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CUBA: La Política Social en la Encrucijada: Manteniendo las Prioridades, Transformando la Práctica

Authors:
CUBA
La Política Social en la Encrucijada:
Manteniendo las Prioridades, Transformando la Práctica
Un Informe de Oxfam América
©2002 Oxfam América.
Se pueden hacer copias de este documento para propósitos edu-
cacionales o usos no-comerciales. Para adicionales copias impre-
sas, contáctese con la Oficina de Comunicaciones, Oxfam América,
617-728-2438; correo electrónico: info@oxfamamerica.org o visite
nuestro sitio web.
Reconocimientos
El proceso cubano de desarrollo social ha estado en el centro
de un continuo debate sobre los méritos, los fracasos y los
desafíos del experimento socialista cubano durante las últimas
cuatro décadas. Al escribir este documento ha estado pre-
sente esta historia de documentación y de lucha por parte
de ambos los que diseñan y de los estudian la política social
cubana, tanto en Cuba como fuera de ella. Y por eso mi
primer agradecimiento es para ellos y para su trabajo. Por la
posibilidad de explorar este tema, agradezco primeramente a
Oxfam América y su Oficial de Programa para Cuba, Minor
Sinclair. Sinclair, su familia y la mía compartimos muchos
espacios en Cuba durante el “período especial” y su perspec-
tiva está presente en este documento. Mis agradecimientos
muy especiales también van a Georgina Chabau, Jesús
Ramos, Gina Rey y Rosa Oliveras, quienes aportaron
materiales y ayudaron a organizar entrevistas en Cuba. A
David Díaz Carbo, Lorena Barbería, Rafael Betancourt, Rosa
Oliveras, Mario Coyula y Alfredo Prieto por la lectura del
manuscrito y por sus comentarios en las presentaciones de
este trabajo. Les agradezco por sus valiosos aportes. Doy
gracias a Jim O' Brien y Lori Anne Saslav, editores del
manuscrito; Izakun Gaviria, Jeff Deutsch, Jennifer Wilder, y
Martha Thompson de Oxfam América quienes llevaron a
cabo el proceso de publicación.
Agradecimientos especiales a Esther Pérez, Jonah Wildman,
Jennifer Ungemach y Sara Stowell por sus contribuciones a la
compilación de esta edición en español.
Ilustración de la Portada: Isavel Gimeno
Se pueden hacer copias de este documento para propósitos
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adicionales, contacte la Oficina de Comunicaciones de
Oxfam América, (617) 728-2438; correo electrónico:
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CUBA
La Política Social en la Encrucijada:
Manteniendo las Prioridades, Transformando la Práctica
Un Informe de Oxfam América
Miren Uriarte, Ph.D.
Universidad de Massachusetts, Boston
ÍNDICE
Introducción 3
1: “Las Prioridades Correctas: Salud, Educación y Alfabetización” 7
2: El “Período Especial” y su Impacto Social 21
3: Una Red de Seguridad Golpeada pero que Resiste 35
4: Transformando el Desarrollo Comunitario 47
5: Desarrollo Social: Mirando hacia el futuro 62
Notas Finales 65
Bibliografía 69
2
CUBA—LA POLÍTICA SOCIAL EN LA ENCRUCIJADA: MANTENIENDO LAS PRIORIDADES, TRANSFORMANDO LA PRÁCTICA
INTRODUCCIÓN
Desde el triunfo de la revolución cubana en 1959, el modelo de desarrollo social del país
ha fomentado la equidad y la cobertura universal. La responsabilidad por el finan-
ciamiento y la distribución de los bienes sociales recae sobre el gobierno. Esos valores
han marcado el desarrollo y la puesta en práctica de la política social durante los últimos
40 años. En ese período, Cuba ha creado sistemas de salud y de educación gratuitos y
de cobertura universal, y ha mejorado el precario sistema de seguridad social que heredó
de épocas anteriores hasta hacerlo universal.
La red cubana de beneficios sociales, cuya utilización no acarrea ningún estigma, abarca
la seguridad laboral, la protección de la vivienda, subsidios a los alimentos y los servicios
básicos y mecanismos para amparar a las familias vulnerables. Los resultados han sido
positivos. Casi un 96% de los adultos está alfabetizado y el índice de escolarización se
ha incrementado significativamente. La mortalidad infantil ha descendido, el consumo
de drogas y la delincuencia son insignificantes en comparación con los índices de otros
países, y la violencia juvenil es mínima. Los cubanos han sentido el efecto de estos cambios
en sus vidas, y para muchos de ellos estas transformaciones han significado que la revolución
obra en su favor.
En 1990, Cuba dedicaba el 20.08% de su producto interno bruto al gasto social, incluidas
la seguridad social, la salud y la educación1, porcentaje mayor que el invertido en esos
rubros por países como Japón, Australia y los Estados Unidos2(la media de los países
latinoamericanos era del 10.4%3). De repente, en 1989, tras el derrumbe del socialismo
en Europa, y especialmente en la Unión Soviética, la economía cubana se vio afectada
sobre todo por la pérdida de su capacidad de importación, que cayó un 75%. Mientras
Cuba trataba de enfrentar la crisis, los Estados Unidos reforzaron el embargo y obstac-
ulizaron aún más el comercio exterior de la Isla.
Estos dos hechos simultáneos tuvieron el efecto de un huracán sobre la economía
cubana. En el campo, la producción agrícola prácticamente se detuvo, lo que produjo
una seria escasez de alimentos. En las ciudades, el transporte público desapareció casi
por completo, así como la gasolina para los autos privados. A lo largo y ancho de la Isla
se racionó severamente la electricidad. Mientras Cuba sorteaba el impacto de la crisis de
los 90, muchos se preguntaban si sería posible seguir sosteniendo financieramente los
valores de universalidad y responsabilidad gubernamental asociados a los beneficios
sociales, y si la amplia gama de servicios de los que había gozado la población cubana
sobreviviría a una crisis tan profunda y abarcadora.
La respuesta hasta ahora ha sido positiva. El sistema, aunque golpeado y enfrentado a
problemas aún más complejos, se ha mantenido en pie. Cuando pasó la conmoción, se
hizo evidente que había una gran voluntad política de preservar la red de seguridad
cubana. Los locutores de la televisión nacional recordaban a menudo que “no se ha cer-
rado ningún hospital, ningún maestro ha perdido su empleo.” Y era verdad.
3
INTRODUCCIÓN
A pesar de la crisis económica, los cubanos
han encontrado maneras de adaptarse a
la escasez de recursos. En la foto, un grupo
de niños de una escuela juega balonmano
en una calle de La Habana.
JUAN CABALLERIA
4
CUBA—LA POLÍTICA SOCIAL EN LA ENCRUCIJADA: MANTENIENDO LAS PRIORIDADES, TRANSFORMANDO LA PRÁCTICA
Durante la década de 1990, la proporción del producto interno bruto cubano destina-
da a programas sociales se incrementó en un 34%. Pero pese a este nivel de finan-
ciamiento, el aumento de la demanda y la disminución del poder adquisitivo de los
recursos destinados a esos fines tensaron el sistema. Hoy en día, el retraso en el man-
tenimiento de los hospitales y las escuelas constituyen un grave problema. La escasez de
medicinas, equipos médicos y libros de texto para las escuelas afectan la calidad de la
salud y la educación. Los niveles de nutrición se mantienen muy por debajo de los de
1989. Y, lo que es más importante, los
complejos cambios sociales vividos en la
última década suponen un reto para el
mantenimiento del compromiso cubano
con la equidad. Los vertiginosos cambios
en la distribución de los ingresos han traí-
do consigo nuevas riquezas, pero también
la aparición de un creciente número de
familias económicamente vulnerables que
le plantean nuevas demandas a un sistema
ya tenso.
Dado el estado actual de la economía
cubana, hasta la más firme voluntad política
tiene que atender a los imperativos
económicos, creando situaciones a las que
los cubanos no están acostumbrados.
Y tiene que hacerlo en un escenario en el
que las diferencias sociales están mucho
más presentes que hace sólo una década.
Hasta ahora, Cuba ha conseguido resultados sociales positivos financiando fuertemente
los servicios. Ahora tiene que encontrar nuevos caminos para alcanzar sus fines. Cuba
no posee una cantidad ilimitada de recursos y se enfrenta a una demanda creciente. El
nuevo panorama económico no sólo requiere eficacia, sino también eficiencia.
Hay indicadores significativos que apuntan a que los dirigentes cubanos no tratarán de
lograr la eficiencia mediante la reducción de los servicios o su privatización. Cuba ha
elegido el camino más duro: la transformación del marco general y de la distribución de
los servicios. Para alcanzar una eficacia cuya única base no sea el consumo masivo de
recursos, Cuba tendrá que echar mano de su larga experiencia en el enfrentamiento pre-
ventivo de los problemas. Pero también tendrá que desarrollar mecanismos para identi-
ficar las necesidades locales, dirigir los recursos al lugar donde más se necesiten y
responder ágilmente con los servicios apropiados.
