werden. Die FINMA5 ist als integrierte Finanzmarktaufsicht, wie sie in vielen
europäischen Ländern (Dänemark, Deutschland, Österreich, Vereinigtes Königreich etc.)
existiert6, für die mikroprudentielle Aufsicht zuständig. Die Aufgaben sind in der Praxis
jedoch oft nicht eindeutig abgrenzbar, weshalb sich die FINMA und die SNB in ihrer Auf-
gabenteilung absprechen. Insbesondere in ihren Bestrebungen hinsichtlich der Stabilität
des Finanzsystems in Krisensituationen7 ist eine intensive Zusammenarbeit erforderlich
(FINMA & SNB, 2010, S. 6). Auf die internationale Zusammenarbeit8 und die inter-
nationalen und supranationalen Strukturen9 wird an späterer Stelle eingegangen.
2.3 Systemische Ereignisse und das Systemrisiko
Ein stabiles Finanzsystem zeichnet sich dadurch aus, dass die einzelnen Komponenten
gemäss Abbildung 1 jederzeit in der Lage sind, ihre Funktionen wahrzunehmen und
4 Vgl. 4.2.1 Ziele und Aufgabe der SNB
5 Vgl. 4.1.1 Ziele und Aufgabe der FINMA
6 Jedoch unterscheiden sich die integrierten Finanzmarktaufsichtsbehörden in ihrer organisationalen Ausgestaltung,
ihren Kompetenzen und ihrer Finanzierung teilweise erheblich. Weiterführende Literatur: Trott, A. S. & Geiger, H.
(2006). Integrierte Finanzmarktaufsicht im internationalen Vergleich (Working Paper No. 42). Zürich: ISB.
7 Vgl. 4.4 Krisenorganisation des Bundes
8 Vgl. 4.6.2 EFD, FINMA, SNB und die internationale Zusammenarbeit
9 Vgl. 5 Internationale Zuständigkeiten
Abbildung 1: Komponenten des Schweizer Finanzsystems (Quelle: eigene Darstellung)

6
gegenüber Schocks und systemischen Ereignissen Resistenz aufweisen (SNB, o. J.). Ein
systemisches Ereignis stellt beispielsweise eine Bankenkrise dar. Indikatoren für eine solche
Krise sind der drastische Anstieg der Financial Distress Kosten10, „Bank runs“11, hohe Ver-
luste oder Notverkäufe von Finanzinstituten sowie staatliche Interventionen (Laeven &
Valencia, 2010, S. 6). Nach Analyse bzw. Massgabe dieser Indikatoren grenzte die
Bankenkrise in der Schweiz an eine systemische Bankenkrise (Laeven & Valencia, 2010, S. 9).
Aufgrund der rigorosen Massnahmen der SNB und des Bundes, des massiven Aktiv-
überhangs der Schweizer Banken im Ausland und der immensen Bedeutung des Finanz-
sektors für die Schweizer Volkswirtschaft scheint es durchaus gerechtfertigt, die Finanz-
krise (2007 bis 2009) als systemische Bankenkrise einzustufen. Die letzte grosse Bankenkrise
der Schweiz, Ende der 1980er, Anfang der 1990er Jahre, ist laut dem Direktor der SNB mit
den Dimensionen der gegenwärtigen Situation nicht vergleichbar, obwohl viele Regional-
banken12 und insgesamt CHF 40 Milliarden dahingerafft wurden (De Weck, 2010). Das
zeigt sich insbesondere darin, dass die Grossbanken gemeinsam mit der eidgenössischen
Bankenkommission (EBK) die Krise ohne staatliche Interventionen zu lösen vermochten
(Kaufmann, 2009, S. 419), welche auch für Laeven und Valencia (2010) ein zentrales
Kriterium für systemische Bankenkrisen darstellen.
Auf die Gründe und Ursachen der aktuellen globalen Finanzkrise soll an dieser Stelle
nicht weiter eingegangen werden13. Es ist jedoch für die Einschätzung des Verhaltens der
behördlichen Institutionen dennoch unentbehrlich, die Finanzkrise in der Schweiz14 in
einem kurzen Abriss zu würdigen:
Ende 2006, anfangs 2007 gerieten die Häuserpreise in den USA zunehmend unter Druck.
Der ABX-Home-Equity-Index für BBB-Subprime-Hypotheken fiel zwischen November
2006 und Februar 2007 um 20%. Das EFD, die EBK und die SNB schufen in der Folge den
Steuerungsausschuss KLL15. Im Februar publizierte die UBS für 2006 einen Rekordgewinn
und gab auf Anfrage der EBK an, von der Situation der fallenden Preise im US-Hypo-
thekenmarkt zu profitieren, da grössere Short-Positionen gebildet worden wären. Ende
April beliefen sich die Abschreibungen des Alternative-Investment-Management-Ge-
schäfts der UBS auf USD 430 Millionen. Im Mai verstärkten die EBK und die SNB die
Aufsicht über die beiden Grossbanken und führten mit der Credit Suisse und der UBS
10 Gesamtheit der Kosten, die entstehen können, wenn ein Unternehmen in finanzielle Schwierigkeiten gerät. So wird
bei sehr hoher Verschuldung beispielsweise der Zugang zu Fremdkapital verteuert und erschwert, das Vertrauen der
Kunden kann schwinden (was einen Einfluss auf die Verkaufszahlen hat) oder qualifizierte Mitarbeiter verlassen
aufgrund der angespannten finanziellen Lage das Unternehmen (ISB, o. J.).
11 Ein „Bank run“ stellt das Risiko dar, das bei einem übermässigen Abflusses von kurzfristigen Einlagen die Bank
zahlungsunfähig wird, da sie das Geld langfristig angelegt hat (Fristentransformation). Dieses Risiko kann ein-
geschränkt, jedoch nicht gänzlich vermieden werden.
12 Von 1990 bis 2000 reduzierte sich die Zahl der Regionalbanken von 204 auf 103 Institute. Prominentestes Beispiel war
die Spar- und Leihkasse Thun, bei deren Konkurs allein CHF 223 Millionen Gläubigerguthaben (knapp 25% des
gesamten Bestandes) nicht bedient werden konnten (NZZ, 2006).
13 Eine ausführliche Darstellung der globalen Finanzkrise findet sich in BIS. (2009). BIS Annual Report 2008/09 (No. 79).
Jahresbericht. Basel: BIS.
14 Ausführliche Informationen zum genauen Hergang finden sich im Bericht der GPK. Eine historische Analyse der
Krise findet sich in Hablützel, P. (2010). Die Banken und ihre Schweiz: Perspektiven einer Krise. Zürich: Oesch Verlag.
15 Vgl. 4.4 Krisenorganisation des Bundes

7
Stresstests durch, die im Extremfall einen Verlust eines Quartalsergebnisses ergeben
hatten. Zur Jahresmitte schliesslich fielen die Preise hoch bewerteter Wertschriften, die mit
erstklassigen Hypotheken gedeckt waren und mehrere Hedgefonds kollabierten. Am 9.
August brachen die Interbankenmärkte zusammen und zahlreiche Zentralbanken leiteten
eine ausserordentlichen Liquiditätsversorgung der Märkte ein. Am 18. August publizierte
die UBS eine Gewinnwarnung für das Investmentbanking. Am 24. desselben Monats
informierte die UBS die EBK, dass sich das Nettoexposure auf dem Subprimemarkt auf
USD 53.1 Milliarden beliefe. In der Folge erliess die EBK in Absprache mit der SNB ver-
schärfte Eigenmittelanforderungen. Am 17. September wurde die illiquide englische Bank
Northern Rock verstaatlicht. Am 1. Oktober meldete die UBS einen Quartalsverlust von
CHF 4.2 Milliarden und wurde von der Ratingagentur Standard&Poor's herabgestuft. Im
Dezember identifizierte die UBS einen Abschreibungsbedarf von USD 10 Milliarden und
ergriff Massnahmen zur Beschaffung von CHF 13 Milliarden durch Pflichtwandelanleihen.
Die SNB liess daraufhin zum ersten Mal in ihrer Geschichte USD 4 Milliarden in den
Schweizer Geldmarkt fliessen. Die Liquiditätsspritze wurde mit mehreren Zentralbanken,
insbesondere der Europäischen Zentralbank (ECB) koordiniert. Die EBK und die SNB
informierten das EFD am 29. Januar 2008 darüber, dass eine Rekapitalisierung dringend
notwendig sei und, falls keine Kapitalgeber am Markt gefunden werden können, der Bund
intervenieren müsse. Am 14. Februar gab die UBS einen Nettoverlust von CHF 4.4
Milliarden für 2007 bekannt. In der Folge entwickelte der Steuerungsausschuss KLL ver-
schiedene Interventionsstrategien zur Stützung der UBS. Im März liess die SNB in einer
mit anderen Zentralbanken koordinierten Aktion weitere USD 6 Milliarden in den
Schweizer Geldmarkt einspeisen. Am 1. April meldete die UBS einen Nettoverlust von
CHF 12 Milliarden für das erste Quartal, eine ordentliche Kapitalerhöhung von CHF 15
Milliarden und den Abgang ihres Verwaltungsratspräsidenten Marcel Ospel. Daraufhin
stellt die SNB dem Geldmarkt weitere USD 6 Milliarden zur Verfügung. Im Mai erhöhte
die SNB den Umfang der Liquiditätsmassnahmen auf USD 12 Milliarden. Die UBS gab am
6. Mai bekannt, dass sie seit dem dritten Quartal 2007 60% der Subprime-Positionen ver-
äussert oder abgeschrieben habe. Im Juli erarbeiteten die EBK und die SNB Vorschläge für
neue Eigenmittelvorschriften. Die EFV liess diese Vorschläge durch ein unabhängiges
Gutachten prüfen. Am 15. September meldete das US-Investmenthaus Lehman Brothers
Konkurs an. Am 19. September stellte die US-Regierung ihr Rettungspaket im Umfang
von USD 700 Milliarden vor. Am selben Tag wurde der Bundesrat durch den Vorsteher
des EFD über die Krise informiert. In den folgenden Tagen nun spitzte sich die Situation
für die UBS zu: Die Beschaffung weiterer CHF 6 Milliarden stellte sich als dringend not-
wendig dar. Am 12. Oktober wurde offenkundig, dass eine Rekapitalisierung auf dem
Markt unmöglich und eine direkte Intervention des Bundes und der SNB vonnöten sei. Es
stellte sich zudem heraus, dass die Credit Suisse im Gegensatz zur UBS nicht in solch arge
Bedrängnis geraten war und die neuen Eigenmittelvorschriften würde erfüllen können.
Am 13. Oktober wurde der Wirtschaftsausschuss des Bundesrates in die Entwicklung des
Massnahmenpakets zur Stützung der UBS vom Steuerungsausschuss KLL miteinbezogen.
Am Folgetag bewilligte die SNB die Übertragung illiquider Aktiven an eine Zweckgesell-
schaft unter dem Vorbehalt, dass der Bund die UBS mit CHF 6 Milliarden rekapitalisierte.

8
Am 15. Oktober stimmten zuerst der Gesamtbundesrat und anschliessend die Finanz-
delegation der Finanzkommission dem Kauf von Pflichtwandelanleihen in der Höhe von
CHF 6 Milliarden zu. Die Credit Suisse hingegen nahm eine teilweise kreditfinanzierte
Rekapitalisierung von CHF 10 Milliarden vor. Im Dezember wurden die Pflichtwandel-
anleihen gezeichnet und illiquide Aktiven im Wert von USD 16.4 Milliarden an die
Zweckgesellschaft übertragen. Am 10. Februar 2009 wurde der Maximalbetrag der Auf-
fanggesellschaft auf USD 39.1 Milliarden reduziert. Am 26. Juni kündigte die UBS eine
bewilligte Kapitalemission von CHF 3.8 Milliarden an (GPK, 2010, S. 330-346). Im August
2008 verkaufte der Bund die Beteiligung an der UBS und erzielte einen Gewinn von CHF
1.2 Milliarden (Expertenkommission, 2010, S. 7). Auch der Stabilisierungsfonds entwickelt
sich positiv, stellte jedoch im Juni 2010 mit USD 19.2 Milliarden immer noch ein beträcht-
liches Risiko für die SNB dar (SNB, 2010b).
Die Wahrscheinlichkeit, dass ein solches wie das eben geschilderte Ereignis eintritt, ist das
Systemrisiko (SNB, o. J.). Die aktuelle ökonomische Literatur (Nicolo & Lucchetta, 2010, S.
5) sowie internationale Gremien (IMF et al., 2009, S. 5) unterscheiden dabei zwischen dem
Systemrisiko für den Finanzsektor und dem Systemrisiko für die Realwirtschaft. Ersteres ist die
Wahrscheinlichkeit, dass ein Schock ökonomische Werte vernichtet und das Vertrauen in
die Finanzmärkte schwindet. Letzteres ist die Wahrscheinlichkeit, dass ein Schock zu
einem Rückgang des BIP führt (Nicolo & Lucchetta, 2010, S. 5). Aussagen über diese
Risiken und deren Interdependenzen in der Schweiz können zum jetzigen Zeitpunkt noch
nicht gemacht werden, was die Definition der Systemrelevanz erschwert. Dass insbesondere
das Systemrisiko für den Finanzsektor und die Spillover-Effekte16 auf die Realwirtschaft mit
geeigneten Massnahmen von den zuständigen Behörden eingedämmt werden können, gilt
hingegen nach allgemeiner Ansicht als unbestritten. Ebenfalls als selbstverständlich gilt,
dass für ein Land wie die Schweiz, das von seinen wirtschaftlichen Aussenbeziehungen
abhängig ist, exogene Schocks unvermeidlich sind. Eine ausführliche Analyse der
systemischen Ereignisse und der Systemrisiken der Realwirtschaft würde jedoch den Umfang
dieser Arbeit sprengen.
3 Systemrelevanz
Nachdem nun die Funktion und Bedeutung des Finanzsektors, seine Komponenten und
die inhärenten Systemrisiken, insbesondere im Zusammenhang mit der Finanzkrise, ge-
schildert worden sind, werden im Folgenden die unterschiedlichen Definitionen ver-
schiedener behördlicher Institutionen hinsichtlich des Begriffs Systemrelevanz dargelegt. In
einem zweiten Schritt wird ein Vergleich der behördlichen Definition mit den wissen-
schaftlichen und den Definitionen der internationalen Gremien vorgenommen. Die
Definition der behördlichen Institutionen soll dann davon ausgehend auf ihre Präzision,
Konsistenz und Vollständigkeit hin überprüft werden. Abschliessend macht der Autor
Vorschläge für eine sinnvolle Definition der Systemrelevanz für die Schweiz.
16 Eine vertiefte Analyse dieser Spillover-Effekte findet sich in Nicolo, G. D. & Lucchetta, M. (2010). Systemic Risks and
the Macroeconomy (Working Paper No. 10/29). IMF.

9
3.1 Definition der FINMA, der SNB, der EFV und der
Expertenkommission
Wie aus dem Rundschreiben der EBK hinsichtlich der Aufsicht über die Grossbanken
EBK-RS 04/1 vom 21. April 2004 hervorgeht, verfügt die EBK (die Vorgängerbehörde der
FINMA) bis kurz vor dem Ausbruch der Krise über keine objektiven Kriterien für die
Definition der Systemrelevanz. Vielmehr wurden die Banken in verschiedene Bankenkate-
gorien eingeteilt, von denen nur die Banken der Kategorie „Grossbanken“ als system-
relevant gegolten haben. Erst das gemeinsam mit der SNB verfasste Memorandum of
Understanding (MoU) vom 23. Mai 2007 verweist explizit auf eine Definition und
Kriterien für die Systemrelevanz. Diese Definition findet sich in den Richtlinien der SNB
über das geldpolitische Instrumentarium vom 25. März 2004 und lautet folgendermassen:
„Eine Bank oder Bankengruppe ist dann systemrelevant, wenn ihre Zahlungsun-
fähigkeit das Funktionieren des inländischen Finanzsystems oder wesentlicher
Teile davon gravierend beeinträchtigen und zudem negative Auswirkungen
auf die Realwirtschaft zeitigen würde. Für die Beurteilung der Solvenz einer
Bank oder Bankengruppe holt die Nationalbank die Stellungnahme der Eid-
genössischen Bankenkommission (EBK17) ein.“
Aufgrund dieser quantitativ nicht weiter spezifizierten Kriterien werden die beiden
Grossbanken UBS und Credit Suisse als systemrelevant eingestuft. Erst mit der Auf-
arbeitung der Finanzkrise durch das Parlament (Sommaruga, 2009) ist diese Definition in
Frage gestellt worden. Im November 2009 ist deshalb vom Bundesrat eine Experten-
kommission, bestehend aus ranghohen Mitgliedern der EFV, der FINMA, der SNB, der
Privatwirtschaft und der Wissenschaft, beauftragt worden, (i) den Begriff des „Too big to
fail“ (TBTF) zu definieren, (ii) zu analysieren, welchen Nutzen Grossunternehmen in allen
Wirtschaftsbranchen bieten bzw. welche Folgen ein Kollaps für die Volkswirtschaft hätte,
(iii) aufzuzeigen, wie die von Grossunternehmen ausgehenden Risiken für die Volkswirt-
schaft klein gehalten werden können und schliesslich (iv) mögliche Ansatzpunkte und
Handlungsprioritäten aufzuzeigen (Expertenkommission, 2010, S. 3).
Dabei sind insbesondere die Punkte (i) und (ii) für die vorliegende Arbeit von Interesse.
Die Expertenkommission differenziert zwischen TBTF18 und der Systemrelevanz mit dem
Ziel, Unternehmen und Branchen zu identifizieren, welche beide Kriterien gleichzeitig er-
füllen. Das bedingt, dass sowohl ein grosses volkswirtschaftliches Schadenspotential be-
stehen muss, als auch, dass dieses Risiko sehr plötzlich eintreten kann. Folgende Kriterien
müssen der Expertenkommission zufolge erfüllt werden, um als systemrelevant eingestuft
zu werden:
17 In der aktualisierten Auflage vom 1. Januar 2010 wurde an dieser Stelle EBK durch FINMA ersetzt.
18 Als „Too big to fail“ (oder auch „Too complex to fail” und „Too interconnected to fail“) werden Unternehmen be -
zeichnet, deren Ausfall zu verheerenden Schäden für eine Volkswirtschaft führen würde und die deshalb mit einer
Rettung durch den Staat rechnen können, wenn sie in eine wirtschaftliche Schieflage geraten. Dieses Phänomen be-
schränkt sich auf Branchen mit einer hohen Marktkonzentration. Beispiele dafür sind die Aviatik (Swissair), Auto -
mobilhersteller (General Motors) und Finanzdienstleister (AIG, UBS etc.).

10
(a) Das Unternehmen stellt die Grundversorgung lebensnotwendiger Güter und Basis-
infrastruktur für die Bevölkerung und das Wirtschaftssystem sicher. In Bezug auf
das Finanzsystem zählen die Infrastruktur für den Zahlungsverkehr, die Liquidi-
tätsversorgung und die Finanzintermediation zu den Beispielen von Dienst-
leistungen mit einer zentralen Bedeutung.
(b) Die zentrale Infrastruktur und Dienstleistungen können von anderen Marktteil-
nehmern nicht in einer angemessenen Frist übernommen werden oder sie sind
nicht substituierbar.
Diese qualitativen Kriterien wurden für die praktische Anwendung auf die Schweiz in
folgende quantitative Kriterien überführt:
(1) Grösse und Marktkonzentration. Als Indikatoren gelten die Bilanzsumme des
Unternehmens im Verhältnis zum BIP der Schweiz und die relativen Marktanteile
in systemrelevanten Märkten.
(2) Vernetzung.
(3) Mangelnde Substituierbarkeit.
Die Expertenkommission gibt nur für (1) explizite Indikatoren an, obwohl von einer
quantitativen Analyse die Rede ist. Zudem werden die Kriterien in erster Linie dazu ver-
wendet, systemrelevante Branchen zu identifizieren, von denen ein hohes und plötzlich
eintretendes volkswirtschaftliches Risiko ausgeht (Expertenkommission, 2010, S. 12-13).
In der Folge präzisiert die Kommission ihre Kriterien für das Finanzsystem, insbesondere
für Banken, wie folgt:
(1a) Marktanteile in systemrelevanten Geschäftsfeldern
(1b) Höhe der privilegierten, aber nicht versicherten Einlagen
(1c) Verhältnis zwischen Bilanzsumme und dem BIP
(1d) Risikoprofil
Die Expertenkommission kommt zum Schluss, dass gegenwärtig nur die Credit Suisse
und die UBS diese Bedingungen erfüllen und sowohl Versicherungen, Finanzmarktinfra-
struktur, Basisinfrastruktur, Detailhandel sowie alle übrige Sektoren genügend schnell
substituiert werden können. Das Hauptargument bildet hier die Gefahr eines „Bank runs“,
die ausschliesslich im Bankensektor besteht und sehr schnell zu einer bedrohlichen
Situation für die Volkswirtschaft führen kann (Expertenkommission, 2010, S. 21).
Dieser Auffassung schliessen sich die FINMA und die SNB an, wie aus der Medienmit-
teilung vom 4. Oktober 2010 hervorgeht (FINMA, 2010c). Die FINMA erachtet aufgrund
der konstatierten Systemrelevanz auch die Ungleichbehandlung der beiden Grossbanken
gegenüber den übrigen Banken als gerechtfertigt (FINMA, o. J.). Die SNB verweist in
ihrem Bericht zur Finanzstabilität 2010 auf die selben Kriterien (1), (2) und (3) wie der
Expertenbericht und stellt fest, dass ausschliesslich die beiden Grossbanken diese
Kriterien erfüllen (SNB, 2010a, S. 20). Das EFD, vertreten durch die EFV und durch das

11
2010 neu geschaffene SIF sowie der Bundesrat (Sommaruga, 2009) stützen sich ebenfalls
auf diese Definition. Des Weiteren fordert die FINMA in Abstimmung mit der SNB eine
rasche Umsetzung der Empfehlungen der Expertenkommission durch den Bundesrat
(Raaflaub, 2010, S. 3). Die grosse Zustimmung mag verdeutlichen, dass diese Definition
der Systemrelevanz die relevante behördliche Definition für die Beurteilung darstellt. Es
soll jedoch angefügt werden, dass diese Definition nur im Lichte der damit verbundenen
Massnahmen und deren Wirksamkeit abschliessend beurteilt werden kann, was jedoch
nicht Aufgabe dieser Arbeit ist. Denn die Expertenkommission hat zum Ziel, praktische
Massnahmen zur Eindämmung der volkswirtschaftlichen Risiken von Grossunternehmen
auszuarbeiten und dementsprechend richtet sie auch ihre Definition aus. Aufgrund der
sich ständig ändernden rechtlichen und ökonomischen Rahmenbedingungen kann kein
universeller und invarianter Anspruch auf die Gültigkeit der Definition bestehen. Diesem
Umstand soll insbesondere in der ökonomischen Beurteilung weiterhin Rechnung ge-
tragen werden.
3.2 Ökonomische Beurteilung
Eine ökonomische Beurteilung erscheint schwierig, da es sich hierbei nicht um einen all-
gemeinen Vergleich der Definitionen handeln soll, sondern vielmehr eine sinnvolle
Definition für die Schweiz und ihre spezifischen Ausprägungen des Phänomens gegeben
werden soll. Die Schweiz ist primär aufgrund ihrer Grösse oft nicht Gegenstand der
internationalen Forschung. Deshalb werden zuerst die Erkenntnisse der Forschungs-
gruppe Birchler, Festl-Pell, Hegglin und Nyborg vom Lehrstuhl für Banking & Financial
Services der Universität Zürich in die Betrachtung mit einbezogen:
Die Autoren stimmen mit der Expertengruppe überein, dass eine Bank nur dann als
systemrelevant gelten kann, wenn mit ihrem Zusammenbruch auch übermässige volks-
wirtschaftliche Schäden entstehen. Das ist jedoch nicht mit dem TBTF-Problem gleichzu-
setzen, denn die Systemrelevanz hängt nicht allein von der Grösse des Instituts ab. Als
systemrelevant gelten namentlich: kurzfristige Depositen des Publikums, der Zahlungs-
verkehr, Interbankverbindungen und Anlagen, die im Problemfall verkauft werden
müssten und die Preise ähnlicher Anlagen anderer Banken in die Tiefe reissen könnten
(Brunnermeier & Yogo, 2009, zit. in Birchler, Festl-Pell, Hegglin & Nyborg, 2010, S. 19).
Zudem halten sie fest, dass die Banken ein Interesse daran haben als TBTF und system-
relevant eingestuft zu werden und entsprechende behördliche Schutzmassnahmen durch
versteckte Vernetzung oder Komplexität zu unterlaufen. Entgegen den Befunden der
Expertenkommission des Bundesrates halten sie eine strikte Trennung in systemrelevante
und nicht systemrelevante Finanzinstitute indes für suboptimal. Sie schlagen stattdessen
vor, von möglichen Beiträgen einzelner Institute zum Systemrisiko auszugehen und Mass-
nahmen zur Eindämmung an diese Beiträge (gemessen am Marktanteil im system-
relevanten Geschäft, dem Grad der Vernetzung, etc.) zu knüpfen. Durch die Messung der
Anteile der einzelnen Institute am Geschäft mit Kundenfeldern oder dem Verhältnis der
Bilanzsumme zum BIP werden neben den Grossbanken Credit Suisse und UBS auch die

12
Raiffeisenbanken, Postfinance und die grösseren Kantonalbanken als systemrelevant ein-
gestuft (Birchler et al., 2010, S. 19-20).
Dem muss jedoch entgegen gehalten werden, dass sich die Risiken der Grossbanken
massiv von den Risiken der restlichen Banken unterscheiden. Das widerspiegelt sich
massgeblich in der hohen Volatilität des Kreditvolumens und der ausserordentlich tiefen
Capital-to-assets-ratio der Grossbanken im Vergleich zum Durchschnitt des Schweizer
Bankensektors. Auch im internationalen Vergleich haben die Schweizer Grossbanken eine
sehr tiefe Tier-1-capital-to-assets-ratio19. Deshalb scheint die Vorgehensweise der
Expertenkommission, den Fokus auf die Grossbanken zu legen, durchaus gerechtfertigt.
Zweifellos stellen insbesondere die Zürcher Kantonalbank und die Banque Cantonale
Vaudoise ihrer Grösse wegen ein Risiko für die entsprechenden Kantone dar. Jedoch
werden die Kantone als Allein- oder Mehrheitsaktionäre entschädigt, und die Politik hat
die Möglichkeit der direkten und legitimen Einflussnahme zur Beschränkung jeglicher
Risiken.
Trotz der Einflussnahme und Kontrolle auf diese Banken durch die Politik kann ein
Systemrisiko für die ganze Schweiz auf mittlere bis lange Frist nicht ausgeschlossen werden
und muss deshalb überprüft werden können. Deshalb ist es unabdingbar, dass das Mass
der Systemrelevanz (welches den Beitrag zum Systemrisiko misst) ein kontinuierliches Mass
zu sein hat und keine Kriterien festgelegt werden können, die für sich gesehen zum Status
systemrelevant führen (Birchler et al., 2010, S. 21).
Einen ähnlichen Ansatz verfolgen auch Tarashev, Borio und Tsatsaronis (2009) der BIS. Das
Ziel der Autoren ist es, ein quantitatives Mass für das Systemrisiko zu geben und es anteilig
den Instituten zuzuordnen. Das grösste Problem bei der Bestimmung der Systemrelevanz
ist die gegenseitige Abhängigkeit der Einflussfaktoren. Deshalb verwenden sie den spiel-
theoretischen Shapley Ansatz aus dem Jahr 1953, um die Grenzbeiträge der einzelnen
Institute zu bestimmen.
Als Einflussfaktoren identifizieren sie:
(a) die individuelle Ausfallwahrscheinlichkeit (PD)20,
(b) die Marktkonzentration bzw. das Klumpenrisiko (Lumpiness) und
(c) die Positionen in den Büchern, die über alle Finanzinstitute zu homogen oder zu
fest vernetzt sind und deshalb über ein gemeinsames Ausfallrisiko verfügen21.
Die beiden letzten Einflussfaktoren können im Gegensatz zum ersten nicht nur aus den
spezifischen Eigenschaften des jeweiligen Instituts abgeleitet werden, sondern beziehen
sich auf das gesamte Finanzsystem. Das konkrete Systemrisiko wird gemessen als
„expected shortfall“. Das ist die durchschnittliche Grösse der Verluste, die bei einem
systemischen Ereignis eintreten.
19 Vgl. Anhang: Zahlen zum Schweizer Finanzplatz.
20 Die Autoren nehmen einen konstanten und gleich hohen Verlust im Falle eines Ausfalls (LGD) für alle Institute an.
21 Gemäss der Portfoliotheorie von Harry M. Markowitz kann das Risiko eines Portfolios durch die Zusammensetzung
der Wertpapiere verkleinert werden. Dieser Effekt schwächt sich ab, wenn die Ausfallwahrscheinlichkeiten der
Wertpapiere voneinander abhängig (bzw. hoch korreliert) sind.