Hay señales de que el sistema, aunque aún basado en el alcance universal, está intro-
duciendo paulatinamente iniciativas distintas y más diferenciadas. Cuba siempre ha
atendido las necesidades de sectores específicos de la población, por ejemplo, las
Estas mujeres participan en un proyecto
comunitario de rehabilitación de viviendas
en el municipio habanero de Marianao.
Más de la mitad de las viviendas de La
Habana están necesitadas de reparación
o reconstrucción. Las brigadas organi-
zadas en los barrios para reparar las
casas de los vecinos son una de las
respuestas que las comunidades han
dado a ese problema.
MINOR SINCLAIR/OXFAM AMERICA
mujeres, los niños y los discapacitados. La novedad radica ahora en el reconocimiento
creciente de que, en este panorama más complejo, las políticas universales y las iniciati-
vas centralizadas, por sí solas, aunque eficaces para enfrentar los problemas sociales en el
pasado, pueden pasar por alto las necesidades de áreas específicas y de sectores de la
población que se tornan vulnerables.
En la medida en que el sistema social cubano se enfrenta a estos problemas nuevos y más
complejos, van apareciendo soluciones con un enfoque mucho más basado en la colab-
oración y la integración, especialmente en el nivel del consumo de los servicios.
Finalmente, la experiencia del movimiento de desarrollo comunitario local de la última
década ofrece un modelo emergente, a pequeña escala, de planificación participativa y
supervisión local de los servicios, que podría complementar la cobertura y eficacia de los
modelos de distribución actuales. Las experiencias en el nivel local han desarrollado
métodos útiles, que incluyen:
Lograr un enfoque más cercano a las familias y las comunidades;
Desarrollar la colaboración horizontal y la coordinación de actividades entre enti-
dades locales;
Relacionar las familias y las comunidades con redes comunitarias ampliadas;
Potenciar la capacidad de los vecinos y los gobiernos locales para participar en el
desarrollo de políticas locales y en la supervisión de los servicios locales.
Cuba no carece de armas para enfrentar estos retos. En primer lugar, los cubanos saben
cuidar de sí mismos. En un periodo de tiempo relativamente corto, han mejorado y
mantenido el nivel de la salud pública de la nación, erradicado virtualmente el analfa-
betismo y desarrollado una de las fuerzas de trabajo más capacitadas del hemisferio.
A partir de su extraordinario nivel de educación, los cubanos han demostrado tener una
capacidad de innovación y transformación que no se debe subestimar. Ello se ha proba-
do a lo largo de estos 40 años, pero nunca tanto como durante el Período Especial. En
tareas importantes como la transformación de la economía, el movimiento de agricul-
tura urbana y el desarrollo de prácticas agrícolas que no agraden el medio ambiente, y
el uso de fuentes alternativas de energía, los cubanos han demostrado que son capaces
de desplegar adaptación e inventiva para enfrentar las adversidades.
Por último, los valores de equidad y responsabilidad que han signado el desarrollo de las
políticas sociales en el pasado, y el esfuerzo por construir una sociedad humana y equi-
tativa, continuarán ayudando a los cubanos a enfrentar los retos futuros.
5
INTRODUCCIÓN
Sobre Este Informe
Los capítulos uno, dos y tres de este informe contienen un análisis de la política social
cubana y de sus resultados en los últimos 40 años. En el mismo se examina el impacto
de la crisis de la década de 1990 en la sociedad cubana, así como los beneficios sociales
de las medidas económicas adoptadas para hacerle frente.
El análisis tiene como base datos de diversas fuentes, incluidos el Banco Mundial, la
Organización de las Naciones Unidas, estadísticas cubanas y textos de analistas de la
política social, residentes tanto en Cuba como en el extranjero.
El capítulo cuatro analiza los “nuevos métodos de trabajo” que han comenzado a surgir
en el área de los servicios. Los datos para esta sección provienen de la obra de analistas
de políticas sociales e investigadores que estudian el desarrollo comunitario, así como de
la investigación de la autora sobre procesos de desarrollo comunitario en la Isla.
6
CUBA—LA POLÍTICA SOCIAL EN LA ENCRUCIJADA: MANTENIENDO LAS PRIORIDADES, TRANSFORMANDO LA PRÁCTICA
7
CAPITULO 1: “LAS PRIORIDADES CORRECTAS: SALUD, EDUCACIÓN Y ALFABETIZACIÓN”
1. “LAS PRIORIDADES CORRECTAS:
SALUD, EDUCACIÓN Y ALFABETIZACIÓN”
Cuando la revolución cubana llegó al poder en 1959, su modelo de desarrollo pretendía
vincular el crecimiento económico a la justicia social. Desde el mismo inicio, los cambios
económicos estuvieron acompañados por iniciativas sociales igualmente transformadoras.
Por ejemplo, en 1959 en Cuba se llevó a cabo una profunda reforma agraria que acabó
con los latifundios y entregó la tierra a miles de campesinos que antes no la poseían.
Paralelamente a esta reforma fundamental, se pusieron en práctica programas dirigidos
a proporcionarles atención médica y educación a los campesinos y sus familias. En 1959
se estableció un sistema de salud nacional que incluía servicios para los habitantes de las
zonas rurales (sólo un 8% de la población rural tenía antes acceso a servicios de salud).4
La Campaña de Alfabetización de 1961, reconocida como una de las iniciativas más
exitosas de su tipo, movilizó a profesores, trabajadores y estudiantes de secundaria para
enseñar a leer a más de 700 000 personas. La campaña redujo el índice de analfabetismo
del 23% al 4% en un año.5
Las iniciativas en las zonas urbanas no eran menos ambiciosas. La reforma urbana redujo
a la mitad el alquiler de los inquilinos,6les ofreció la oportunidad de comprar sus casas
y llevó adelante un ambicioso programa de construcción de viviendas para los habitantes
de los barrios marginales. Las nuevas viviendas, unidas a la puesta en práctica de medidas
para crear puestos de trabajo y reducir el desempleo, especialmente entre las mujeres,
transformaron rápidamente esos barrios.
El ritmo acelerado de los cambios de los primeros años cedió su lugar a transformaciones
más graduales, pero los valores que nutrían esas primeras iniciativas tuvieron una enorme
influencia en el conjunto de la política social cubana. Esa política social se caracteriza por
su énfasis en la cobertura universal, esto es, en el acceso de toda la población a los progra-
mas de educación y salud, así como a los beneficios sociales, a los que se considera parte
del “salario social” que los trabajadores reciben en adición a su salario en metálico.7
La política social también ha favorecido el desarrollo de la equidad en el seno de la
sociedad, lo que incluye una distribución equitativa de los beneficios entre todos los sectores
de la población, y en ocasiones favorecer a los más vulnerables. En los últimos 40 años,
las diferencias de ingreso entre los cubanos que reciben los menores y los mayores
salarios8se han reducido de manera considerable. Las mujeres han sido significativa-
mente beneficiadas por la revolución, ya que se han capacitado y gran número de ellas
se ha incorporado al mercado laboral.9Las diferencias entre los cubanos de distintas
razas también se han reducido.
La política social cubana también se caracteriza por la participación exclusiva del sector
público en su desarrollo y ejecución. El gobierno asume la responsabilidad de financiar
los programas sociales y de proporcionar todos los beneficios sociales.
Los logros de Cuba en lo que
respecta a desarrollo social
resultan impresionantes si se
tiene en cuenta el valor de su
producto interno bruto per
capita. El índice de desarrollo
humano de las Naciones Unidas
muestra, año tras año, que
Cuba debería ser la envidia de
muchas otras naciones ostensi-
blemente más ricas. [Cuba] es
una clara muestra de lo mucho
que pueden hacer las naciones
con los recursos de que dispo-
nen si se concentran en las prior-
idades correctas: salud, educación
y alfabetización.
Kofi Annan, Secretario General de las
Naciones Unidas—11 de abril del 2000
Las mujeres cubanas están integradas a
todas las esferas de la fuerza de trabajo. Las
que aparecen en la foto son miembros de la
brigada Soy, en Palma Soriano, provincia de
Santiago de Cuba.