13
Obwohl die Autoren eine mathematische Methode zur Messung der Systemrelevanz und
der institutsspezifischen Beiträge präsentieren, erweist sich eine Bestimmung der System-
relevanz in ihren Augen ebenfalls als ausserordentlich schwierig; denn zunächst einmal
müssen das relevante System und die relevanten Parameter bestimmt werden (Tarashev,
Borio & Tsatsaronis, 2009, S. 85).
Es stellt sich deshalb ganz allgemein die Frage, wie sinnvoll das Mass und der Begriff der
Systemrelevanz sind und in welchen Kontexten sie verwendet werden sollen. Denn die
Expertenkommission gibt nur wenig quantitative Anhaltspunkte, die über die System-
relevanz entscheiden. Und sowohl das Gutachten von Birchler, Festl-Pell, Hegglin und
Nyborg als auch die Untersuchung von Tarashev, Borio und Tsatsaronis zeigen auf, dass
der Fokus nicht auf der Systemrelevanz einzelner Institute, sondern auf dem Systemrisiko
liegen muss. Für die mikroprudentielle Aufsicht und die Staatshaftung gegenüber TBTF
Unternehmen ist die Definition der Expertenkommission sehr nützlich. Für die makro-
prudentielle Aufsicht und die Entwicklung und Steuerung der Finanzmarktaufsicht,
-regulierung und -politik muss jedoch das Systemrisiko den Schwerpunkt der Betrachtung
bilden. Denn die beiden Grossbanken laufen Gefahr, nicht TBTF, sondern vielmehr „too
big to save“ zu werden (Demirguc-Kunt & Huizinga, 2010, S. 2-24). Dem pflichtet auch die
Expertenkommission bei, indem sie nicht ausschliessen kann, dass die Schweizer Gross-
banken potenziell „too big to be rescued“ bzw. „too big to save“ sind (Experten-
kommission, 2010, S. 15). Leider werden aber die Gründe, welche eine Bank dazu be-
wegen, über eine ökonomisch sinnvolle Grösse hinaus zu wachsen22, nicht genauer ana-
lysiert und auch keine Angaben zu allfälligen Belastungsgrenzen der faktischen Staats-
garantie gemacht. Falls aber die nächste Krise mit einem massiven Einbruch des Wirt-
schaftswachstums verbunden ist, könnten die beiden Grossbanken zu untragbaren Risiken
für die Schweizer Volkswirtschaft werden.
3.3 Die Systemrelevanz im internationalen Kontext
In diesem Kapitel soll nun die Definition der Systemrelevanz der wichtigsten inter-
nationalen Gremien im Bereich der Stabilität des Finanzsystems (BIS, FSB und IMF) mit
der Definition der nationalen behördlichen Institutionen (Expertenkommission) verglichen
wer-den23. Dabei werden im Bericht der internationalen Gremien die zentralen Begriffe
bewusst weit gefasst: Ein systemisches Ereignis ist ein Ereignis, welches negative
Externalitäten auf das gesamte Finanzsystem oder die Volkswirtschaft freisetzt, zu hohen
Wertverlusten, Zahlungsausfällen oder zeitweiligem Ausfall der Finanzdienstleistungen
führt und einen signifikanten Spillover-Effekt auf die Realwirtschaft absetzt (IMF et al.,
2009, S. 5-6). Dabei gelten Institutionen, welche kritische Funktionen im Finanzsystem
(Kreditintermediation, Fristentransformation, Verwaltung von Spareinlagen, Bereit-
22 Wenn eine Finanzinstitut als TBTF eingeschätzt wird und eine faktische Staatshaftung besteht profitiert das Institut
von tiefen Fremdfinanzierungskosten (Expertenkommission, 2010, S. 14). Das stellt ein Anreiz dar, über die effiziente
ökonomische Grösse hinaus zu wachsen (Demirguc-Kunt & Huizinga, 2010, S. 24).
23 Eine ausführliche Darstellung der internationalen Institutionen und der erlassenen Richtlinien und Empfehlungen,
sowie deren Beurteilung findet unter 5 Internationale Zuständigkeiten statt.

14
stellung von Zahlungssystemen etc.) wahrnehmen, als systemrelevant. Ebenso gelten
Finanzmärkte und -instrumente, welche die Liquidität und die Preisfindung der Märkte
sowie die Abwicklung der Transaktionen garantieren, als systemrelevant (IMF et al., 2009, S.
6). Diese Betrachtungsweise unterscheidet sich von der der Expertenkommission. Für die
internationalen Gremien muss von einem systemischen Ereignis bzw. einem systemisch
relevanten Institut die Gefährdung der Realwirtschaft ausgehen. Zudem wird der Fokus
nicht auf Institute begrenzt, sondern schliesst auch Märkte und Instrumente mit ein.
Für die konkrete Bewertung der Systemrelevanz müssen folgende Softfactors mit ein-
bezogen werden (IMF et al., 2009, S. 7-8):
(1) Die Systemrelevanz kann durchgängig gegeben sein oder auch erst in einer Krisen-
situation auftauchen. Deshalb muss nicht die effektive Systemrelevanz, sondern das
Schadenspotential in Betracht gezogen werden.
(2) Die Systemrelevanz ist teilweise endogen und hängt von der Struktur des be-
trachteten Finanzsystems ab.
(3) Die Systemrelevanz hängt massgeblich von der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung
ab.
(4) Die Bewertung muss ihrem Zweck angepasst werden, d.h. für die verschiedenen
behördlichen Institutionen können gemäss ihren Aufgaben andere Bewertungen
massgeblich sein.
(5) Die Bewertung hängt massgeblich vom betrachteten System ab. Man unterscheidet
hier zwischen dem regionalen, nationalen und globalen Finanz- und Wirtschafts-
system.
Neben profunden Marktkenntnissen ist die subjektive Einschätzung für das korrekte Be-
stimmen der systemrelevanten Finanzinstitute zentral. Als vereinfachendes Framework
wird vorgeschlagen, folgende zentrale Kriterien zu verwenden:
(i) Grösse und Marktkonzentration
(ii) Mangelnde Substituierbarkeit
(iii) Vernetzung
Diese drei Kriterien sind von der Expertenkommission übernommen worden. Jedoch
schreibt die Expertenkommission, dass einzelne Kriterien nicht immer voneinander
trennbar sind, während die internationalen Gremien für eine optimale Aussagekraft zur
Kombination der Kriterien rät. Zudem unterlässt sie es, verschiedene spezifische
Definitionen für die jeweiligen behördlichen Institutionen zu geben. Diese Tatsache ver-
deutlicht, dass sich die Expertenkommission zwar an die Leitlinien der internationalen
Gremien gehalten hat, jedoch nur bedingt auf die Softfactors (1) bis (5) eingegangen ist.
Das äussert sich insbesondere auch darin, dass die Expertenkommission angibt, eine
quantitative Analyse vorzunehmen (Expertenkommission, 2010, S. 12-13). Dies ist jedoch
nur eingeschränkt möglich, da nicht alle Kriterien quantifizierbar sind. Zudem sollten den
Softfactors im Falle der Schweiz grössere Beachtung geschenkt werden, da die Definition

15
und die Kriterien der internationalen Gremien für G20-Länder wie die USA, das Ver-
einigte Königreich oder Deutschland entwickelt wurden. Diese Volkswirtschaften sind
gemessen an ihrem BIP ungemein viel grösser und beherbergen mehr als zwei grosse
Finanzinstitute.
Dieser Kritik zum Trotz soll hervorgehoben werden, dass die Expertenkommission nicht
blind der internationalen Diskussion gefolgt ist, sondern die Bestrebungen verschiedener
internationaler Akteure auch für die Schweiz geprüft und kritisch beurteilt hat (Experten-
kommission, 2010, S. 96-106).
3.4 Vorschläge für eine Definition für die Schweiz
Wie die Analyse aus den drei vorangehenden Kapitel gezeigt hat, ist es ausserordentlich
schwierig, den Begriff der Systemrelevanz zu definieren und nachvollziehbare, qualitative
oder quantitative Kriterien zu bestimmen. Die Politik fordert jedoch zurecht eine
Definition, die operationalisierbar ist. Das wird unter anderem dadurch begründet, dass
die Systemrelevanz durch die damit einhergehende faktische Staatsgarantie zu Wett-
bewerbsverzerrungen führen kann (Sommaruga, 2009) – was jedoch nicht die einzigen
durch die faktische Staatsgarantie verursachte Kosten sind (Vgl. Birchler et al., 2010, S. 15-
18). Es ist deshalb unabdingbar, dass die Risiken, welche mit einer faktischen Staats-
garantie anfallen, messbar gemacht und vom Verursacher abgegolten werden. Doch selbst
wenn die Systemrelevanz operationalisiert werden kann, sollte ihr Stellenwert nicht über-
schätzt werden. Denn die Stabilität des Finanzsystems hängt nicht nur von der Stabilität
einzelner Finanzinstitute ab. Das Finanzsystem muss grundlegende Änderungen erfahren,
um künftigen Krisen widerstehen zu können24.
Aus den oben genannten Gründen sollte eine Definition der Systemrelevanz für die
Schweiz zum Zweck haben, systemrelevante Finanzinstitute zu identifizieren, ihren Beitrag
zum Systemrisiko zu quantifizieren und die Wirkung der Gegenmassnahmen der behörd-
lichen Institutionen zu visualisieren. Der Autor der vorliegenden Arbeit schlägt deshalb
eine Definition vor, die sich an den Kriterien der Expertengruppe der G30 orientiert. Dabei
werden die verwendeten Indikatoren und Verfahren zur Operationalisierung nur so weit
ausgeführt, wie es für das Verständnis der Kriterien notwendig ist.
(1) Grösse: Dabei sollte nicht die Bilanzsumme, sondern risikogewichtete Positionen
aus der Bilanz und der Ausserbilanz ins Verhältnis zum BIP gesetzt werden.
(2) Vermögens- und Kapitalstruktur: Weil die Grösse keine ausreichende Determinante
für das systemische Risiko ist, muss die Vermögens- und Kapitalstruktur auf ihre
örtliche Kongruenz25, ihre Werthaltigkeit, ihre Liquidität und ihre Zyklizität hin
überprüft und beurteilt werden.
24 Diese Thematik wird unter 6 Zukünftige Entwicklungen und Tendenzen aufgegriffen und vertieft.
25 D.h., dass Kredite auch in dem Land, in dem sie ausgegeben werden, refinanziert werden. Eine ausführlicher Bericht
über die Entwicklung und Ausgestaltung der globalen Tätigkeit der internationalen bzw. multinationalen Banken
findet sich in McCauley, R., McGuire, P. & Peter, G. V. (2010). The architecture of global banking: from international to
multinational? BIS Quarterly Review, 2010(March), 25-37.

16
(3) Vernetzung: Die Vernetzung sollte durch die Korrelation der Ausfallwahrschein-
lichkeit mit anderen Finanzinstituten gemessen werden26.
(4) Systemische relevante Finanzdienstleistungen: Als systemisch relevante Finanzdienst-
leistungen gelten die Kreditintermediation, die Fristentransformation, die Ver-
waltung von Spareinlagen, die Bereitstellung von Zahlungs- und Abwicklungs-
systemen, etc.
(5) Mangelnde Substituierbarkeit: Dieses Kriterium ist für die Schweiz mit seiner
ausserordentlich hohen Konzentration im Bankensektor bzw. den hohen relativen
Marktanteilen an systemisch relevanten Finanzdienstleistungen unausweichlich
(Group of Thirty, 2009, S. 19).
Zusätzlich erachtet der Autor den Einbezug der Softfactors27 (IMF et al., 2009, S. 7-8) als
sinnvolle Ergänzung, um den Spezifika des Schweizer Finanzsystems gerecht zu werden.
Denn die beiden grössten Schweizer Banken zeichnen sich dadurch aus, dass beide
hauptsächlich in der Vermögensverwaltung tätig sind und dabei weltweit Spitzen-
positionen belegen. Deshalb galten sie auch lange Zeit als extrem krisenresistent. Durch
die Ausweitung der Geschäftstätigkeit und das rasante Wachstum der vergangenen Jahre
hat sich die Risikostruktur der Unternehmen grundlegend verändert. Die UBS hat durch
ihr aggressives Verhalten auf dem US-amerikanischen Markt vielfältige negative
Externalitäten auf die Schweiz abgesetzt und die politischen Beziehungen der beiden
Länder stark beeinträchtigt. Durch das grosse Schadenspotential für das gesamte Finanz-
system muss deshalb auch das Geschäftsmodell und die damit verbundenen öko-
nomischen und politischen Risiken in die Beurteilung mit einfliessen.
4 Nationale Zuständigkeiten
Im folgenden Teil werden die nationalen Zuständigkeiten hinsichtlich der Stabilität des
Finanzsystems und damit unweigerlich verbunden auch bezüglich der Systemrelevanz be-
schrieben. Wie aus dem Bericht der GPK hervorgeht, stehen insbesondere die FINMA28,
die SNB und das EFD, mehrheitlich vertreten durch die EFV, im Zentrum der Betrachtung
(GPK, 2010, S. 38). Des Weiteren wird auch das 2010 neu geschaffene Staatssekretariat SIF,
welches wie die EFV dem EFD unterstellt ist, berücksichtigt. Es werden ausschliesslich
Ziele, Aufgaben und Instrumente beschrieben, die in engem Zusammenhang mit der
Stabilität des Finanzsystems stehen. Anschliessend werden die Ziele, Aufgaben und
Instrumente im Rahmen der Finanzkrise kritisch beurteilt und inhaltliche sowie rechtliche
Konfliktpotentiale aufgezeigt.
26 Die G30 schlägt als Messgrössen für das Systemrisiko (i) die Grösse und Verbreitung der derivativen Over-the-counter
(OTC) Kontrakte und (ii) die grössten Brutto- und Nettoexposures gegenüber einzelnen Unternehmungen vor, an-
erkennt jedoch, dass sich die Erhebung aufgrund der undurchsichtigen Märkte äusserst schwierig gestalten dürfte.
27 Vgl. 3.3 Die Systemrelevanz im internationalen Kontext
28 Die FINMA wird in der Folge als eigenständige Behörde betrachtet, obwohl sie dem EFD administrativ angegliedert
ist.