MINOR SINCLAIR/OXFAM AMERICA
8
CUBA—LA POLÍTICA SOCIAL EN LA ENCRUCIJADA: MANTENIENDO LAS PRIORIDADES, TRANSFORMANDO LA PRÁCTICA
Los programas y subsidios que forman la red de seguridad cubana cubren las necesidades
de los cubanos desde su nacimiento hasta su muerte. Todo ello ha hecho que la Isla haya
obtenido logros significativos, que sobre todo en lo que respecta a las esferas de la salud y
la educación son casi universalmente reconocidos. En 1999 el Índice de Desarrollo
Humano (IDH),10 que mide las dimensiones básicas del desarrollo humano (expectativa
de vida, educación y estándares de vida adecuados), ubicó a Cuba en el lugar 58 entre 174
TABLA 1
Resumen de las políticas y los beneficios
claves en las áreas de la educación, la
salud, la seguridad social y la asistencia
social, 2000
Fuentes: (a) Centro de Investigaciones de la
Economía Mundial, 2000, pp. 79; Lutjens,
2000, p.56-57; (b) Centro de Investigaciones
de la Economía Mundial, 2000, p. 98; (c) Centro
de Investigaciones de la Economía Mundial,
2000, pp. 69 y 73; Mesa-Lago, 1997, p. 505;
(d) Centro de Investigaciones de la Economía
Mundial, 2000, p. 74; (e) Centro de Investiga-
ciones de la Economía Mundial, 2000; Segre,
Coyula, y Scarpacci, 1997; Ferriol, 2001.
POLÍTICA
La educación es un derecho de los ciudadanos cubanos.
La educación se proporciona de manera gratuita en todos los niveles,
incluidos los niveles postsecundario y universitario.
El acceso a la educación primaria y secundaria—técnica o preuniversitaria—
incluida la educación especial para quienes la necesiten, es universal.
El acceso a los programas universitarios y de postgrado se realiza por exámenes
competitivos. La disponibilidad de plazas está estrechamente relacionada
con las prioridades y las necesidades económicas.
El estado es el único responsable de proporcionar educación, y está encargado
de garantizar que todos los ciudadanos tengan acceso al sistema, así como
de desarrollar y mantener en funcionamiento una red de instituciones
educativas de todos los niveles a lo largo y ancho de la Isla. Cada nivel se
orienta por un programa nacional.
Se enfatiza el valor educativo del trabajo y se anima a los estudiantes a realizar
prácticas de estudio—trabajo que normalmente tienen lugar en el campo.
La atención de salud es un derecho de los ciudadanos cubanos y se propor-
ciona de manera gratuita en todos los niveles.
El estado es el único responsable de proporcionar servicios de salud, y está
encargado de garantizar que todos los ciudadanos tengan acceso a la atención
primaria, secundaria y terciaria, así como de desarrollar y mantener servicios
de salud de calidad en todos los niveles a lo largo y ancho de la Isla.
Se enfatizan tanto la prevención primaria como la prestación descentralizada
de los servicios de salud.
El estado garantiza un programa universal de pensiones por jubilación. Los
empleadores pagan una contribución del 10%. La edad de la jubilación es
de 55 años para las mujeres y 60 para los hombres.
Las pensiones por incapacidad cubren a todos los trabajadores en caso de
accidentes y enfermedades de trabajo, o de accidentes y enfermedades no
relacionados con el trabajo, así como en caso de incapacidad temporal.
La asistencia social abarca los subsidios en metálico y los servicios que se
brindan a las familias que carecen de sostén económico.
Se proporcionan alimentos subsidiados a todos los ciudadanos mediante
una libreta de racionamiento que en el 2000 cubría el 65% de las necesi-
dades nutricionales de la población. Se proporcionan “dietas” especiales a
los niños, las embarazadas, los ancianos y aquellos que por tener alguna
enfermedad requieran alimentos especiales.
El subsidio a la vivienda estipula un alquiler equivalente al 10% de los
ingresos del ocupante; hay subsidios a las hipotecas.
Se subsidian servicios públicos como el agua, la electricidad, el gas y el teléfono.
ÁREA
Educación
a
Salud
b
Seguridad Social y
pensiones por
Incapacidad
c
Asistencia social
d
Subsidios
e
países. Los indicadores primarios para Cuba fueron: esperanza de vida al nacer (75.7 años),
adultos alfabetizados (95.9%), escolarización (72%) e ingreso per capita (est. $3 100).
En 1997, Cuba ocupó el quinto lugar entre 90 países, según el Índice de Pobreza para los
Países en Vías de Desarrollo. Los indicadores cubanos incluyeron el porcentaje de personas
que moriría antes de cumplir 40 años (4.5%), la tasa de analfabetismo en adultos (4.1%),
el porcentaje de personas sin acceso a agua potable (7%), el porcentaje de personas sin acce-
so a servicios de salud (0%) y el porcentaje de niños menores de 5 años con bajo peso (9%).
En la siguiente sección se analizan los beneficios de que disponen los cubanos y los
resultados directamente derivados de ellos. En las áreas de la salud y la educación, en los
casos en que existen datos, se establecen comparaciones en diversos indicadores entre
Cuba y otros países del hemisferio.11 En el análisis se comparan los indicadores cubanos
con los de Canadá y los Estados Unidos, ambas naciones desarrolladas del continente
americano; con los de Costa Rica, una de las naciones latinoamericanas con niveles más
altos de desarrollo humano; y con los de la República Dominicana, uno de los países
caribeños más cercanos a Cuba.
Salud
La asistencia médica gratuita es un derecho de los ciudadanos cubanos. Los servicios de
salud se nacionalizaron en Cuba en 1961, pese a que algunos médicos continuaron
practicando la medicina privada, y un número muy reducido lo sigue haciendo en la
actualidad.12 Cuando en 1959 Cuba empezó el proceso de transformar la situación de
salud de su población, tuvo que enfrentar algunos retos de importancia. Primero, la
atención médica estaba concentrada en las zonas urbanas y se ofrecía mediante una red
de clínicas privadas y un sistema público que, en general, se consideraba muy deficiente.
En segundo lugar, en los primeros años de la revolución alrededor de la mitad de los médi-
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FIGURA 1
Tasa de mortalidad infantil, 1960-2000
(por cada 1 000 nacidos vivos)
Fuente: Banco Mundial, 2001.
FIGURA 2
Tasa de mortalidad de menores de 5
años, 1960-2000
(por cada 1 000 nacidos vivos)
Fuente: Banco Mundial, 2001.
Un médico de la familia examina a un
niño de meses en un consultorio pediátrico
de La Habana.
JUAN CABALLERIA/OXFAM AMERICA
9
CAPITULO 1 1: “LAS PRIORIDADES CORRECTAS: SALUD, EDUCACIÓN Y ALFABETIZACIÓN”
10
CUBA—LA POLÍTICA SOCIAL EN LA ENCRUCIJADA: MANTENIENDO LAS PRIORIDADES, TRANSFORMANDO LA PRÁCTICA
cos abandonó el país, muchos de ellos a consecuencia de la socialización de la medicina.
Cuba tuvo que enfrentar la tarea de hacerse cargo de la salud del pueblo con recursos
muy limitados y se vio abocada a formar a casi todo el personal médico. Pero esto también
le dio al país la posibilidad de desarrollar un sistema de salud completamente nuevo. Y puso
en pie un sistema que ha concitado la atención del mundo por su alcance, su fácil acceso
y su orientación hacia la prevención. Los indicadores de salud empeoraron durante la
primera década de la revolución, cuando el sistema se organizaba; pero ya en 1970 se
habían recuperado y han seguido mejorando hasta la actualidad.
El Ministerio de Salud Pública dirige las actividades del sistema de salud, que incluye
instituciones médicas especializadas de investigación y tratamiento, así como un sistema
de atención de salud muy descentralizado.13 Su mayor fortaleza radica en su universalidad,
su fácil acceso y su orientación hacia la atención y la prevención primarias. El ingreso al
sistema de salud se realizaba antes a través del policlínico ubicado en cada vecindario,
cuya misión consistía en proporcionar atención primaria accesible a los residentes del
lugar. De los policlínicos, en dependencia de sus necesidades, los pacientes eran remitidos
a especialistas y tratamientos que podían ser muy complejos.
A partir de 1983, el sistema de salud se transformó con la introducción del “médico de
la familia,” un facultativo de atención primaria que vive y trabaja en la comunidad.
Cada médico de la familia cuenta con una casa, un consultorio complemente equipado
y una enfermera. Un médico atiende a un promedio de 250 familias. Los médicos de la
familia brindan atención primaria en sus consultorios y realizan visitas a domicilio; dan
una atención especial a las embarazadas, los recién nacidos, los niños, las personas que
padecen enfermedades crónicas, los ancianos y los que han estado ingresados reciente-
mente en un hospital. Los médicos de la familia están vinculados a los policlínicos, los
cuales proporcionan atención más compleja y acceso a los especialistas. Los médicos de
la familia brindan atención y actividades de prevención primarias en zonas rurales y
urbanas, y en la actualidad cubren la mayor parte de la Isla.14
Logros en Indicadores Seleccionados del Campo de la Salud
La tasa de mortalidad infantil es uno de los indicadores de bienestar humano interna-
cionalmente aceptados, ya que apunta a la calidad de los servicios de salud de que disponen
CUBA CANADÁ COSTA DOM EE.UU.
RICA REP
Producto interno bruto per capita 2 208 20 822 2 942 2 091 32 778
Mortalidad infantil 7 6 12 44 7
Mortalidad de menores de 5 años 8 6 14 49 8
(por cada 1 000)
Esperanza de vida al nacer (en años) 75.7 79 76 70.6 76.7
Adultos con VIH/SIDA 0.03 0.3 0.5 2.8 0.6
(% de 19 a 49 años)
Médicos (por cada 1 000 habitantes) 5.18 2.1 .85 1.5 2.6
TABLA 2
Comparación de indicadores de salud
seleccionados, 1999
Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo, 2001.
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1980 1990 2000
TDT Paperas
FIGURA 3
Inmunización contra tétanos-difteria-
tosferina y paperas
(en %)1980-2000
Fuente: Banco Mundial, 2001.
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FIGURA 4
Esperanza de vida al nacer
(en años) 1960 - 2000
Fuente: Banco Mundial, 2001.
las madres y los recién nacidos y a otras muchas variables como la pobreza y la disponibilidad
de alimentos, que afectan el estado de salud de madres e hijos. En 1950, la tasa de mortalidad
infantil cubana era de 35 muertes por cada 1 000 nacidos vivos. Después de un leve
incremento en 1970, la tasa de mortalidad infantil ha descendido significativamente (ver
figura 1). Incluso durante los 90, cuando Cuba atravesaba una profunda crisis económica,
la tasa de mortalidad infantil continuó decreciendo. En 1999, Cuba informó una tasa de
mortalidad infantil de 7.2 muertes por cada 1 000 nacidos vivos. Esta tasa sólo es compa-
rable en este hemisferio con las de los Estados Unidos y Canadá (ver tabla 2).
Otros indicadores de salud también han mejorado. La tasa de mortalidad de niños
menores de 5 años era de 54 por cada 1 000 en 1960, y sólo de 8 en 1999. Las muertes
infantiles se deben a menudo enfermedades infecciosas, muchas de las cuales se han
erradicado en Cuba mediante las campañas de inmunización, el control de vectores a lo
largo del país y una amplia educación popular sobre temas de salud. En 1990, en Cuba
ya se habían erradicado las paperas, la rubéola, la fiebre tifoidea y la difteria, y se había
disminuido considerablemente la incidencia del tétanos y de la tuberculosis.15 En la
actualidad se vacuna a los niños contra la difteria y las paperas antes de cumplir el año,
situación sólo comparable a la canadiense o la estadounidense.
La esperanza de vida al nacer de los cubanos ha aumentado y es sólo un año menor que
la de los habitantes de los Estados Unidos, país que cuenta con muchos más recursos
económicos. La expectativa de vida de los cubanos es ligeramente menor a la de los
costarricenses y superior a la de los dominicanos.
Hoy en día, los cubanos mueren de enfermedades típicas de los países desarrollados:
enfermedades cardiovasculares, cáncer, infartos, y han dejado atrás las enfermedades
infecciosas, que representan la primera causa de muerte en los países del Tercer Mundo
y constituían la tercera y cuarta causas de muerte en Cuba antes de 1959, según estadísticas
cubanas (ver tabla 3).16
Educación
La educación también se considera un derecho de todo ciudadano y se proporciona de
manera gratuita en todos los niveles. El sistema educacional cubano incluye la educación
preescolar, la primaria (1-6 grados), la secundaria (7-9 grados) y la preuniversitaria o
técnico/profesional (10-12 grados). La educación universitaria también se proporciona
gratuitamente. La evolución en esta área ha sido similar. En 1959, el nivel de escolaridad
medio era de tres grados. El 45% de los niños en edad escolar primaria no asistía a la escuela,
FIGURA 5
Tasa de Analfabetismo,
1958-2000 (en %)
Fuente: Banco Mundial, 2001.
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1958
1970
1980
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2000
1958 a2000b
Enfermedades cardiovasculares Enfermedades cardiovasculares
Tumores malignos Tumores malignos
Enfermedades diarreicas Enfermedades cerebro vasculares
Enfermedades infantiles Accidentes
Enfermedades cerebro vasculares Influenza y neumonía
TABLA 3
Causas de muerte más frecuentes
en Cuba, 1958 y 2000
(a) Centro de Investigaciones de la Economía
Mundial, 2000, p. 104; (b) Oficina Nacional de
Estadísticas, 2001, p. 65.
El gobierno le asigna a cada niño hasta
la edad de siete años un litro de leche al
día. En la foto, en una comunidad rural
de Florencia, en la provincia de Ciego de
Avila, una mujer con su hija en brazos
espera para recibir su litro de leche.
MINOR SINCLAIR/OXFAM AMERICA
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CAPITULO 1: “LAS PRIORIDADES CORRECTAS: SALUD, EDUCACIÓN Y ALFABETIZACIÓN”
12
CUBA—LA POLÍTICA SOCIAL EN LA ENCRUCIJADA: MANTENIENDO LAS PRIORIDADES, TRANSFORMANDO LA PRÁCTICA
y el 23% de la población mayor de 10 años era analfabeta. La Campaña de Alfabetización
redujo la tasa de analfabetismo al 4% en 1961; desde entonces, la tasa de analfabetismo en
Cuba se ha situado siempre por debajo del 10%, y en la actualidad es del 6.8% (ver figura
5). Según las Naciones Unidas, la tasa de alfabetización en Cuba de las personas de 15 años
o más es del 97%, mientras que las de Canadá y los Estados Unidos son del 99%, la de
Costa Rica del 96% y la de la República Dominicana del 83% (ver tabla 4).
En las décadas de 1960 y 1970 se construyeron escuelas y se creó un sistema de becas
que les garantizaba a todos los niños la posibilidad de asistir a la escuela, con independen-
cia de su lugar de residencia o de la situación económica de su familia. La participación
infantil en la fuerza de trabajo, ya pequeña en 1960 comparada con el conjunto de los
países de la América Latina17 primero descendió y después se redujo a cero (ver figura
6) debido a que la disponibilidad de escuelas produjo un enorme crecimiento de la
matrícula en los niveles primario, secundario (secundaria básica, preuniversitario y tec-
nológico), y terciario (universidad o escuela profesional).
La asistencia preescolar se incrementó del 52% en 1970 al 94% en 1995. En 1980, el
98.8% de los niños de 6 a 11 años asistía a escuelas primarias.18 La matrícula en la
enseñanza secundaria también se elevó del 14% en 1960 al 90% en 1990 (ver figura 7).
En los 90, en medio de la crisis económica, esas tasas cayeron ligeramente, debido, prin-
cipalmente, al incremento de las altas tasas de deserción en las escuelas técnicas. La tasa
TABLA 4
Comparación de indicadores educa-
tivos seleccionados, 1999
Notas y fuentes: (a y d) Programa de Desarrollo
de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2001;
(b) Naciones Unidas, Departamento de Estadís-
ticas, 2001; no hay datos disponibles para los
Estados Unidos y Canadá; (c) Banco Mundial,
2001; (e) La tasa de matrícula combinada
incluye la matrícula bruta en los niveles primario,
secundario y terciario.
CUBA CANADÁ COSTA DOM EE.UU.
RICA REP
Producto interno bruto per capita 2 208 20 822 2 942 2 091 32 778
Tasa de adultos alfabetizados 97 99 96 83 99
(15 años o más)a
Tasa de analfabetismo juvenil (15-24 años)b.2 1.7 8.9 —
Niños de 10 a 14 años en la fuerza laboralc0 0 4.13 13.22 0
Tasa de matrícula combinada (en %)d,e 76 97 67 72 95
0.0
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
3.5
1960 1970 1980 1990 2000
FIGURA 6
Niños menores de 14 años en la
fuerza laboral, 1960-2000 (en %)
Fuente: Banco Mundial, 2001.
1960
1970
1980
1990
1996
0
20
40
60
80
100
FIGURA 7
Matrícula en la enseñanza secundaria,
1960-2000 (en %)
Fuente: Banco Mundial, 2001.
de deserción en las escuelas preuniversitarias y técnicas es del 8%.19 Hoy en día, la esco-
larización promedio cubana es de nueve grados.
El sistema educativo, desde el preescolar hasta el decimosegundo grado, es dirigido por
el Ministerio de Educación. El currículum tiene como base un programa nacional, lo
que proporciona una serie uniforme de directrices que han permitido que en todo el país
se den niveles de instrucción bastante homogéneos. El propósito ha sido eliminar las
diferencias en la calidad de la educación que se brindaba en las diferentes zonas, sobre
todo la que existía entre las escuelas urbanas y las rurales y entre barrios urbanos históri-
camente más o menos acomodados.