17
4.1 FINMA
Die eidgenössische Finanzmarktaufsicht FINMA wurde am 1. Januar 2009 zusammen mit
dem neu geschaffenen Finanzmarktgesetz FINMAG eingeführt, wobei sie aus der eid-
genössische Bankenkommission (EBK), dem Bundesamt für Privatversicherungen (BPV)
und der Kontrollstelle für Geldwäscherei (Kst GwG), gestützt auf den Empfehlungen der
Expertenkommissionn Zufferey, hervorging29 (Kilgus, 2009, S. 822). Es handelt sich dabei
um eine öffentlich-rechtliche Anstalt mit Sitz in Bern (Art. 4 FINMAG).
4.1.1 Ziele und Aufgabe der FINMA
Die Ziele der FINMA sind wie folgt definiert:
Die Finanzmarktaufsicht bezweckt nach Massgabe der Finanzmarktgesetze den
Schutz der Gläubigerinnen und Gläubiger, der Anlegerinnen und Anleger, der
Versicherten sowie den Schutz der Funktionsfähigkeit der Finanzmärkte. Sie
trägt damit zur Stärkung des Ansehens und der Wettbewerbsfähigkeit des
Finanzplatzes Schweiz bei (Art. 5 FINMAG).
Das bedeutet, dass sich die FINMA primär der mikroprudentiellen Aufsicht der Finanz-
intermediatoren zuwendet und darüber hinaus die internationalen Aufgaben wahrnimmt,
die mit ihrer Aufsichtstätigkeit zusammenhängen (Art. 6 FINMAG). Diese Aufgabe erfüllt
sie in Absprache mit dem EFD (Kilgus, 2009, S. 834).
4.1.2 Instrumente der FINMA
In der Schweiz gilt das dualistische Aufsichtsprinzip. Deshalb gibt es eine Reihe von un-
abhängigen, aufsichtsrechtlich anerkannten Prüfgesellschaften, welche im Auftrag der
FINMA Banken, Versicherungsunternehmen, Effektenhändler, Fondsleitungen, Invest-
mentgesellschaften mit variablem oder festem Kapital, Kommanditgesellschaften für
kollektive Kapitalanlagen, Vermögensverwalter von kollektiven Kapitalanlagen, Anlage-
fonds sowie direkt unterstellte Finanzintermediäre (DUFI) prüfen (FINMA, o. J.).
Zudem kann die FINMA gestützt auf Art. 7 Abs. 3 FINMAG auf Antrag einer Selbst-
regulierungsorganisation oder von sich aus Akte der Selbstregulierung als Mindest-
standard anerkennen (FINMA-RS 08/10 "Selbstregulierung als Mindeststandard"). Dann
gelten diese Mindeststandards auch für die übrigen Unternehmen der Branche (FINMA,
2010b, S. 6). Zu diesen Selbstregulierungsorganisationen gehören beispielsweise die
Schweizerische Bankiervereinigung (SBVg) und die Börse Six-Swiss-Exchange (SIX).
Die Regulierungsgrundsätze der FINMA (Art. 7 FINMAG) schreiben ihr vor, mittels Ver-
ordnungen und Rundschreiben zu regulieren. Neben umfassenden Einsichts- und Aus-
kunftsrechten (Art. 29 FINMAG) kann die FINMA auch einen unabhängigen Unter-
29 Eine ausführliche kommentierte Darstellung der Entstehungsgeschichte der FINMA und des FINMAG findet sich in
Kilgus, S. (2009). FINMAG und FINMA - Behörden(re)organisation oder regulatorische Innovation? In P. V. Kunz &
R. von Büren (Hrsg.), Wirtschaftsrecht in Theorie und Praxis (S. 817-844). Basel: Helbing Lichtenhahn.

18
suchungsbeauftragten einsetzen und eine Reihe von Sanktionen aussprechen (Kilgus,
2009, S. 834):
(a) Anzeige der Eröffnung des Verfahrens (Art. 30 FINMAG)
(b) Wiederherstellung des ordnungsgemässen Zustandes (Art. 31 FINMAG)
(c) Feststellungsverfügung (Art. 32 FINMAG)
(d) Berufsverbot (Art. 33 FINMAG)
(e) Veröffentlichung der Verfügung (Art. 34 FINMAG)
(f) Einziehungen des unrechtmässig erzielten Gewinnes (Art. 35 FINMAG)
Als mikroprudentielle Aufsichtsbehörde stehen der FINMA eine Reihe von Instrumenten
zur Verfügung, welche mehrheitlich auf das Verhalten der Marktteilnehmer abzielen. Die
Wiederherstellung der Marktdisziplin steht dabei im Zentrum. Insbesondere die Punkte
(e) und (f) werden als wichtige neue Instrumente bezeichnet, die der FINMA zielgerichtete
und wirkungsvolle Sanktionen ermöglichen (Bürgi & Müller, 2010, S. 277). Als wichtiges
Mittel zur Beeinflussung der Kapital-, Liquiditäts- und Risikosituation hat die FINMA am
21. Oktober 2009 das Rundschreiben FINMA-RS 10/1 über die Mindeststandards für Ver-
gütungssysteme bei Finanzinstituten erlassen. Damit will die FINMA die Anreiz-
strukturen so verändern, dass die von den Finanzinstituten beschäftigten Personen den
langfristigen Erfolg und die Stabilität fördern. Dies beinhaltet, dass sich die ein-
gegangenen Risiken im Vergütungssystem widerspiegeln müssen. Zudem verschärft die
FINMA mit dem FINMA-RS 08/34 vom 20. November 2008 über die Ermittlung der auf-
sichtsrechtlichen Eigenmittel bei Anwendung eines international anerkannten
Rechnungslegungsstandards bei Banken die Eigenmittelvorschriften.
4.1.3 Beurteilung der FINMA
Bevor die FINMA ihren Betrieb am 1. Januar 2009 aufgenommen hat, war die EBK mit den
mikroprudentiellen Aufgaben im Bankensektor betraut. Deshalb werden an dieser Stelle
auch alte Konfliktpotentiale der EBK aufgegriffen, welche die FINMA in ihrer heutigen
Form immer noch betreffen. Denn obwohl die FINMA im Vergleich zur EBK mit einer
substanziellen Unabhängigkeit ausgestattet worden ist, schätzt die FINMA die Steuerung
des Verwaltungsrates durch den Bundesrat als wichtig ein und hält sich bei den Vor-
schlägen für die Neugestaltung der Aufsicht – im Gegensatz zur SNB – zurück (Kauf-
mann, 2009, S. 424-425). Dieses Verhalten hängt massgeblich mit den Möglichkeiten der
Einflussnahme des Bundesrates (Wahl des Verwaltungsrates und Genehmigung des CEO
der FINMA) zusammen, welche im Widerspruch zur geforderten Unabhängigkeit der
FINMA stehen. Dies hält auch der Bundesrat in seinem Corporate-Governance-Bericht
fest, sieht aber keinen Revisionsbedarf im FINMAG (Kaufmann, 2009, S. 427). Vor dem
Hintergrund der Finanzkrise hat er dennoch eine dringliche Änderung des Einleger-
schutzes ins Dauerrecht überführen wollen. In der entsprechenden Vernehmlassung

19
wurde jedoch kritisiert, dass er die Resultate der Expertengruppe, in der auch die FINMA
und die SNB vertreten waren, nicht abgewartet hat (EFD, 2010).
Aus juristischer Sicht mag indes die Gefahr bestehen, dass kurzfristig denkende politische
Akteure die breiten Regulierungsvorhaben der FINMA verdrängen könnten (Kilgus, 2009,
S. 822). So hat die FINMA gemäss Art. 7 Abs. 5 FINMAG bei der Umsetzung der
Regulierungsgrundsätze die Leitlinien mit dem EFD abzusprechen. In diesen Leitlinien ist
die Zusammenarbeit und Informationspflicht verankert (FINMA, 2010b, S. 5). Diese enge
Anbindung der FINMA an das EFD garantiert den politischen Einfluss und die Kontroll-
funktion des Bundesrates (Bürgi & Müller, 2010, S. 270), birgt aber damit einhergehend
auch Gefahren (Kilgus, 2009, S. 837-838). So ist die FINMA in der Ausgestaltung der Löhne
an enge Richtlinien gebunden und muss für Basislöhne von über CHF 300'000 die Zu-
stimmung des Bundesrats einholen (Art. 18 Abs. 2 FINMA-Personalverordnung). So be-
trägt die maximale Gesamtvergütung des Direktors CHF 550'000. Das ist knapp die Hälfte
des Salärs des Direktors der SNB (CHF 1'064'600 (NZZ, 2009)) und ein Bruchteil jener
Beträge, die grössere Schweizer Banken für Führungspositionen vergüten. Der Umstand
das die Löhne der FINMA vom branchenüblichen Niveau abweicht kann zu Problemen
bei der Personalrekrutierung führen.
Neben der organisationalen Ausgestaltung der FINMA gibt es weitere Konfliktpotentiale
im FINMAG. Die Schweiz stellt diesbezüglich ein einzigartiges System dar, in dem die
Selbstregulation einen wichtigen Platz einnimmt. So können beispielsweise die Selbst-
regulierungen der SBVg und SIX, gestützt auf Art. 7 Abs. 3 FINMAG, von der FINMA als
Mindeststandards anerkannt werden. Das kann sich durchaus positiv auf die Aktualität
und Relevanz der Regularien auswirken, bringt jedoch auch die Gefahr mit sich, dass
diesen Akteuren zu viel Autonomie gewährt wird (Horvath, 2009, S. 57). Die Finanz-
marktteilnehmer werden zusätzlich durch weitere Vorgaben (Art. 7 Abs. 2 und 5
FINMAG) betreffend des Kosten-Nutzen-Verhältnisses der Regulation und der Wett-
bewerbsfähigkeit der Teilnehmer geschützt (Bürgi & Müller, 2010, S. 271). Trotz der hohen
Rechtssicherheit für die Beaufsichtigten (Kilgus, 2009, S. 835) sehen einzelne Experten
insbesondere im Finanzmarktenforcement30 eine gewisse Rechtsunsicherheit, da die
FINMA bei ihrem raschen und strengen Vorgehen eine Einzelfallbetrachtung gestützt auf
Softfactors vornimmt. Hierbei offenbart sich der Konflikt zwischen dem Finanzplatz, der
eine möglichst schnelle Klärung begrüsst, und den Ansprüchen der Betroffenen, welche
Gleichbehandlung und ein angemessenes Verfahren fordern (Bürgi & Müller, 2010, S. 274).
4.2 SNB
Die SNB hat am 20. Juni 1907 ihre Geschäftstätigkeit als unabhängige Zentralbank auf-
genommen und hat seither die Hoheit über die Geld- und Währungspolitik der Schweiz.
30 Unter dem Begriff "Enforcement" fasst die FINMA alle Aufsichtstätigkeiten zusammen, bei denen die FINMA auf -
grund von Hinweisen auf Verstösse gegen das Aufsichtsrecht entlang den Vorgaben des Verwaltungsverfahrens-
gesetzes des Bundes feststellt, ob ein Verstoss effektiv vorliegt. Wo dies zutrifft, ordnet die FINMA im Rahmen des
Enforcement die zur Wiederherstellung des ordnungsgemässen Zustands notwendigen Massnahmen, falls erforder-
lich in einer anfechtbaren Verfügung, an (FINMA, o. J.).

20
Sie ist als spezialgesetzliche Aktiengesellschaft organisiert, hat in Bern und in Zürich ihren
Hauptsitz und unterhält zahlreiche Zweigniederlassungen, Vertretungen und Agenturen.
Das Aktienkapital beträgt CHF 25 Millionen und ist zu 55% im Besitz der öffentlichen
Hand. Der Bund besitzt keine Aktien (SNB, o. J.).
4.2.1 Ziele und Aufgabe der SNB
In erster Linie hat die SNB als unabhängige Notenbank die Geld- und Währungspolitik
zur Aufgabe. Das vorrangige Ziel hierbei ist die Preisstabilität. Die Umsetzung der Geld-
politik erfolgt über die Steuerung des Dreimonats-Libors für Frankenanlagen. Als weitere
zentrale Aufgaben versorgt die SNB den Geldmarkt mit Liquidität, wickelt mittels des
Swiss Interbank Clearing (SIC-System) den Zahlungsverkehr zwischen den Banken ab,
verwaltet die Währungsreserven, interveniert – wenn nötig – am Devisenmarkt, nimmt an
der internationalen Währungskooperation teil, erstellt Finanzstatistiken und wirkt als
Bank des Bundes (SNB, o. J.). Für die vorliegende Arbeit ist jedoch vor allem folgende
Aufgabe von Interesse: Die SNB trägt zur Stabilität des Finanzsystems bei (Art. 5 Abs. 2
Bst. e NBG). Dieser Artikel legitimiert die makroprudentielle Aufsichtstätigkeit der SNB.
4.2.2 Instrumente der SNB
Die SNB verfügt über eine Reihe von Instrumenten zur Umsetzung der geldpolitischen
Schutzziele (Art. 9 Abs. 1 NBG):
- Offenmarktoperationen: Über Repo-Auktionen versorgt die SNB den Geldmarkt
mit Liquidität.
- Stehende Fazilitäten: Bei unerwarteten Liquiditätsengpässen bietet die SNB eine
Engpassfinanzierungsfazilität an.
- Devisenmarktinterventionen: Die SNB kann am Devisenmarkt durch den Handel
mit Fremdwährungsforderungen, Devisenswaps und Derivaten intervenieren.
- „Lender of Last Resort“31: Im Falle eines drohenden Zusammenbruchs des Finanz-
systems kann die SNB systemrelevante Banken durch eine ausserordentliche
Liquiditätshilfe stützen. Eine Bank oder Bankengruppe ist dann systemrelevant,
wenn ihre Zahlungsunfähigkeit das Funktionieren des inländischen Finanzsystems
oder wesentlicher Teile davon gravierend beeinträchtigen und zudem negative
Auswirkungen auf die Realwirtschaft zeitigen würde. Die SNB holt bei der Be-
urteilung der Solvenz einer Bank oder Bankengruppe die Stellungnahme der
FINMA ein (Richtlinien der SNB über das geldpolitische Instrumentarium vom 25.
März 2004 (Stand am 1. Januar 2010)).
31 Eine ausführliche Darstellung der Begriffsherkunft und der korrespondierenden Theorie findet sich in Humphrey, T.
M. (2010). Lender of Last Resort: What It Is, Whence It Came, and Why the Fed Isn’t It. Cato Journal, 30(2), 333-364.
oder auch spezifisch für die SNB in Heller, D. & Kuhn, H. (2007). Die Nationalbank als Lender of Last Resort. In SNB
(Hrsg.), Die Schweizerische Nationalbank, 1907–2007 (S. 433-438). Zürich: Verlag Neue Zürcher Zeitung.

21
Der SNB stehen also sehr wirkungsvolle und effektive Instrumente zur Verfügung, welche
sowohl den gesamten Markt (Offenmarktoperationen und Devisenmarktinterventionen),
als auch einzelne Institute (stehende Fazilitäten und „Lender of Last Resort“) in Krisen-
situationen wieder handlungsfähig machen können.
4.2.3 Beurteilung der SNB
Insbesondere als „Lender of Last Resort“ kann für die SNB ein Zielkonflikt entstehen.
Denn mit dem zusätzlich geschöpften Geld zur Rettung eines angeschlagenen Instituts
geht immer auch ein Inflationsrisiko einher, was dem Gebot der Preisstabilität (Art. 5 Abs.
1 NBG) widerspricht (Kaufmann, 2009, S. 422). Dieser Konflikt zeigt sich insbesondere bei
der Umsetzung der Stabilität des Finanzsystems (Art. 5 Abs. 2 Bst. e NBG). Durch die
Senkung des Zielbandes für den Dreimonats-Libor, die langfristigen Repo-Geschäfte und
den massiven Interventionen auf dem Devisenmarkt bewegt sich die SNB auf einem
schmalen Grad zwischen der Stabilität der Preise und der Stabilität des Finanzsystems
(Kaufmann, 2009, S. 424). Des Weiteren schafft die SNB auf diese Weise für die Gross-
banken implizit Anreize, TBTF zu werden, um dann im Krisenfall die SNB als „Lender of
Last Resort“ in Anspruch nehmen zu können. Der SNB stehen aber nur beschränkte Mittel
zur Verfügung, um diese Anreize zu verändern. Aus diesem Grund fordert sie umfassende
Kompetenzen im Bereich der Systemrelevanz. Dies beinhaltet das Monitoring und die
Informationsbeschaffung, Mitwirkungsrechte und -pflichten bei der Regulierung und
Entscheidungskompetenzen zur Eindämmung systemischer Risiken (Hildebrand & Jordan,
2010, S. 3-5).
Auch in der Währungs- und Geldpolitik kann die SNB ihre Instrumente nicht in dem
Masse autonom einsetzen, wie es ihr das Gesetz erlauben würde. Der Direktor der SNB,
Philipp Hildebrand, beschreibt seine Situation wie folgt: „Ich bin nur ein kleiner Direktor
einer kleinen Nationalbank eines kleinen Landes“ (De Weck, 2010). Das und der Umstand,
das die SNB ihre Interventionsstrategien mit anderen Zentralbanken koordiniert, zeigt
ihre grosse Abhängigkeit, insbesondere von der ECB.
4.3 EFV und SIF (EFD)
Die eidgenössische Finanzverwaltung (EFV) und das Staatssekretariat für internationale
Finanzfragen (SIF) sind Bundesämter des eidgenössischen Finanzdepartements (EFD) und
verantwortlich für die Umsetzung der Finanzmarktpolitik.
4.3.1 Ziele und Aufgaben der EFV und des SIF (EFD)
Der EFV kommt indes keine Aufgabe zu, welche direkt mit dem Finanzsystem zu-
sammenhängt. Vielmehr ist sie dafür verantwortlich, die Finanzen des Bundes zu ver-
walten und zu planen. Dies tut sie unter Berücksichtigung der Anforderungen der Wirt-

22
schaftspolitik (Art. 8 OV EFD). Zudem übernimmt die EFV eine spezielle Rolle in der
Krisenorganisation des Bundes32.
Das SIF ist eine neu geschaffene Stelle zur Wahrung der finanzpolitischen Interessen der
Schweiz im Ausland. Das SIF vertritt die Schweiz im IMF und dem FSB und wirkt in der
Weiterentwicklung der Gesetzgebung für die Finanzbranche (OV EFD). Dies geschieht in
Zusammenarbeit mit dem eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten
(EDA), dem eidgenössisches Volkswirtschaftsdepartement (EVD), der SNB und der
FINMA (GPK, 2010, S. 112).
4.3.2 Instrumente der EFV und des SIF (EFD)
Dem EFD stehen keine direkten Instrumente zur Verfügung, es spielt hingegen in der
Krisenorganisation33 und der internationalen Zusammenarbeit34 eine wichtige Rolle.
4.3.3 Beurteilung der EFV und des SIF (EFD)
Eine Beurteilung der Rolle des EFD im Zusammenhang mit der Stabilität des Finanz-
systems und der Systemrelevanz gestaltet sich, ausserhalb der Konflikte mit der FINMA35,
der Krisenorganisation36 und der internationalen Zusammenarbeit37 äusserst schwierig.
Denn das EFD zeichnete sich vornehmlich für Politikvorschläge im Bereich der Finanz-
marktpolitik verantwortlich. In der Folge des Rücktritts des EFV-Direktors Peter
Siegenthaler nahm der Vorsteher des EFD eine Reorganisation vor (EFD, 2009). Durch das
neu geschaffene SIF nimmt jetzt auch das EFD vermehrt Aufgaben im Bereich der Stabili-
tät des Finanzsystems wahr. Dessen Aufgaben und gesetzliche Grundlagen mögen jedoch
noch etwas vage erscheinen. Aufgrund der kurzen Wirkungsdauer des SIF (Arbeitsauf-
nahme am 1. März 2010) kann die Umsetzung zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht beurteilt
werden.
4.4 Krisenorganisation des Bundes
Die Zusammenarbeit der behördlichen Institutionen im Krisenfall wurde 1996 erstmals in
einem Grundsatzbericht angestossen (GPK, 2010, S. 40) und wird seither stetig weiter-
entwickelt. Seit 2007 ist sie auf drei Ebenen organisiert (siehe Abbildung 2 unten).
32 Vgl. 4.4 Krisenorganisation des Bundes
33 Vgl. 4.4 Krisenorganisation des Bundes
34 Vgl. 4.6.2 EFD, FINMA, SNB und die internationale Zusammenarbeit
35 Vgl. 4.1.3 Beurteilung der FINMA
36 Vgl. 4.4 Krisenorganisation des Bundes
37 Vgl. 4.6.2 EFD, FINMA, SNB und die internationale Zusammenarbeit

23
Der Steuerungsausschuss KLL behandelt Fragen hinsichtlich der Krisenleitlinien und
passt diese wenn nötig an. Darunter fallen folgende Aufgaben: Projekte im Bereich der
Krisenszenarien, Krisenübungen, internationale gesetzliche Rahmenbedingungen, mög-
liche Massnahmen hinsichtlich systemrelevanter Banken und die Zusammenarbeit mit dem
Bund (GPK, 2010, S. 44). Daneben haben die SNB und die FINMA ihre Aufgaben in der
Krisenorganisation und die Zusammenarbeit im Krisenfall in einem Memorandum of
Understanding geregelt. Eine Beurteilung dieser Zusammenarbeit wird an späterer Stelle
vorgenommen38.
Das Krisenmanagement der Schweiz während der Finanzkrise wurde im Allgemeinen
(nach Ansicht des IMF, der OECD, Hans Geigers und David Greens) als positiv, geordnet
und zielgerichtet eingeschätzt (GPK, 2010, S. 100-102). Die GPK kritisiert jedoch die
Strukturen der Krisenorganisation, da weder der Gesamtbundesrat, noch der Wirt-
schaftsausschuss des Bundesrates Teil dieser Krisenorganisation darstellen (GPK, 2010, S.
78). Problematisch erscheint auch, dass die Krisenorganisation mehrheitlich am Ausgang
gemessen und das Vorgehen der involvierten Behörden auch abseits einer rechtlichen und
demokratischen Legitimierung von einer breiten Öffentlichkeit gebilligt wurde (De Weck,
2010; GPK, 2010, S. 98-101). Neben der GPK fordert auch die SNB eine stärkere
Formalisierung der Zusammenarbeit im Krisenmanagement. Deshalb schlägt sie vor, ge-
meinsam mit der FINMA und dem SIF ein entsprechendes tripartites MoU auszuarbeiten
(Hildebrand & Jordan, 2010, S. 6).
4.5 Weitere behördliche Institutionen
Neben den bislang besprochenen gibt es eine Reihe weiterer behördlicher Institutionen,
die über Kompetenzen im Bereich der Finanzpolitik verfügen, aber für die vorliegende
38 Vgl. 4.6.1 Die Zusammenarbeit der FINMA und der SNB
Abbildung 2: Krisenorganisation des Bundes (GPK, 2010, S. 42)

24
Arbeit nicht von zentraler Bedeutung sind. Im Folgenden werden ihre Rollen ausschliess-
lich im Zusammenhang mit der Finanzkrise dargelegt.
4.5.1 EVD
Das EVD ist für die volkswirtschaftliche Entwicklung der Schweiz zuständig (Art. 2 OV-
EVD) und hat deshalb ein grosses Interesse an der Stabilität des Finanzsystems. Das
Departement wurde jedoch erst im letzten Entscheidungsmoment der Krisenorganisation39
einbezogen und war nur durch den Wirtschaftsausschuss des Bundesrates an der Aus-
gestaltung des Massnahmenpakets zur Rettung der UBS beteiligt. Zudem wurde der
Wirtschaftsausschuss nicht wie üblich vom EVD einberufen, sondern diente gemäss dem
GPK Bericht dazu, die Zustimmung für das Rettungspaket der UBS im Gesamtbundesrat
sicherzustellen (GPK, 2010, S. 108).
4.5.2 Bundesrat
Wie aus dem GPK Bericht hervorgeht, hat der Gesamtbundesrat sowohl im Normal-, als
auch im Krisenzustand nur als letzte Entscheidungsinstanz für staatliche Interventionen
ein Mitspracherecht. Eine Ausnahme bildet dabei der Wirtschaftsausschuss des Bundes-
rates, der aber weder über ein Mandat noch über definierte Zuständigkeiten verfügt. Er
wurde etwas früher über die Geschehnisse informiert und arbeitete aktiv an der Aus-
gestaltung des Massnahmenpakets zur Rettung der UBS mit. Dieses Vorgehen wurde
gegenüber der GPK vom Vorsteher des EFD damit begründet, dass die strenge Vertrau-
lichkeit gewahrt werden musste (GPK, 2010, S. 104-108).
4.5.3 Eidgenössische Räte und Kommissionen
Ähnlich wie der Gesamtbundesrat wurde auch die Finanzdelegation (FinDel) der Finanz-
kommission der eidgenössischen Räte (FK) an der Ausarbeitung der Massnahmen für die
Rettung der UBS nicht beteiligt, sondern erst im letzten Moment herbeigezogen. Das Vor-
gehen ist jedoch gemäss dem Präsidenten der FinDel angesichts der strengen Vertraulich-
keit und der Dringlichkeit als angemessen zu beurteilen (GPK, 2010, S. 108-109). Die
Kommission für Wirtschaft und Abgaben (WAK) und die Geschäftsprüfungskommission
(GPK) spielten erst in der politischen Aufarbeitung der Finanzkrise eine Rolle, auf welche
in der vorliegenden Arbeit nicht weiter eingegangen wird.
4.5.4 Beurteilung der weiteren behördlichen Institutionen
Zusammenfassend kann für den Gesamtbundesrat und das Parlament festgehalten
werden, dass sowohl der institutionelle als auch der rechtliche Rahmen für eine demo-
kratisch und rechtlich legitimierte Mitsprache betreffend der Stabilität des Finanzsystems
(insbesondere in Krisensituationen) fehlen. Dies zeigt sich deutlich in den Empfehlungen
der GPK. Als wichtigste Empfehlungen erachtet der Autor die Stärkung und gesetzliche
39 Vgl. 4.4 Krisenorganisation des Bundes

25
Verankerung der Unabhängigkeit der Aufsichtsbehörde FINMA und der SNB. Die Auf-
gaben müssen klar abgegrenzt und Kompetenzen zugesprochen werden. Zudem muss
dafür gesorgt werden, dass die FINMA und die SNB auch gegenüber den Beaufsichtigten
ihre Unabhängigkeit wahren und ausbauen können (GPK, 2010, S. 126-135).
4.6 Weitere rechtliche und inhaltliche Konfliktpotentiale
Neben der Beurteilung der behördlichen Institutionen und der Krisenorganisation des
Bundes40 muss ein besonderes Augenmerk auf die interinstitutionelle und internationale
Zusammenarbeit gelegt werden. Zudem muss auch der Rolle der Rechnungslegung sowie
deren Einfluss auf das Schweizer Finanzsystem Rechnung getragen werden.
4.6.1 Die Zusammenarbeit der FINMA und der SNB
Aus juristischer Perspektive wird bemängelt, dass eine klare Rechtsgrundlage und ein
damit verbundener institutioneller Rahmen für die Zusammenarbeit der FINMA mit der
SNB fehlen (Kaufmann, 2009, S. 423). So bringt die Entwicklung der Credit Suisse und der
UBS in den letzten Jahren mit sich, dass mikro- und makroprudentielle Aufgaben nicht
mehr isoliert voneinander betrachtet werden können (Kaufmann, 2009, S. 425).
Die Zusammenarbeit in Krisensituationen, die insbesondere durch das Memorandum of
Understanding (MoU vom 23. Februar 2010) zwischen der FINMA und der SNB be-
schrieben wird, wird von verschiedenen Seiten als unzureichend und bürokratisch an-
gesehen. Die jüngste Vergangenheit hat jedoch gezeigt, dass eine solche Krise und deren
Bewältigung nicht planbar ist und es deshalb auch als wenig sinnvoll erscheinen mag,
solche Schritte allzu spezifisch zu regeln (Bürgi & Müller, 2010, S. 278).
Es hat sich aber herausgestellt, dass makroprudentiell relevante Informationen lange
Strecken zurücklegen müssen, bis sie ihren Bestimmungsort erreichen. So kann die SNB
Informationen, die nicht als statistische Daten qualifiziert sind, nur über die FINMA von
den Banken einholen. Deshalb fordert die SNB mehr Kompetenzen im Monitoring und der
Informationsbeschaffung. Zudem fordert sie, dass ihr mehr Mitspracherechte bei der Um-
setzung und Konzeption der Regulierungsvorhaben eingeräumt werden (Hildebrand &
Jordan, 2010, S. 2-5).
4.6.2 EFD, FINMA, SNB und die internationale Zusammenarbeit
Die FINMA vertritt die Schweiz gemeinsam mit der SNB im Basler Ausschuss. Doch
gerade bei dem wichtigen FSB und dem IMF wird die Schweiz nur von der SNB und dem
EFD vertreten. Ebenso wird die Schweiz in der G10 und der BIS von der SNB
repräsentiert. Unter diesen Umständen ist fraglich, wie die FINMA die mit der Aufsichts-
tätigkeit zusammenhängenden internationalen Aufgaben (Art. 6 Abs. 2 FINMAG) – selbst
bei der internationalen Amtshilfe41 – wahrnehmen kann. Die SNB hingegen verfügt über
erhebliche Einflussmöglichkeiten auf die Gestaltung der regulatorischen Rahmen-
40 Vgl. 4.1 FINMA bis 4.5 Weitere behördliche Institutionen

26
bedingungen. Hinzu kommt, dass die Art der Zusammenarbeit zwischen der FINMA und
der SNB im aktuellen MoU im Bereich Finanzstabilität auch im Bezug auf die konkrete
Ausgestaltung der internationalen Zusammenarbeit (FINMA & SNB, 2010, S. 5) un-
zureichend geregelt ist.
4.6.3 Die Rolle der Rechnungslegung und der Eigenmittelvorschriften
Weitere Konfliktpotentiale bergen sowohl die Rechnungslegung als auch die Eigenmittel-
vorschriften. Den Regulatoren sollte mehr Einfluss auf entscheidende Bestimmungen zu-
stehen, um insbesondere die prozyklische Wirkung reduzieren zu können. Denn die Pro-
zyklizität dieser Regeln ist einer der Einflussfaktoren, der systemische Ereignisse enorm
verstärkt. Als Beispiel hierfür ist der IRB-Ansatz von Basel II42 zu nennen, der zu historisch
bemerkenswert tiefen Eigenkapitalreserven der Grossbanken geführt hat (Grande, 2010, S.
24). Die SNB hat den Handlungsbedarf diesbezüglich erkannt und fordert rigorose Mit-
wirkungsrechte bei der Umsetzung von Basel III, auf dessen Grundzüge später noch ein-
gegangen wird43 (Hildebrand & Jordan, 2010, S. 3-5). Schwieriger gestaltet sich jedoch die
Einflussnahme bei den Rechnungslegungsstandards: Diese werden durch supranationale
oder US-amerikanische Gremien entwickelt, von der SIX anerkannt und in einem jähr-
lichen Rundschreiben der SIX kommentiert. Es handelt sich dabei um eine anerkannte
Massnahme der Selbstregulation, welche durch die behördlichen Institutionen nur partiell
überwacht wird (FINMA & SIX Exchange Regulation, 2010). Es bestehen zudem massive
Unterschiede in der Bewertung durch die verschiedenen Standards. Diese Problematik
wird ebenfalls an späterer Stelle vertieft behandelt44.
5 Internationale Zuständigkeiten
Im Gegensatz zu den Mitgliedstaaten der Europäischen Union ist die Schweiz gesetzlich
nicht an die Beschlüsse einer supranationalen Organisation gebunden. Trotzdem gibt es
auf internationaler Ebene mehrere Instanzen, die direkt oder indirekt auf das Schweizer
Finanzsystem einwirken. Die Wichtigsten davon sind:
- Die G20. Sie nehmen über den politischen Weg Einfluss, indem sie beispielsweise
den Basler Ausschuss auffordern, neue Mindestreservevorschriften zu erlassen oder
das IASB und das FASB einladen, die Rechnungslegungsregelwerke anzupassen.
Die Schweiz ist kein Vollmitglied, soll jedoch an den Vorbereitungsgesprächen
teilnehmen (Tagesanzeiger, 2010a).
41 In diesem Zusammenhang erscheint erwähnenswert, dass das Bundesverwaltungsgericht mit dem Entscheid vom 5.
Januar 2010 als erste Instanz die von der FINMA am 18. Februar 2009 angeordnete Herausgabe von Kundendaten an
die US-Justizbehörden als rechtswidrig bezeichnete. Die FINMA zieht den Fall nun weiter ans Bundesgericht, um
Klarheit über den rechtlichen Handlungsspielraum der FINMA zu schaffen (FINMA, 2010a).
42 Eine übersichtliche Einführung in die Mechanik des IRB-Ansatzes findet sich in Basel Committee on Banking Super-
vision. (2005). An Explanatory Note on the Basel II IRB Risk Weight Functions. Basel: BIS.
43 Vgl. 5.2 BIS, FSB und IMF
44 Vgl. 5.3 IASB und FASB