La matrícula total en todos los niveles educativos—primario, secundario y preuniversitario
o técnico profesional— equivale al 76% de la población en edad escolar. Comparada con
la de los otros países seleccionados, la tasa cubana se ubica entre las de los países con mayores
índices, como los Estados Unidos y Canadá (97% y 95% respectivamente), y las de Costa
Rica (67%) y la República Dominicana (72%), mucho más bajas.
El ingreso en las universidades cubanas es muy competitivo. El acceso a los programas
universitarios y de postgrado se realiza mediante exámenes de ingreso. La disponibilidad
de plazas depende en buena medida de las prioridades económicas, y no siempre
CULTURA PARA TODOS
Otra de las áreas que muestra la universalidad
de la política social cubana es la del arte y la
cultura. Ya en 1959 se fundaron en la Isla
varias instituciones culturales que llegarían a
tener una gran importancia para el desarrollo
del arte y la cultura en la América Latina: la
Casa de las Américas, el Instituto Cubano de
Arte e Industria Cinematográficos (ICAIC),
el Teatro Nacional, el Ballet Nacional, la
Orquesta Sinfónica Nacional y el Conjunto
Folklórico Nacional. La campaña de alfabeti-
zación posibilitó que la sociedad accediera
al arte y la cultura. Ya de por sí, esto habría
implicado un enriquecimiento de la vida de
los cubanos. Pero lo más característico del
proceso de desarrollo cultural ha sido la
participación y el acceso masivo a las artes y
la cultura.
Cuba ha invertido mucho en el desarrollo de
un sistema que incluye la enseñanza artística
y el desarrollo de expresiones artísticas y
culturales, y que posibilita que los cubanos
disfruten de las artes y la cultura y participen
en ellas. Una de sus premisas fundamentales
ha sido que la cultura en Cuba no ha tenido
un carácter tan comercial como en otros
países. El cine y los conciertos, por ejemplo,
siguen siendo muy asequibles para la
población, pese a que el aumento del turismo
haya disminuido la posibilidad de acceso a
ciertas actividades culturales.
Pero el vehículo más importante para garan-
tizar la participación popular en el arte es el
sistema nacional de enseñanza artística, que
funciona de manera gratuita en las enseñanzas
primaria y secundaria, en las escuelas e insti-
tutos de arte, en el nivel universitario y en
las Casas de Cultura, que son instituciones
dedicadas a las artes presentes en todos los
municipios del país. La Casa de Cultura
ofrece clases de arte a bajo costo para niños
y adultos, y brinda espacio para exposiciones
y representaciones. Cuba cuenta con un
importante movimiento de artistas aficionados
que promueve y organiza las manifesta-
ciones artísticas en todos los sectores de la
población, especialmente entre los jóvenes.
Los cubanos se han forjado una vibrante
identidad merced a la música, la danza,
el arte. La cantante del grupo Anacaona,
el primer conjunto afrocubano de salsa
totalmente femenino, ensaya para su
nuevo CD.
MINOR SINCLAIR/OXFAM AMERICA
13
CAPITULO 1: “LAS PRIORIDADES CORRECTAS: SALUD, EDUCACIÓN Y ALFABETIZACIÓN”
14
CUBA—LA POLÍTICA SOCIAL EN LA ENCRUCIJADA: MANTENIENDO LAS PRIORIDADES, TRANSFORMANDO LA PRÁCTICA
responde a las preferencias de los alumnos. Las matriculas universitarias se incrementaron
del 7% en 1970 al 21% en 1990. Estas tasas se vieron muy afectadas por la crisis
económica de los 90, y en 1996 se habían reducido al 12%.20
Aun así, estos logros educativos han hecho que Cuba posea una fuerza de trabajo muy
capacitada: el 14% de los trabajadores cubanos posee un título universitario.21 En el país
existen 37 instituciones de educación superior, que incluyen universidades generales, tec-
nológicas y pedagógicas, todas dirigidas por el Ministerio de Educación Superior.
Seguridad Social, Pensiones por Jubilación e Incapacidad
Los beneficios de la seguridad social cubana consisten en pensiones que otorga el esta-
do a los incapacitados para el trabajo, a las personas en edad de jubilación y a los viudos
y huérfanos; a ellas tienen acceso todos los trabajadores cubanos, incluidos los traba-
jadores agrícolas. Las jubilaciones son proporcionales al salario y al tiempo que la per-
sona haya estado en activo, y entre las jubilaciones más y menos cuantiosas se mantiene
un nivel significativo de equidad. Con una edad de jubilación de 55 años para las
mujeres y de 60 para los hombres, en 1995, 1 352 200 cubanos, es decir, el 12.3% de
la población, recibía prestaciones de la seguridad social. La pensión mínima es de 94.61
pesos al mes, muy cercana a los 100 pesos del salario mínimo y alrededor del 49% del
salario medio de los trabajadores cubanos.22
Tanto la cobertura como las prestaciones han mejorado significativamente desde el tri-
unfo de la revolución. Cuba fue uno de los primero países de la América Latina en
instaurar un sistema de jubilaciones, en la década de 1930.23 Consistía en fondos de
jubilación independientes que en 1959 cubrían al 63% de los trabajadores,24 pero el sis-
tema tenía considerables variaciones en términos de los beneficios que brindaba, y
dependía casi exclusivamente de las contribuciones de los trabajadores. A partir de 1959
el programa ha sido completamente financiado por el gobierno. En 1958, alrededor del
63% de la fuerza de trabajo tenía derecho a jubilaciones por edad, pensiones por inca-
pacidad y pensiones a viudos o huérfanos. Hoy en día, la cobertura es universal.
La viabilidad del sistema de seguridad social es un tema de preocupación en una
sociedad que envejece rápidamente. El 10% de la población cubana tenía más de 65
años en el 2000, porcentaje sólo ligeramente inferior al 12.7% de los Estados Unidos.25
Una mayor esperanza de vida y una sobre representación de los jóvenes entre los emi-
grantes son factores importantes de ese envejecimiento. Las proyecciones del Banco
Mundial predicen que en el 2040, los cubanos de 65 años o más serán el 26% de la
población; los mayores de 75 años constituyen el conjunto de mayor crecimiento den-
tro del grupo (ver figura 8). En los Estados Unidos, por el contrario, los mayores de 65
años sólo serán el 20.4% de la población.26
0
5
10
15
20
25
30
2000
2010
2020
2030
2040
65-74 años 75 años +
FIGURA 8
Crecimiento previsto de la población
cubana de 65 a 74 años y mayor de
75, 2000-2040. (%)
Fuente: Banco Mundial, 2001.
Beneficios de la Asistencia Social para Personas de Bajos Ingresos
El gobierno les proporciona asistencia social a las familias que carecen de sostén económi-
co mediante subsidios en metálico y servicios especiales. Para recibir esa asistencia, las
familias tienen que demostrar que no son capaces de generar los ingresos necesarios para
sostenerse. Entre los beneficiarios se incluyen las mujeres solteras con niños pequeños
sin servicios adecuados de cuidados para estos últimos; las familias de trabajadores
fallecidos que tienen derecho pero no reciben pensiones por defunción; y los traba-
jadores en edad avanzada que no han laborado el tiempo mínimo requerido para cobrar
la jubilación de la seguridad social.
15
CAPITULO 1: “LAS PRIORIDADES CORRECTAS: SALUD, EDUCACIÓN Y ALFABETIZACIÓN”
POLÍTICA DE VIVIENDA: UNA MIRADA MÁS DETENIDA
Cuba se enfrenta al continuo reto de
proporcionarle viviendas suficientes y ade-
cuadas a su creciente población. Pese a que
se han producido mejorías en el costo de las
viviendas y en su distribución a lo largo de
la Isla, el déficit sigue siendo significativo.
La vivienda en Cuba no es una mercancía
que se compra y se vende en el mercado
privado; es un beneficio, aunque no un
derecho. Una de las primeras iniciativas de
la revolución fue reducir el alquiler de los
inquilinos y proporcionarles los medios
para que pudieran convertirse en propi-
etarios. Los alquileres tienen un tope
equivalente al 10% de los ingresos famil-
iares, excepto en los casos de ancianos o
personas enfermas, que pagan un poco
menos. En la actualidad, menos del 10%
de las familias viven en inmuebles alquilados;
la mayoría de los cubanos son propietarios
de sus viviendas o se encuentran en vías
de serlo.
La vivienda es en buena medida respons-
abilidad del gobierno, que se supone que
debe construirla y después darle manten-
imiento. Pero en esta área, se ha delegado
buena parte de la responsabilidad en niveles
gubernamentales inferiores. Las microbri-
gadas de la construcción, integradas por
trabajadores de centros de trabajo,
construyeron voluntariamente un gran
número de viviendas sencillas a lo largo del
país en las décadas de 1970 y 1980, que
se distribuyeron después entre las familias
de los trabajadores. En la actualidad, las
microbrigadas sociales, compuestas por
profesionales de la construcción y volun-
tarios, construyen viviendas para los
municipios, que se encargan de su dis-
tribución. Pero desde la década de 1980
han sido las propias familias las más activas
en el área de la construcción de viviendas,
construyendo, expandiendo y renovando
sus propios inmuebles.27
La política en este campo ha tendido a
favorecer la construcción por parte del
gobierno de viviendas alejadas de la capital
y en el campo. No obstante, en toda la Isla,
y especialmente en las áreas urbanas, sobre
todo en La Habana, sigue existiendo un
serio déficit de viviendas. En muchos hoga-
res conviven varios miembros de la familia
que no consiguen acceder a una vivienda
propia. En La Habana, en 1995, más del
16% de los hogares contaba con 6 ó más
personas, y alrededor del 3% de los inmue-
bles albergaba más de un núcleo familiar.
“En la ciudad de La Habana,” escribe la
experta en demografía María Elena Benítez,
“se concentra un gran número de los prob-
lemas que nos enfrentan en el área de la
vivienda: posee la mayor concentración de
ciudadelas, el mayor número de barrios
marginales, y un gran número de viviendas
en mal estado.”28
Si una familia necesita servicios adicionales, como escuelas especiales para adolescentes
en riesgo, o servicios especiales para ancianos, las entidades municipales a cargo de esos
servicios son las encargadas de proporcionarlos. Otros beneficios brindados son comidas
y servicios de lavandería para ancianos de bajos ingresos, y capacitación laboral para
madres sin recursos; estas últimas tienen, asimismo, preferencia a la hora de obtener
plazas en los círculos infantiles (guarderías) o becas para sus hijos.
Subsidios Universales
Además, los cubanos reciben diversos subsidios universales que brinda el gobierno central.
Ellos incluyen alimentos subsidiados que se distribuyen mediante la libreta de
racionamiento (ver “La Libreta”: el sistema de racionamiento cubano); comidas subsidiadas
en escuelas y centros de trabajo; subsidios a la electricidad, el agua y el gas; plazas
subsidiadas en los círculos infantiles para los hijos de madres trabajadoras y subsidios al
alquiler y a las hipotecas (ver Política de vivienda: una mirada más detenida). Estos subsidios
refuerzan mucho la “red de seguridad” cubana.
16
CUBA—LA POLÍTICA SOCIAL EN LA ENCRUCIJADA: MANTENIENDO LAS PRIORIDADES, TRANSFORMANDO LA PRÁCTICA
LA LIBRETA: EL SISTEMA DE RACIONAMIENTO CUBANO
El racionamiento de los alimentos por parte
del estado comenzó en 1961, como vía para
garantizar que todos los cubanos recibieran
al menos un mínimo de alimentos a precios
fuertemente subsidiados. En cada hogar hay
una libreta que contiene una relación de los
miembros del núcleo familiar y registra la lista
de artículos que reciben cada mes. La libreta
incluye tanto comestibles como objetos de
aseo personal y combustible para cocinar;
antes también incluía ropa y zapatos. Históri-
camente, la libreta de racionamiento les ha
garantizado a todos los cubanos, con inde-
pendencia de sus ingresos, el acceso a un
conjunto básico de alimentos.
Durante la década de 1990, las cantidades
de alimentos que se recibían por la libreta
sufrieron una fuerte reducción. No obstante,
todos los cubanos recibían la mayoría de los
meses al menos lo siguiente: 5 libras de
arroz a 24 centavos la libra; 1.25 libras de
frijoles a 30 centavos la libra; 2 libras de
chícharos a 11 centavos la libra; 3 libras de
azúcar blanca y una cantidad similar de azú-
car turbinada a 14 centavos la libra; 12
huevos a 15 centavos cada uno y media libra
de café a 12 centavos el paquete de 2 onzas.
Los niños menores de 7 años recibían un
litro de leche diario a 25 centavos, y los
comprendidos entre los 8 y los 14 años, un
litro de yogurt de soya a un precio también
muy reducido. Se distribuían esporádica-
mente, también a precios subsidiados, pollo,
pescado, carne, perros calientes y otras
fuentes de proteínas.29 En la actualidad, los
alimentos que proporciona la libreta cubren
las necesidades de alrededor de dos de las
semanas del mes.30 Las familias tienen que
adquirir otros alimentos en los mercados
agropecuarios, que venden en moneda
nacional, o en el mercado negro, a precios
casi 10 veces superiores a los de la libreta.
También existe la opción de los huertos
urbanos, que venden sus productos a pre-
cios razonables en pesos, y de las tiendas en
dólares, donde los artículos se adquieren
exclusivamente en divisas. Sinclair y Thomp-
son señalan que “la compra de alimentos
puede requerir hasta el 66% del salario
promedio cubano.”31
Iris, la presidenta del consejo popular del
barrio, escucha a los vecinos durante una
reunión de una comunidad del Vedado, en
la ciudad de La Habana.
MINOR SINCLAIR/OXFAM AMERICA
POLÍTICAS SOCIALES DIRIGIDAS A LOS NIÑOS
“Los niños nacen para ser felices” es una
frase que describe bien la actitud de los
cubanos hacia los más pequeños. En com-
paración con la violencia y la pobreza que
sufre ese sector de la población en tantas
partes del mundo, la vida de los niños
cubanos es privilegiada. En Cuba no hay
niños de la calle, una abrumadora mayoría
termina sus estudios secundarios, el con-
sumo de drogas por parte de niños y
jóvenes es casi inexistente y son escasos
los casos de abusos contra la infancia o
violencia juvenil en las ciudades cubanas.
La atención a las necesidades infantiles
comienza antes incluso de que el niño
nazca. Los servicios de salud gratuitos se
traducen en que las madres reciben aten-
ción prenatal en los consultorios comuni-
tarios. Si se trata de un embarazo de
riesgo, son atendidas en hospitales espe-
cializados. Lo más probable es que el niño
nazca con un peso normal: el 92% de los
niños cubanos nacen con el peso adecua-
do. Un recién nacido cubano tiene una
esperanza de vida de 74 años, mientras
que el promedio en el resto de los países
de América Latina es de 69 años. Él o ella
tiene más posibilidades de cumplir el año
que ningún otro niño del hemisferio: la
tasa de mortalidad infantil en Cuba es de
8.4 muertes por cada 1 000 nacidos
vivos, la cual sólo es comparable a la de
países como Canadá o los Estados Unidos.
Los niños tienen muchas probabilidades
de nacer en hogares en los que conviven
varias generaciones. Los abuelos son un
elemento muy importante en la vida de los
niños. Normalmente, el padre y la madre
trabajan fuera de la casa, y aunque la may-
oría de las familias se esfuerza por cubrir
todas sus necesidades mediante sus pro-
pios esfuerzos, disfrutan de un conjunto
de beneficios que les hacen la vida un
poco más llevadera. La libreta de
racionamiento les proporciona al menos
alimentos subsidiados para dos semanas al
mes, que la familia complemente con
artículos más costosos como pollo, cerdo,
arroz, frijoles y vegetales comprados en el
mercado negro, el mercado agropecuario
o las tiendas en divisas. Los padres cuen-
tan con una significativa seguridad laboral,
por ley pagan únicamente un 10 % de su
salario por concepto de alquiler (aunque
normalmente la familia es propietaria de la
vivienda) y los gastos de servicios públicos
como el gas y el agua son subsidiados. En
la mayoría de los casos, los niños viven en
hogares que disponen de los bienes esen-
ciales, pero donde hay muy pocos lujos.
El círculo infantil es la primera experiencia
escolar formal, pero todavía no existen
capacidades suficientes para todos los
niños. Las escuelas primarias son escuelas
de barrio sencillas, pero adecuadas y
limpias; todos los libros de texto son gra-
tuitos. En el nivel medio, antes de terminar
el noveno grado, se les enseña arte, liter-
atura, biología, química, física. Todos
habrán estudiado ya matemáticas, incluida
álgebra, y serán capaces de leer y escribir
con corrección. A partir del séptimo grado,
los estudiantes pasan tres semanas traba-
jando en las “escuelas al campo.” El traba-
jo voluntario en el vecindario es altamente
valorado por las escuelas. Casi todos los
niños completan el noveno grado: sólo el
4% abandona el nivel medio. En el noveno
grado, los alumnos compiten por las plazas
en las escuelas preuniversitarias de élite,
las escuelas técnicas y las escuelas de arte.