27
- Die BIS, das FSB und der IMF. Für diese Gremien steht der Schweiz teilweise auch
die Möglichkeit der direkten Einflussnahme zu; die Schweiz implementiert indes
erfahrungsgemäss die Vorschläge für die Mindestreserven und andere
regulatorische Parameter sehr akkurat.
- Das IASB und das FASB. Sie setzen die Rechnungslegungsstandards IFRS und US-
GAAP, die auch an der SIX akzeptiert werden bzw. für das Hauptsegment sogar
vorgeschrieben sind.
Diese Instanzen werden im Folgenden kurz beleuchtet und im einem abschliessenden
Kapitel 5.4 beurteilt. Auf die Konflikte der nationalen behördlichen Institutionen im
Kontext der internationalen Zusammenarbeit wurde bereits eingegangen45. Deshalb be-
schränkt sich die folgende Analyse auf die Wirkung der internationalen Gremien und legt
einen besonderen Fokus auf die zunehmende Konvergenz in der internationalen Finanz-
marktaufsicht und -regulierung.
5.1 G20
Die G20 hat nach allgemeiner Ansicht die G10 als führendes internationales Politikforum
abgelöst und trägt massgeblich zu einer globalen Lösung der Krise bei. Die G20 hat mit
ihrer Deklaration zur Stärkung des Finanzsystems (Declaration on strengthening the
financial system) vom 2. April 2009 das FSB mit der Ausarbeitung von Leitlinien im Um-
gang mit systemisch relevanten Finanzinstituten beauftragt. Am letzten G20-Gipfel 2010 in
Südkorea wurde der IMF zugunsten der Schwellenländer umgestaltet46 – was auch die
Schweiz betrifft – und es wurde intensiv über internationale Währungsfragen und die
zukünftige Finanzmarktpolitik diskutiert. Die Schweiz soll am nächsten Gipfeltreffen in
Cannes zumindest in die Vorbereitungen mit einbezogen werden (Tagesanzeiger, 2010a).
5.2 BIS, FSB und IMF
Die BIS wurde 1930 in der Folge der grossen Rezession gegründet und dient den
nationalen Zentralbanken als Bank. Die zentralen Aufgaben der BIS sind die internationale
Währungs- und Finanzkooperation, die Forschung auf dem Gebiet der Ökonomie und die
Intermediation bei internationalen Finanztransaktionen. Der Hauptsitz der BIS ist in Basel
(BIS, o. J.).
Der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht (BCBS) ist der BIS angegliedert und ist mit dem
regulatorischen Vorgaben und Empfehlungen für Banken betraut. Sämtliche wichtigen
Finanzplätze der Welt sind im BCBS vertreten und tauschen ihre Erfahrungen hinsichtlich
der Supervision der Banken aus. Das aktuellste Regelwerk Basel III47 löst den Vorgänger
Basel II ab und bringt insbesondere in folgenden Bereichen Verbesserungen mit sich:
45 Vgl. 4.6.2 EFD, FINMA, SNB und die internationale Zusammenarbeit
46 Vgl. 5.2 BIS, FSB und IMF
47 Eine Zusammenstellung aller Dokumente, die Basel III ausmachen findet sich in BCBS. (o. J.). Basel III - BIS.
Abgerufen am 30. Oktober 2010 von http://www.bis.org/list/basel3/index.htm

28
(a) Stärkung der Fähigkeit des Bankensektors, makroökonomische Schocks zu ab-
sorbieren
(b) Verbesserung des Risikomanagements und der Governance
(c) Stärkung der Transparenz und Offenlegung (BCBS, o. J.)
Dies wird insbesondere durch eine Verschärfung der Kapitalanforderungen erreicht. Alle
Banken benötigen zukünftig ein Minimum von 4.5% und einen Puffer von 2.5% Common
Equity, der zur Absorption von Verlusten im Krisenfall dient. Die Banken haben bis 2018
Zeit, die Vorgaben umzusetzen. Neben anderen Massnahmen wird auch die Be-
schränkung des Verschuldungsgrades auf Basis einer Leverage Ratio für das Jahr 2018
angestrebt (Expertenkommission, 2010, S. 10-12).
Das Financial Stability Board (vormals Financial Stability Forum) wurde Ende der 90er auf
Initiative der G7 hin gegründet und koordiniert nationale Aufsichtsbehörden und inter-
nationale Standardsetzer. Sämtliche grossen Industrie- und Schwellenländer sind Mit-
glieder. Sie werden mehrheitlich durch ihre jeweiligen Notenbanken vertreten. Für die
Schweiz sitzt die SNB und das EFD im FSB ein (FSB, o. J.). Dieses Forum wird als weg-
weisend für die zukünftige Ausgestaltung der Regulation angesehen (Hildebrand, 2010,
zit. in Birchler et al., 2010, S. 9). Es ist unabhängig, hat seinen Sitz jedoch bei der BIS.
Der IMF hat die internationale Währungszusammenarbeit, die Sicherung der Finanz-
stabilität, die Beförderung des internationalen Handels, das nachhaltige Weltwirtschafts-
wachstum und die Reduktion der Armut zur Aufgabe (IMF, o. J.). Die Schweiz ist einer
von 187 Mitgliedstaaten und hat einen Stimmrechtsanteil von 1.57%. Dieser soll aber als
Konsequenz des letzten G20-Gipfels stark reduziert werden. Obwohl die Schweiz damit
von Platz 17 auf 19 zurückfällt, gehört sie immer noch zu den 20 wichtigsten IMF-
Mitgliedern. Die Schweiz hat mit ihrer Stimmrechtsgruppe weiterhin das Recht auf einen
Sitz im 24-köpfigen Exekutivrat (Tagesanzeiger, 2010b). Derselben Stimmrechtsgruppe
gehören neben der Schweiz noch Aserbaidschan, die kirgisische Republik, Polen, Serbien,
Tadschikistan, Turkmenistan und Usbekistan an.
Die drei vorgestellten Institutionen pflegen eine enge Zusammenarbeit und haben unter
anderem wegweisende Richtlinien im Umgang mit systemischen Finanzinstituten ent-
worfen48.
5.3 IASB und FASB
Das International Accounting Standards Board (IASB) ist ein unabhängiges Gremium der
IFRS Foundation, welches für die Entwicklung und Verbesserung der International
Financial Reporting Standards (IFRS) zuständig ist und aus 15 Rechnungslegungs-
experten49 besteht. Der Standard IFRS wird bereits in über 120 Ländern anerkannt,
darunter viele grosse Volkswirtschaften der G20. Seit dem Jahr 2000 wird der Standard
48 Vgl. 3.3 Die Systemrelevanz im internationalen Kontext
49 Das Gremium setzt sich sowohl aus Experten aus dem Finanzwesen als auch aus der Wissenschaft zusammen. Ab
2012 wird die Anzahl der Experten auf 16 erhöht (IASB, o. J.).

29
von der EU Kommission geprüft und in für alle Mitgliedsstaaten bindendes EU-Recht
überführt (IASB, 2010).
Das Financial Accounting Standards Board (FASB) ist ein US-amerikanisches Gremium
der Financial Accounting Foundation, das seit 1973 die United States Generally Accepted
Accounting Principles (US-GAAP) festlegt. Dieses sehr umfangreiche Regelwerk ist für
alle börsengehandelten US-amerikanischen Unternehmen vorgeschrieben und wird
darüber hinaus auch ausserhalb der USA in vielen Ländern akzeptiert (FASB, o. J.).
5.4 Beurteilung der internationalen Zuständigkeiten
Im Lichte der Finanzkrise hat sich gezeigt, dass sich die Aufsichtstätigkeit den veränderten
Problemstellungen anpassen muss. Besonders die globale Interdependenz der Märkte er-
fordert eine Stärkung der makroprudentiellen Aufsicht, um die systemischen Risiken zu
reduzieren. Zwei Beiträge gelten dabei als zentral: Die Deklaration zur Stärkung des
Finanzsystems (Declaration on strengthening the financial system) der G20 vom 2. April
2009, unterstützt durch das FSB und den Basler Ausschuss, sowie der de-Larosière-Bericht
der EU (Grande, 2010, S. 20).
Als eine der Ursachen der Finanzkrise wird das „Shadow banking“ oder „Parallel banking
system“ grosser Finanzinstitute angesehen. Es handelt sich dabei um Hedge Funds,
Ausserbilanzgeschäfte mittels Zweckgesellschaften (SPV) und andere Strukturen, die nicht
oder nur unzureichend reguliert worden sind. Deshalb fordert die Deklaration eine ver-
stärkte Regulierung der systemrelevanten Finanzinstitute (Grande, 2010, S. 21). Die BIS, das
FSB und der IMF haben zu diesem Zwecke im Oktober 2009 einen Bericht mit Leitlinien
zur angemessenen Beurteilung der systemischen Bedeutung der Finanzdienstleister,
Instrumente und Märkte veröffentlicht (IMF et al., 2009). Die Hedge Funds sind zwar nicht
Auslöser der Krise, können jedoch durch ihr prozyklisches Verhalten und durch die
grossen Volumina beim Eintritt eines systemischen Ereignisses grossen Einfluss ausüben.
Um das Problem der Hedge Funds und der Ausserbilanzgeschäfte einzudämmen, hat der
Basler Ausschuss verschiedene neue Vorgaben erlassen (Grande, 2010, S. 22-27).
Ein weiterer Punkt auf der internationalen Agenda stellt die bis 2018 angestrebte Be-
schränkung der Leverage Ratio dar. Jedoch gibt es gegen diesen Vorschlag des Basler
Ausschusses berechtigte Bedenken, denn der bilanzielle Verschuldungsgrad ist nach IFRS
beträchtlich höher als nach US-GAAP. So hätte die Deutsche Bank gemäss eigenen Be-
rechnungen eine halb so grosse Leverage Ratio unter US-GAAP als unter IFRS (Gros, 2010,
S. 2). Dieser Umstand wirft auch im Zusammenhang mit der Systemrelevanz Fragen auf
bezüglich der Rolle der Rechnungslegung. Im Gegensatz zu IFRS weist US-GAAP viel
tiefere Bilanzpositionen aus, da das Netting auf vielen Positionen erlaubt ist. Dadurch ist
nicht mehr ersichtlich, wie hoch das Exposure gegenüber anderen Marktteilnehmern ist,
und durch die vermeintlich tiefe Leverage Ratio können höhere Risiken eingegangen
werden. Um die Vernetzung grosser Finanzinstitute realistischer einschätzen zu können,
fordert der Basler Ausschuss die volle Offenlegung der Derivateexposures in den
Bilanzen (Gros, 2010, S. 3).

30
Die Kritik gilt aber nicht nur US-GAAP, sondern dem Fair Value Accounting (FVA) im
Allgemeinen. Die hohen Fair Value Gewinne stellten sich oft als vorübergehende Blasen
heraus (Zeitler, 2010, S. 7). Zudem waren die hohen Abschreibungen, bedingt durch den
Rechnungslegungsstandard IFRS mitverantwortlich für die Abwärtsspirale im Banken-
sektor. Die Fair Value Betrachtung führte zu einer hohen Volatilität und die prozyklische
Wirkung verstärkte den Abwärtstrend rasant. Obwohl die Standardsetzer IASB bzw. FASB
im vierten Quartal 2008 reagierten, indem sie vielfältige Umklassifizierungen von Finanz-
instrumenten erlaubten, besteht die prozyklische Wirkung des IFRS noch immer (Zeitler,
2010, S. 11). Diese Regelungen sind für die beiden Grossbanken massgeblich, denn im
Hauptsegment der SIX sind nur IFRS und US-GAAP als Rechnungslegungsstandards zu-
gelassen.
Des Weiteren fordern die G20 und das FSB von den Standardsetzern alternative Modelle
zur Bemessung der Kreditrisikovorsorge. Das gegenwärtige incurred-loss-Modell setzt
konkrete Kreditausfallereignisse voraus. Besser geeignet sind deshalb expected-loss-
Modelle, wie sie vom IASB im Rahmen der Neufassung des IAS 39 erwogen werden. Es
bleibt jedoch fraglich, ob sich dieser Ansatz zur Abmilderung der prozyklischen Wirkung
der Rechnungslegung im Hinblick auf die Operabilität und die Auswirkung auf die
Steuerbelastung überhaupt umsetzen lässt (Zeitler, 2010, S. 13). Das FASB hat im April
2009 eine Konvergenz in der Fair Value Bewertung gefordert. Daraufhin hat das IASB im
Mai vorgeschlagen, die bestehenden Leitlinien im FVA in einem einzigen Dokument zu-
sammenzufassen. Daran reiht sich nun die Forderung der G20 nach mehr Mitsprache für
die Regulatoren im Standardsetzungsprozess (Grande, 2010, S. 26). Dies dürfte sich jedoch
als ausgesprochen schwierig gestalten. Insbesondere US-GAAP wird zwar von vielen
Staaten akzeptiert, ist aber nach wie vor klar auf die USA ausgerichtet und wird sich auch
in künftigen Krisen nach den Bedürfnissen der US-amerikanischen Ökonomie richten. Die
EU Kommission ihrerseits greift bereits durch den Übernahmeprozess massgeblich in die
Ausgestaltung von IFRS für die EU Mitgliedsstaaten ein.
Auf mikroprudentieller Ebene müssen die Standards für die Corporate Governance und
das Risikomanagement verschärft werden. Die G20 hat in ihrer Deklaration auf die Not-
wendigkeit einer Überprüfung der Vergütungssysteme aufmerksam gemacht (Grande,
2010, S. 30). In der Schweiz hat die FINMA bereits reagiert und neue Anforderungen an
die Vergütungssysteme und das Risikomanagement erlassen.
6 Zukünftige Entwicklungen und Tendenzen
Im Folgenden sollen nun schliesslich mögliche Szenarien der Entwicklung im Bereich der
Systemrelevanz angesprochen werden und auf Meinungen von Experten sowohl auf
nationaler als auch auf internationaler Ebene eingegangen werden.