Las escuelas preuniversitarias son muy rig-
urosas y la mayor parte de sus estudiantes
accede a la universidad. Las escuelas técni-
cas preparan profesionales que no
requieren formación universitaria. Alrede-
dor del 8% de los alumnos abandona las
escuelas preuniversitarias y las técnicas
antes de completar sus estudios. No
obstante, la mayoría de los niños asiste a la
escuela hasta el final de la adolescencia. En
Cuba no existe el trabajo infantil: los niños
no pueden trabajar hasta los 17 años de
edad. En la América Latina, casi uno de
17
CAPITULO 1: “LAS PRIORIDADES CORRECTAS: SALUD, EDUCACIÓN Y ALFABETIZACIÓN”
El Papel del Gobierno
A inicios de la década de 1960, el proceso de nacionalización puso el conjunto de las
áreas de la salud y la educación bajo el control del gobierno central cubano. Durante los
40 años siguientes, el sistema de atención social se ha desarrollado sobre la base de un
modelo socializado y completamente financiado por el gobierno central.
Durante las crisis económicas de los 80 y los 90, muchos gobiernos nacionales llevaron a
cabo procesos de descentralización y devolución. La responsabilidad en materia de política
social se delegó en muchos casos a niveles inferiores del gobierno, y en otros a entidades
privadas no sujetas al control gubernamental directo. Pese a haber recurrido a cierto grado
de descentralización de su actividad económica, no hay indicados de que Cuba haya hecho
ningún esfuerzo por seguir la misma línea en el terreno de la política social, y la prestación
de los servicios sigue siendo responsabilidad exclusiva del sector público.33 De hecho, la
mayoría de los cubanos se siente orgullosa del control público que se ejerce sobre la política
social y la prestación de los servicios; la salud, la educación y la seguridad social se consid-
eran algunos de los logros más importantes de las últimas cuatro décadas.
18
CUBA—LA POLÍTICA SOCIAL EN LA ENCRUCIJADA: MANTENIENDO LAS PRIORIDADES, TRANSFORMANDO LA PRÁCTICA
En Cuba es muy popular la frase “los
niños nacen para ser felices”. En la foto
niños de la cooperativa agrícola Polo
Viejo, en la provincia de Sancti Spiritus,
disfrutan de un paseo en una carreta
tirada por un caballo.
MINOR SINCLAIR/OXFAM AMERICA
cada 10 niños trabaja para ganarse la vida
antes de cumplir los 14 años.
Si un niño tiene problemas de conducta, lo
más probable es que un adulto en la
escuela o la comunidad se percate de ello.
Los casos menos graves se atienden en la
escuela. En casos más serios, los niños son
trasladados a escuelas especiales por la
Comisión de Prevención, que cuenta con
representantes en todos los municipios.
Muy pocos niños llegan a ese punto. Sólo
el 0.3% de los niños en las edades com-
prendidas entre los 10 y los 16 años asistía
a esas escuelas en 1995. Los menores de
16 años no pueden ser llevados ante los
tribunales.32
El gobierno cubano está organizado en tres niveles: nacional, provincial y municipal, y
aunque cada nivel cuenta con estructuras de toma de decisiones, legislativa y adminis-
trativa, el poder está muy centralizado. En el nivel nacional, la Asamblea Nacional del
Poder Popular, el órgano legislativo de mayor rango, se reúne dos veces al año. Entre sus
sesiones, el Consejo de Estado representa a la Asamblea y se encarga de poner en práctica
las decisiones adoptadas. El Consejo de Ministros es el órgano máximo de las ramas
ejecutiva y administrativa. La Asamblea (y el Consejo de Estado) y el Consejo de Ministros
son los máximos órganos de diseño de políticas del gobierno central.
En el nivel provincial, la Asamblea Provincial del Poder Popular es el órgano deliberativo.
Su homólogo administrativo es el Consejo de Administración Provincial (CAP), que
administra los recursos de la provincia. En Cuba hay catorce provincias (y el municipio
especial de la Isla de la Juventud). Por último, cada uno de los 169 municipios cuenta
con una Asamblea Municipal del Poder Popular, que es el órgano deliberativo más cercano
a la base, y un Consejo de Administración Municipal (CAM). El CAM se encarga de la
administración de la mayor parte de los servicios gubernamentales que los cubanos utilizan
cotidianamente. La población elige entre los vecinos a los delegados a la Asamblea
Municipal.34 Esos delegados informan sobre la situación de su área y también ayudan a
resolver problemas puntuales de la población.
La estructura cubana está altamente centralizada. Por ejemplo, aunque cada provincia
cuenta con una Dirección de Salud que informa a la Asamblea Provincial, es el Ministerio
de Salud Pública, en el nivel nacional, el que orienta buena parte de su trabajo y sus pri-
oridades. Asimismo, cada municipio cuenta con una Dirección Municipal de Salud que
supervisa el funcionamiento de los servicios de salud locales. La Asamblea Municipal
supervisa el trabajo local en materia de salud pública, pero es el Ministerio de Salud
Pública el que orienta esa supervisión.
La centralización ha hecho posible concentrar recursos en las prioridades nacionales, y
desplegarlos rápidamente, lo cual ha permitido adoptar iniciativas a gran escala. Pero pese a
la voluntad de adaptar las iniciativas centrales a las condiciones locales, las provincias y
municipios han enfrentado grandes dificultades para armonizar esas directivas con las necesi-
dades locales, y para destinar recursos a problemas muy específicos de las localidades.35 A lo
largo de los años, se han acumulado los problemas locales sin resolver, especialmente los que
responden a características específicas no contempladas en el nivel nacional. Ellos se ha deja-
do sentir particularmente en las áreas urbanas, sobre todo en la ciudad de La Habana.
El gobierno central y sus ministerios se reservan la función de desarrollar políticas, así
como la responsabilidad de asignar recursos para la puesta en práctica de las mismas. Los
gobiernos locales comunican las necesidades de la población a los encargados de desar-
rollar políticas en el gobierno central, y aunque en ocasiones las iniciativas fluyen de
abajo hacia arriba, la tendencia es la de hacerlas fluir de arriba hacia abajo. El razon-
amiento es que el gobierno central cuenta con mayor información y calificación para
tomar decisiones sobre políticas públicas para el país en su conjunto, sea porque obtiene
esa información en los institutos y centros de estudio del país, sea porque se nutre de las
opiniones de los representantes agrupados en la Asamblea Nacional y sus comisiones.
19
CAPITULO 1: “LAS PRIORIDADES CORRECTAS: SALUD, EDUCACIÓN Y ALFABETIZACIÓN”
María Zurena, representante de la Fed-
eración de Mujeres Cubanas (FMC), visi-
ta a las mujeres de una cooperativa de
Santiago de Cuba para felicitarlas por su
cosecha de soya. Antes de la creación de
los consejos populares, las ocho organi-
zaciones de masas existentes en el país
organizaban a la población por sectores
y no por comunidades.
MINOR SINCLAIR/OXFAM AMERICA
Hay ciertas vías para que la opinión de los ciudadanos incida en el desarrollo de políti-
cas, pero su efectividad es muy limitada. Una de esas vías son las organizaciones de masas,
que están presentes en ciertos aspectos de la toma de decisiones en los diferentes niveles
gubernamentales. Los cubanos señalan que las organizaciones de masas actúan como
“poleas” que transmiten la información concerniente a las necesidades de la población y
bajan las orientaciones sobre las iniciativas necesarias para remediarlas. Las organizaciones
de masas agrupan a las mujeres (Federación de Mujeres Cubanas—FMC), los vecinos
(Comités de Defensa de la Revolución—CDR), los campesinos (Asociación Nacional de
Agricultores Pequeños—ANAP) y los jóvenes (Pioneros, Federación de Estudiantes de la
Enseñanza Media—FEEM—y la Federación de Estudiantes Universitarios—FEI.) Dos
de ellas, la FMC y los CDR están organizados en las cuadras. Las organizaciones de masas
cuentan con una estructura compuesta por tres niveles, similar a la gubernamental, y par-
ticipan en el desarrollo de políticas por intermedio de sus funcionarios profesionales.
Los delegados del Poder Popular en las circunscripciones constituyen el eslabón más impor-
tante para los usuarios que abogan por la búsqueda de soluciones para los problemas que
enfrentan para acceder a los servicios. La mayor parte de las quejas presentadas a los dele-
gados se refieren a problemas con servicios municipales de todo tipo, incluidos los sociales,
la educación y la salud, y tienen que ver tanto con problemas de gravedad—por ejemplo,
amenazas para la salud que surjan en el área—como con problemas individuales.36 Pero el
único poder que tienen en sus manos los delegados es el de la persuasión: tienen poca
autoridad y no controlan ningún recurso. Los delegados informan a sus electores en las
asambleas de rendición de cuentas. Alrededor del 70% de las quejas que se plantean en las
asambleas se solucionan37 y hay señales que indican que el número de las que resuelven los
delegados tiende a crecer.38 Pero la falta de recursos e información de los delegados, sus lim-
itadas potestades, y el hecho de que sean voluntarios, han limitado su efectividad.