31
6.1 Regulatorische Umgestaltung auf nationaler Ebene
Die verstärkten Regulierungsvorhaben der FINMA werden von verschiedenen Experten
als Überregulierung und prozyklische Verschlimmerung der Krise angesehen (Bürgi &
Müller, 2010, S. 289). Diese Ansicht kann der Autor nicht teilen, zumal die ökonomischen
Indikatoren (siehe Abbildung 3 unten) darauf hinweisen, dass die Krise in der Schweiz
überstanden ist (SECO, 2010).
Dennoch stellt sich die berechtigte Frage, ob die FINMA die richtige Instanz zur Beauf-
sichtigung systemrelevanter Finanzinstitutionen ist. Eine solche Instanz sollte in der Lage
sein, sinnvolle Empfehlungen zur Eindämmung des volkswirtschaftlichen Schadens in
Bezug auf die Systemrelevanz geben zu können. Offensichtlich weist die FINMA diese Ver-
antwortung von sich:
„Die Systemrelevanz und das Schadenspotenzial grosser, komplexer Institute
sind auf das von der Politik zu bestimmende volkswirtschaftlich und fiskalisch
tragbare Mass zu beschränken“ (FINMA, 2009, S. 5).
Aufgrund der unzureichender Unabhängigkeit der FINMA und der starken Instrumente,
über welche die SNB auch während der Krise ziemlich autonom verfügen konnte, wäre
denkbar, die Aufsicht über grosse Institute auch vollständig an die SNB zu übertragen
(Bürgi & Müller, 2010, S. 279). Die SNB hat des Weiteren durch ihren engen Kontakt zu
anderen Zentralbanken und anderen internationalen Stellen günstigere Voraussetzungen
für die Überwachung der Stabilität des Finanzsystems.
Dem entgegengesetzt sehen verschiedene Juristen in der aktuellen Krise eine Chance für
die Entwicklung der Finanzmarktaufsicht und -regulation (Kilgus, 2009, S. 821). Die
FINMA habe durch die Zusammenlegung der drei Vorgängerbehörden (BPV, EBK und Kst
Abbildung 3: Das Bruttoinlandprodukt im 3. Quartal 2010 (SECO, 2010)

32
GwG) das nötige Potential, kreative Lösungen umzusetzen (Kilgus, 2009, S. 837). Dem
sprechen jedoch die Vorschläge der SNB (Hildebrand & Jordan, 2010) entgegen und es
bleibt abzuwarten, wie sie vom Parlament aufgenommen werden und ob der SNB die ge-
forderten Kompetenzen zugestanden werden.
Dass die Grossbanken – entgegen dem dualen Aufsichtsprinzip – einer direkten und an-
dauernden Prüfung unterzogen werden müssen, dürfte indes nicht bezweifelt werden
(GPK, 2010, S. 125). Die Finanzkrise kann in diesem Sinne auch als eine Krise der Selbst-
regulation betrachtet werden. Banken sowie die Aufsichtsbehörden haben sich zur
Risikoprüfung zu stark auf Ratingagenturen verlassen (Kilgus, 2009, S. 840). Die G20
spricht sich deshalb für eine einheitliche und verschärfte Regulierung der Ratingagenturen
(CRAs) aus. Im Zentrum steht auch hier die Unterscheidung zwischen Ratings für
klassische und Ratings für strukturierten Produkte, auf deren Risiken speziell hingewiesen
werden muss (Grande, 2010, S. 22). Die FINMA hat in ihrem FINMA-RS 08/26 ent-
sprechende Anforderungen an Ratingagenturen erlassen, verschärft jedoch die Auflagen
für das Rating von strukturierten Produkten nicht.
Des Weiteren muss die FINMA auch Finanzinstrumente beaufsichtigen, um die System-
risiken eindämmen zu können. Die dafür notwendigen Kompetenzen sind derzeit noch
unzureichend im Gesetz verankert (Kilgus, 2009, S. 838) und müssen flexibel ausgestaltet
werden, um sich den schnellen Änderungen auf den Märkten anpassen zu können.
Eine umstrittene Massnahme stellt der Einlegerschutz dar, welcher weltweit und auch in
der Schweiz ausgebaut wurde. Er mag insbesondere für grosse Finanzinstitute sinnlos er-
scheinen, denn die Systemobergrenze von CHF 6 Milliarden reicht im Falle eines Ausfalls
eines der acht grössten Schweizer Finanzinstitute nicht für die Deckung der privilegierten
Einlagen aus. Zudem wirkt sich der Einlegerschutz auch prozyklisch aus, wenn bei einem
Bankenzusammenbruch während einer systemischen Krise die Einschusspflicht der einzel-
nen Institute in die Einlagensicherung zu einer weiteren Belastung der Systemstabilität
führt. Besser erscheint hier stattdessen die Massnahme, dass die Banken ihre privilegierten
Einlagen durch 125% Forderungen oder Aktiven in der Schweiz zu unterlegen haben
(Bürgi & Müller, 2010, S. 284).
Auf weitere Massnahmen zur Einschränkung der Systemrelevanz und der TBTF-
Problematik, wie die Änderung des Insolvenzrechts und Grössenbeschränkungen, kann
an dieser Stelle nicht eingegangen werden50.
6.2 Zunehmende Transparenz auf internationaler Ebene
Das FSB hat neue Grundsätze für Vergütungssysteme in Banken entwickelt, die auch vom
Basler Ausschuss unterstützt werden. Für die EU haben die EU-Kommission und das
CEBS entsprechende Grundsätze erarbeitet und rechtsverbindlich verankert. Zentral sind
dabei die langfristigen Anreizstrukturen (Grande, 2010, S. 30; Zeitler, 2010, S. 7). Dieser
Schritt ist vor dem Hintergrund der Systemrelevanz zu begrüssen, insofern die sinkende
50 Eine ausführliche Darstellung und Beurteilung weiterer Massnahmen findet sich in Birchler u. a. (2010, S. 26-40) und
dem Bericht der Expertenkommission (2010, S. 21-49).

33
Volatilität der Aktienkurse zu einem tieferen Systemrisiko der systemrelevanten Institute
führt.
Ein wichtiger Meilenstein in der Reduktion der Intransparenz und der Frühwarnung
könnte die Forderung des de-Larosière-Berichts nach einer Gesamteuropäischen
Institution zur Überwachung der Systemrisiken (ESRC) oder der Vorschlag einer
Expertengruppe der Deutschen Bundesregierung nach einem grenzüberschreitenden
Kreditregister sein. Diese Ideen sind jedoch sehr umstritten, da sie allesamt einen auto-
matischen Datenaustausch voraussetzen. Denn selbst wenn der Vorschlag, den Deutsch-
land auf der Ebene der G20 vorgebracht hat, in einem globalen, bei der BIS gelagerten
Kreditregister mündet, ist die Frage der Vertraulichkeit noch nicht geklärt (Zeitler, 2010, S.
8). Insbesondere in der Schweiz stossen Vorhaben, die auf eine Lockerung des Banken-
geheimnisses pochen, auf Ablehnung.
Vielversprechender erscheint die Forderung nach einer zentralen Gegenpartei (CCP) für
Over-the-counter-Derivate. In den USA wird diese Aufgabe seit März 2009 von der
Terminbörse Intercontinental Exchange (ICE) wahrgenommen. In Europa haben eine
Tochter der ICE und die Eurex Credit Clear das Clearing von OTC-Derivaten über-
nommen. So kann durch das Netting der Positionen das Volumen reduziert werden und
die CCP wirkt als Puffer, falls eine Partei ausfällt, und kann somit Dominoeffekte ver-
hindern (Zeitler, 2010, S. 9). Die erhöhte Transparenz vereinfacht es zudem, Aussagen über
die interinstitutionelle Abhängigkeit zu machen. Die ECB hat in Zusammenarbeit mit
anderen Behörden den Aufbau privatwirtschaftlicher CCP forciert (Grande, 2010, S. 23).
6.3 Perspektiven in der ökonomischen Betrachtung
Nachdem auf nationaler und internationaler Ebene mögliche Zukunftsaussichten an-
gesprochen worden sind, werden nun kurz einige ökonomische Konzepte vorgestellt, die
in Zukunft für die Früherkennung von systemischen Ereignissen und die Messung von
Systemrisiken von Bedeutung sein könnten.
Für die Bestimmung der internationalen Abhängigkeit schlagen Espinosa-Vega und Sole
(2010) die Netzwerkanalyse vor. Sie sehen ein grosses Potential in der Simulation von ver-
schiedenen Schocks innerhalb des Bankensektors. Falls die Daten über die Exposures ver-
bessert bzw. verfügbar würden, wären auch auch Aussagen über das Risikoprofil und den
Risikotransfer eines gesamten Finanzsystems möglich (Espinosa-Vega & Sole, 2010, S. 5).
Nicolo und Lucchetta (2010) schlagen ein dynamisches Faktor-Modell zur Identifikation
von Systemrisiken vor. Sie identifizieren Indikatoren für das systemische Risiko der Realwirt-
schaft und das systemische Risiko der Finanzwirtschaft. Diese Indikatoren können sowohl als
Frühwarnsystem als auch als Stresstest verwendet werden. Angewendet auf G7 Öko-
nomien, erreichen sie für verschiedene Länder verlässliche Indikatoren zur Frühwarnung
und können zudem Aussagen über die Struktur von makroökomischen Schocks machen.
So sprechen ihre Resultate gegen die verbreitete Auffassung, dass Kreditklemmen zu den

34
Schlüsselfaktoren für einen Rückgang der des realen Wirtschaftswachstums gehören
(Nicolo & Lucchetta, 2010, S. 6).
Einen weiteren Ansatz verfolgen González-Hermosillo und Hesse (2009) mit ihrem
Markov Regime-Switching-Modell. Dank der Analyse der Marktbedingungen anhand der
Markov Regime-Switching-Technik hätten sie nach eigenen Aussagen schon im Februar
2007 den Konkurs von Lehman Brothers voraussagen können. Zudem könnte dieser An-
satz den Regierungen und Zentralbanken helfen, ihre Stützungsmassnahmen richtig zu
terminieren (González-Hermosillo & Hesse, 2009, S. 10).
Neben den vorgestellten Ansätzen werden von verschiedenen Experten weitere, viel ver-
sprechende Theorien – darunter die Systemtheorie (Kilgus, 2009, S. 841) oder die
Behavioral Economics (Fehr & Zehnder, 2009) – als mögliche Hilfestellungen oder
Lösungsansätze angesehen, auf die im Rahmen dieser Arbeit aber nicht näher ein-
gegangen werden kann.
7 Schluss
Die Finanzkrise hat das als sicher angesehene Schweizer Finanzsystem in Mitleidenschaft
gezogen und zu hohen Verlusten im Bankensektor geführt. Grössenwachstum, aggressive
Geschäftsmodelle sowie eine Zunahme der internationalen Vernetzung haben die Gross-
banken verwundbar gegenüber systemischen Ereignissen werden lassen. Aufgrund ihrer
systemischen Relevanz für die Schweizer Volkswirtschaft werden sie, wie am Fall der UBS
exemplarisch aufgezeigt werden konnte, durch den Schweizer Staat gestützt, falls sie in
eine wirtschaftliche Schieflage geraten. Über die Ausgestaltung des Massnahmenpakets
zur Rettung der UBS wurde von den Vorstehern des EFD (bzw. der EFV), der FINMA und
der SNB entschieden. Nachvollziehbare Kriterien für die Systemrelevanz wurden jedoch
erst nach der Krise durch eine vom Bundesrat eingesetzte Expertenkommission derselben
behördlichen Institutionen und Vertretern aus Wissenschaft und Privatwirtschaft gegeben.
Die Definition und Kriterien der Expertenkommission entsprechen weitgehend den Vor-
gaben der internationalen Gremien (BCBS, FSB und IMF) und identifizieren Banken, die
eine implizite Staatsgarantie geniessen. Für die makroprudentielle Aufsicht und die Ent-
wicklung und Steuerung der Finanzmarktaufsicht, -regulierung und -politik muss die
Systemrelevanz jedoch am Beitrag zum Systemrisiko gemessen werden. Dazu müssen die
Kriterien der Expertenkommission um weitere quantitative und qualitative Kriterien er-
weitert werden.
Die Analyse des rechtlichen Rahmens hat gezeigt, dass die Zuständigkeiten und die inter-
institutionelle und internationale Zusammenarbeit des EFD, der FINMA und der SNB
sowie das Krisenmanagement des Bundes unzureichend formalisiert sind. Einerseits be-
sitzt einerseits die FINMA aufgrund ihrer organisationalen Ausgestaltung und des
dualistischen Aufsichtsprinzips nicht über die nötige Autonomie, um ihre gesetzlichen
Aufgaben wahrzunehmen, andererseits verfügt die SNB nicht über die notwendigen

35
Kompetenzen, um ihre makroprudentiellen Aufgaben innerhalb des gesetzlichen Auftrags
zu erfüllen.
Die Untersuchung des internationalen Kontextes der Finanzmarktaufsicht und
-regulierung hat weiter ergeben, dass die Schweiz in den wichtigen Gremien wie dem
Basler Ausschuss, dem FSB und dem IMF durch das EFD und die SNB vertreten ist, an
den internationalen Standards aktiv mitarbeitet und sie sehr akkurat umsetzt. Bei den
Rechnungslegungsstandards IFRS und US-GAAP, die für die hohe Volatilität des
Schweizer Bankensektors mitverantwortlich sind, haben die behördlichen Institutionen
jedoch keine Möglichkeit der direkten Einflussnahme.
Diese Untersuchung hat weitere Fragen aufgeworfen: Wie wird das Systemrisiko (1) für
den Finanzsektor und (2) die Realwirtschaft gemessen? Welche Massnahmen reduzieren
das Systemrisiko? Wie effektiv sind diese Massnahmen bzw. welche gesamtwirtschaftlichen
Auswirkungen haben sie? Diese Fragen sind bereits teilweise Gegenstand der aktuellen
ökonomischen Forschung, müssen jedoch noch intensiver und insbesondere unter politik-
und rechtswissenschaftlichen Gesichtspunkten vertieft werden.

36
Literaturverzeichnis
BCBS. (o. J.). International regulatory framework for banks (Basel III). Abgerufen am 6.
Dezember 2010 von http://www.bis.org/bcbs/basel3.htm
Birchler, U., Festl-Pell, D., Hegglin, R. & Nyborg, I. (2010). Schlussbericht: Faktische
Staatsgarantie für Grossbanken. Zürich: ISB.
BIS. (o. J.). About BIS. Abgerufen am 6. Dezember 2010 von
http://www.bis.org/about/index.htm
Bürgi, J. A. & Müller, T. S. (2010). Bankenaufsichtsrechtliche Entwicklungen in der
Schweiz. In S. G. Grieser & M. Heemann (Hrsg.), Bankaufsichtsrecht: Entwicklungen
und Perspektiven (S. 267-290). Frankfurt am Main: Frankfurt-School-Verlag.
De Weck, R. (2010, November 28). Sternstunde Philosophie: Der Unbequeme. Sternstunden.
Zürich: Schweizer Fernsehen.
Demirguc-Kunt, A. & Huizinga, H. (2010). Are banks too big to fail or too big to save?
International evidence from equity prices and CDS spreads (Discussion Paper No. DP7903).
CEPR.
EFD. (2009, November 27). SIF - Rücktritt von EFV-Direktor Peter Siegenthaler. Abgerufen
am 18. November 2010 von
http://www.sif.admin.ch/dokumentation/00513/00548/00549/index.html?
lang=de&msg-id=30410
EFD. (2010, März 24). Einlagensicherung: Bundesrat will dringliche Änderungen ins
Dauerrecht überführen. Abgerufen am 20. November 2010 von
http://www.efd.admin.ch/dokumentation/medieninformationen/00467/index.html?
lang=de&msg-id=32369
Espinosa-Vega, M. & Sole, J. (2010). Cross-Border Financial Surveillance: A Network
Perspective (Working Paper No. 10/105). IMF.
Expertenkommission. (2010). Schlussbericht der Expertenkommission zur Limitierung von
volkswirtschaftlichen Risiken durch Grossunternehmen. SIF.
FASB. (o. J.). FASB Facts About FASB. Abgerufen am 28. Dezember 2010 von
http://www.fasb.org/jsp/FASB/Page/SectionPage&cid=1176154526495
FAZ. (2009, März 19). IWF: Weltwirtschaft schrumpft erstmals seit 60 Jahren. FAZ.NET.
Abgerufen am 18. November 2010 von
http://www.faz.net/s/Rub58241E4DF1B149538ABC24D0E82A6266/Doc~EB548512E1E
844FE09D080906419877AA~ATpl~Ecommon~Scontent.html
Fehr, E. & Zehnder, C. (2009). Reputation and Credit Market Formation: How Relational
Incentives and Legal Contract Enforcement Interact (Discussion Paper No. 4351). IZA.
FINMA. (2009). Strategische Ziele der FINMA. Bern: FINMA.
FINMA. (2010a, Januar 21). FINMA - FINMA zieht Urteil des Bundesverwaltungsgerichts
weiter. Abgerufen am 6. Dezember 2010 von

37
http://www.finma.ch/d/aktuell/Seiten/mm-entscheid-finma-urteil-bvger-
20100121.aspx
FINMA. (2010b). Leitlinien zur Finanzmarktregulierung. Bern: FINMA.
FINMA. (2010c, Oktober 4). Expertenkommission Too big to fail: FINMA und SNB
empfehlen rasche Umsetzung der Massnahmen. Abgerufen am 18. November 2010
von http://www.finma.ch/d/aktuell/Seiten/mm-schlussbericht-exko-tbtf-
20101004.aspx
FINMA. (o. J.). Aufsicht UBS und CS Group. Abgerufen am 18. November 2010 von
http://www.finma.ch/d/finma/taetigkeiten/gb-banken/aufsicht-ubs-
cs/Seiten/default.aspx
FINMA. (o. J.). Prüfgesellschaften. Abgerufen am 22. November 2010 von
http://www.finma.ch/d/beaufsichtigte/pruefgesellschaften/Seiten/default.aspx
FINMA. (o. J.). Enforcement - Begriff. Abgerufen am 30. November 2010 von
http://www.finma.ch/d/sanktionen/enforcement/Seiten/default.aspx
FINMA & SIX Exchange Regulation. (2010, Dezember 10). FINMA und SIX Exchange
Regulation verstärken Rechnungslegungsaufsicht. Abgerufen am 28. Dezember 2010
von http://www.finma.ch/d/aktuell/Seiten/mm-six-exchange-finma-
rechnungslegungsaufsicht-20101210.aspx
FINMA & SNB. (2010). Memorandum of Understanding im Bereich Finanzstabilität zwischen
der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht FINMA und der Schweizerischen Nationalbank
SNB. Bern: FINMA & SNB.
FSB. (o. J.). Overview. Abgerufen am 6. Dezember 2010 von
http://www.financialstabilityboard.org/about/overview.htm
González-Hermosillo, B. & Hesse, H. (2009). Global Market Conditions and Systemic Risk
(Working Paper No. 09/230). IMF.
GPK. (2010). Die Behörden unter dem Druck der Finanzkrise und der Herausgabe von UBS-
Kundendaten an die USA : Bericht der Geschäftsprüfungskommissionen des Nationalrates
und des Ständerates vom 30. Mai 2010. Bern: Parlamentsdienste.
Grande, M. (2010). Banking Regulation and supervision - developments and prospects at
the global and EU levels. In S. G. Grieser & M. Heemann (Hrsg.), Bankaufsichtsrecht:
Entwicklungen und Perspektiven (S. 19-37). Frankfurt am Main: Frankfurt-School-
Verlag.
Gros, D. (2010). Too interconnected to fail = too big to fail: What’s in a leverage ratio? (CEPS
Commentaries). Brüssel: CEPS.
Group of Thirty. (2009). Financial reform a framework for financial stability. Washington, D.C.:
Group of Thirty.
Hildebrand, P. M. & Jordan, T. (2010, Dezember 13). Bericht der
Geschäftsprüfungskommissionen des Nationalrats und des Ständerats vom 30. Mai
2010: Stellungnahme der Schweizerischen Nationalbank. Abgerufen von
http://www.snb.ch/de/mmr/reference/gpk_letter_2010/source/gpk_letter_2010.de.pdf

38
Horvath, M. (2009). Marktverhaltensregeln der FINMA : praktische Auswirkungen für die
Finanzintermediäre (Masterarbeit). St. Gallen: Universität St. Gallen.
IASB. (2010). Über uns und unsere Arbeit. London: IFRS Foundation.
IASB. (o. J.). Members of the IASB. Abgerufen am 28. Dezember 2010 von
http://www.ifrs.org/The+organisation/Members+of+the+IASB/Members+of+the+IASB.
htm
IMF. (o. J.). About the IMF. Abgerufen am 6. Dezember 2010 von
http://www.imf.org/external/about.htm
IMF, BIS & FSB. (2009). Guidance to Assess the Systemic Importance of Financial Institutions,
Markets and Instruments: Initial Considerations. Abgerufen von
http://www.bis.org/publ/othp07.pdf
ISB. (o. J.). Financial Distress Kosten - FinanceWiki. Abgerufen am 27. November 2010 von
http://www.isb.uzh.ch/financewiki/index.php/Financial_Distress_Kosten
Kaufmann, C. (2009). SNB und FINMA in neuen Rollen? Schweizerische Zeitschrift für
Wirtschfts- und Finanzmarktrecht (SZW), 418-427.
Kilgus, S. (2009). FINMAG und FINMA - Behörden(re)organisation oder regulatorische
Innovation? In P. V. Kunz & R. V. Büren (Hrsg.), Wirtschaftsrecht in Theorie und Praxis
(S. 817-844). Basel: Helbing Lichtenhahn.
Laeven, L. & Valencia, F. (2010). Resolution of Banking Crises: The Good, the Bad, and the Ugly
(Working Paper No. 10/146). IMF.
Nicolo, G. D. & Lucchetta, M. (2010). Systemic Risks and the Macroeconomy (Working Paper
No. 10/29). IMF.
NZZ. (2006, Januar 4). Schlussstrich unter Bankenpleite (NZZ Online). NZZ.ch. Abgerufen
am 5. Dezember 2010 von http://www.nzz.ch/2006/01/03/wi/newzzEI09IATX-12.html
NZZ. (2009, März 26). Lohn der Nationalbank-Spitze kräftig aufgebessert (Wirtschaft,
Aktuell, NZZ Online). NZZ.ch. Abgerufen am 26. Dezember 2010 von
http://www.nzz.ch/nachrichten/wirtschaft/aktuell/kraeftige_lohnaufbesserung_bei_de
r_nationalbank_1.2262536.html
Raaflaub, P. (2010). Standortvorteil Stabilität – Ergänzung des gesetzlichen Rahmens
erforderlich. Gehalten auf der Jahresmedienkonferenz, Bern: FINMA.
Schletti, B. (2010, November 20). Nicht jede Bank schielt argwöhnisch auf die andere.
Tages-Anzeiger, 57. Zürich.
SECO. (2010, März 1). Das Bruttoinlandprodukt im 3. Quartal 2010. Abgerufen am 5.
Dezember 2010 von http://www.seco.admin.ch/themen/00374/00456/index.html?
lang=de
SIF. (2010). Kennzahlen zum Finanzstandort Schweiz. Bern: SIF.
SNB. (2010a). Bericht zur Finanzstabilität. Zürich/Bern: SNB.
SNB. (2010b). Zwischenbericht der Schweizerischen Nationalbank
per 30. Juni 2010. Zürich: SNB.

39
SNB. (o. J.). Glossar. Abgerufen am 6. November 2010 von
http://www.snb.ch/de/system/glossary
SNB. (o. J.). Geschichte. Abgerufen am 3. Januar 2011 von
http://www.snb.ch/de/iabout/snb/hist/id/hist_cover
SNB. (o. J.). Ziele und Aufgaben der Schweizerischen Nationalbank. Abgerufen am 6.
November 2010 von http://www.snb.ch/de/iabout/snb/id/snb_tasks
Sommaruga, S. (2009, September 4). Folgen für den Umgang mit systemrelevanten
Unternehmen mit faktischer Staatsgarantie. Abgerufen am 8. Oktober 2010 von
http://www.parlament.ch/d/suche/seiten/geschaefte.aspx?gesch_id=20093500
Sturm, A. & SNB. (2009). Die Überwachung von Zahlungs- und Effektenabwicklungssystemen
durch die Schweizerische Nationalbank. Bern: SNB.
Tagesanzeiger. (2010a, November 13). Die Schweiz hat in Finanzfragen Gewicht.
Tagesanzeiger.ch. Abgerufen am 30. November 2010 von
http://www.tagesanzeiger.ch/schweiz/standard/Die-Schweiz-hat-in-Finanzfragen-
Gewicht/story/12327043?track
Tagesanzeiger. (2010b, November 13). China gewinnt massiv an Einfluss – die Schweiz
verliert. Tagesanzeiger.ch. Abgerufen am 30. November 2010 von
http://www.tagesanzeiger.ch/ausland/asien-und-ozeanien/China-gewinnt-massiv-an-
Einfluss--die-Schweiz-verliert/story/29190531
Tarashev, N. A., Borio, C. E. V. & Tsatsaronis, K. (2009). The Systemic Importance of
Financial Institutions. BIS Quarterly Review, 2009(September), 75-87.
Weltbank. (2006a). Domestic credit provided by banking sector (% of GDP) | Data | Table.
Abgerufen am 17. November 2010 von
http://data.worldbank.org/indicator/FS.AST.DOMS.GD.ZS?
order=wbapi_data_value_2006+wbapi_data_value&sort=asc
Weltbank. (2006b). Market capitalization of listed companies (current US$) | Data | Table.
Abgerufen am 18. November 2010 von
http://data.worldbank.org/indicator/CM.MKT.LCAP.CD?
order=wbapi_data_value_2006+wbapi_data_value&sort=desc
Weltbank. (2006c). Market capitalization of listed companies (% of GDP) | Data | Table.
Abgerufen am 18. November 2010 von
http://data.worldbank.org/indicator/CM.MKT.LCAP.GD.ZS/countries/1W-CH-HK?
display=default
Zeitler, F. (2010). Finanzmarktkrise und Bankenaufsicht. In S. G. Grieser & M. Heemann
(Hrsg.), Bankaufsichtsrecht: Entwicklungen und Perspektiven (S. 3-15). Frankfurt am
Main: Frankfurt-School-Verlag.
Zürcher, B. & Held, T. (2009, Mai 7). Wie man systemrelevante Grossbanken besser
diszipliniert: Ein Beitrag zur Diskussion über Krisenprävention. NZZ.ch. Abgerufen
am 18. November 2010 von
http://www.nzz.ch/nachrichten/wirtschaft/aktuell/wie_man_systemrelevante_grossba
nken_besser_diszipliniert_1.2514177.html

40
Anhang: Zahlen zum Schweizer Finanzplatz
Die folgenden Tabellen und Abbildungen finden sich in SNB. (2010). Bericht zur Finanz-
stabilität. Zürich/Bern: SNB.
Tabelle A1: Grösse des Bankensektors im internationalen Vergleich
(Quellen: Bankscope, FINMA, IMF, SNB)
Tabelle A2: Marktanteil am inländischen Geschäft nach Bankkategorie (in Prozent)
(Quellen: FINMA, SNB)
Grossbanken 33,9 27,5 34,3 30,4
Kantonalbanken 21,4 47,6 33,5 25,7
Raiffeisenbanken 4,9 0,8 17,6 10,9
Regionalbanken 4,4 3,1 6,8 6,3
Übrige Banken 35,5 21,0 7,8 26,6
gedeckte Forde-
rungen gegenüber
Nichtbanken
ungedeckte Forde-
rungen gegenüber
Nichtbanken
Hypothekarforde-
rungen gegenüber
Haushalten
Einlagen bei
Schweizer Ge-
schäftsstellen
Belgien 5,2 3,1
Deutschland 4,6 1,0
Frankreich 5,6 2,0
Italien 2,2 1,1
Japan 3,0 0,8
Kanada 2,4 0,8
Niederlande 4,8 3,2
Schweden 4,4 2,6
Schweiz (2008) 8,2 6,2
Schweiz (2009) 6,7 4,4
USA 1,7 0,3
Vereinigtes Königreich 6,3 2,3
Grösse des
Bankensektors
(Verhältnis der Summe
aller Aktiven zum BIP)
Grösse der zwei grössten
Banken (Verhältnis der
Summe aller Aktiven zum
jährlichen BIP)

41
Abbildung A1: Entwicklung des Kreditvolumens der Schweizer Banken
(Quellen: FINMA, SNB , Geschäftsberichte 2009)
Abbildung A2: Risikogewichtete Eigenmittelquoten51
(Quellen: FINMA, SNB)
51 Quoten basieren auf Schweizer Eigenmittelvorschriften

42
Abbildung A3: Capital-to-assets-ratios
(Quellen: FINMA, SNB)
Abbildung A4: Eigenmittelquoten der wichtigsten internationalen Banken52
(Quellen: Geschäftsberichte 2008 und 2009)
52 Durchschnittswerte der grössten Banken im jeweiligen Land. Die Quoten basieren auf dem BIZ-Tier-1-Kapital und
den gemäss BIZ risikogewichteten Aktiven.