La falta de fuentes alternativas de servicios unida a la carencia de vías efectivas para emitir
opiniones y quejas ha desembocado en un descenso de las expectativas acerca de la calidad
de los servicios, y en cierta resistencia a plantear problemas que no sean muy graves y cuya
solución no se sepa que está a la mano. “La población no plantea problemas si sabe que no
tienen solución,” afirma Pedro Chávez, ex-presidente de la Asamblea Provincial de la ciudad
de La Habana.39 Tanto la resistencia a plantear problemas como la baja calidad de los servi-
cios se exacerbaron durante la crisis económica, a medida que la escasez de recursos afectaba
las prestaciones. Los usuarios, conscientes de las dificultades y de los esfuerzos que realizaba
el gobierno para mantener los servicios, no tendieron a incrementar en exceso sus quejas.
Al mismo tiempo, a pesar de los problemas de calidad, los cubanos hacen uso amplia-
mente y sin reservas de los beneficios en las áreas de la salud y la educación, y de hecho,
de todos los beneficios y subsidios a su disposición. Como los servicios son universales
y se proporcionan sin complejos procesos de elegibilidad, parece no haber estigmas o
costos sociales asociados a su uso. Los cubanos los conciben más como derechos que
como beneficios, y esto ha hecho que la población desarrolle un profundo sentimiento
de apropiación de los mismos.
20
CUBA—LA POLÍTICA SOCIAL EN LA ENCRUCIJADA: MANTENIENDO LAS PRIORIDADES, TRANSFORMANDO LA PRÁCTICA
2. EL “PERÍODO ESPECIAL” Y SU
IMPACTO SOCIAL
Cuba cifró su futuro económico en las relaciones comerciales que sostenía con otros
países socialistas. En 1988, la mayor parte del intercambio económico cubano se realiz-
aba con esos países: 87.4% de sus importaciones y 86.4% de sus exportaciones.40 Cuba
dependía de los países socialistas para la mayor parte de sus importaciones de medicinas,
combustibles y alimentos, así como de la maquinaria pesada necesaria para la produc-
ción de azúcar, la industria extractiva y la agricultura. Cuando se derrumbó el socialis-
mo, primero en Europa del Este y después en la Unión Soviética, Cuba perdió
repentinamente sus socios comerciales, que eran también los proveedores de gran parte
de la infraestructura cubana. La drástica caída de las importaciones (ver figura 9) afectó
la disponibilidad de alimentos, ropa, medicinas, materiales de construcción y muchas
materias primas necesarias para la industria. La caída de las importaciones, unida a la
baja producción nacional, produjo una severa conmoción en la economía cubana.
La caída de las importaciones desencadenó un cese súbito e inevitable de las inversiones
en infraestructura y profundos cambios en la vida cotidiana de los cubanos. El efecto
inicial de la falta de inversiones fue dramático. En la agricultura, que dependía fuerte-
mente de las importaciones de fertilizantes, pesticidas, petróleo y piezas de repuesto para
la maquinaria, la producción de azúcar cayó en picada. El azúcar ha sido históricamente
el principal producto de exportación del país y representa alrededor del 30% de sus
ingresos en divisas. Cuando la economía tocó fondo en 1994, los agricultores cubanos
21
CAPITULO 2: EL “PERÍODO ESPECIAL” Y SU IMPACTO SOCIAL
Miembros de la cooperativa Antonio
Goitizolo, de la provincia de Cienfuegos,
explican frente a un corral de cerdos
vacío la devastación que produjo la crisis
económica en la producción animal. Los
cerdos importados necesitaban pienso y
medicinas comprados en el extranjero o
expresamente fabricados para ellos.
Cuando se desplomaron las importa-
ciones, desapareció la posibilidad de
obtener los insumos necesarios para
mantener la salud y la capacidad
reproductora de los cerdos.
MINOR SINCLAIR/OXFAM AMERICA
producían un 55% de lo producido en 1990.41 Las industrias tabacalera, del níquel y
otras fuentes importantes de generación de divisas se vieron igualmente afectadas por la
falta de materias primas. Otros indicadores de la severa depresión económica incluían
una fuerte caída del PIB y el rápido incremento del déficit presupuestario, que crecía
desde la década de 1980.42 Aunque la situación en el 2000 ya había mejorado, en ese
año las importaciones cubanas todavía eran un 40% menores que en 1989 (ver figura 9).
Transcurría la cuarta década de hostilidades entre Cuba y los Estados Unidos, y el Con-
greso estadounidense decidió aprovechar la crisis cubana para reforzar aún más el embar-
go comercial y las prohibiciones de viajes a Cuba, lo cual agravó la situación económica.
En 1992, el Congreso aprobó la “Ley para la Democracia en Cuba” que les prohibía a
las subsidiarias norteamericanas en terceros países comerciar con Cuba. Además, a los
barcos que atracaran en Cuba se les prohibía la entrada a puertos estadounidenses por
un periodo de seis meses, lo cual, según la Asociación Norteamericana de Salud Mundi-
al (American Association of World Health) hizo que Cuba tuviera que pagar un 40%
más por la transportación de productos. En 1996, cuando Cuba empezó a aceptar inver-
siones extranjeras, el Congreso de los Estados Unidos aprobó la Ley Helms-Burton, que
sancionaba a las empresas extranjeras que invirtieran en propiedades cubanas expropi-
22
CUBA—LA POLÍTICA SOCIAL EN LA ENCRUCIJADA: MANTENIENDO LAS PRIORIDADES, TRANSFORMANDO LA PRÁCTICA
Producto % variación
Leche condensada y en polvo -26%
Carnes -69%
Harina de trigo -32%
Medicinas -61%
Productos farmacéuticos -60%
Madera -99%
Gasolina, petróleo y diesel -56%
Papel para impresión, escritura y artesanías -95%
Ropa -94%
Zapatos -99%
TABLA 5
Variación en las importaciones de
productos seleccionados entre 1988
y 1993
Fuente: Oficina Nacional de Estadísticas, 1999.
0
2000
4000
6000
8000
10 000
19 89 19 90 19 9 2 199 4 199 6 19 9 8 20 0 0
Importaciones Exportaciones
FIGURA 9
Importaciones y exportaciones, Cuba
1990-1998 (millones de pesos)
Fuente: Oficina Nacional de Estadísticas, 1999,
p. 11; y 2001, p.37.
Distribución diaria de leche a los niños y
las mujeres embarazadas y en período de
lactancia en una comunidad de Floren-
cia, en Ciego de Avila. A todo lo largo de
la crisis, el gobierno ha hecho enormes
esfuerzos por brindarles especiales
cuidados a esos grupos vulnerables.
MINOR SINCLAIR/OXFAM AMERICA
adas a ciudadanos norteamericanos. Una polémica sección de la ley incluye las
propiedades expropiadas a cubanos que se convirtieron posteriormente en ciudadanos
estadounidenses. La sección, conocida como Título Tres (Title Three), ha sido sus-
pendida por sucesivas decisiones presidenciales cada 6 meses, pero pende como una
espada de Damocles sobre Cuba, los inversionistas extranjeros y las relaciones entre los
Estados Unidos y Cuba.
Efectos Tempranos de la Crisis
El impacto de la crisis sobre la población cubana fue dramático. La escasez de alimentos
se sintió de inmediato, debido a la caída de la producción y a la escasez de leche, carne,
harina y otros productos alimenticios importados. El consumo de calorías disminuyó
significativamente entre 1990 y 1994 (ver cuadro 10). Las ventas de alimentos mediante
la libreta de racionamiento también cayeron notablemente, sobre todo la de proteínas y
grasas, y casi la única fuente alternativa de alimentos era el mercado negro, cuyos pre-
cios eran muy altos. El Informe de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas del 2001
señalaba que entre 1996 y 1998, cuando la economía ya había experimentado cierta
mejoría, el 19% de los cubanos sufría de desnutrición, un porcentaje más alto que el de
Perú o El Salvador.43 A principios de los 90, cuando la situación alimentaría atravesaba
el peor momento, la pérdida de peso sufrida por los adultos, que se estimaba en 20 libras
como promedio, resultaba muy evidente.44 En 1999 los cubanos aún consumían
muchas menos calorías de origen animal y vegetal que en 1990.
Poco después del inicio de la crisis aparecieron problemas de salud relacionados con la
nutrición. El primer indicador fue el aumento de niños nacidos con bajo peso que
comenzó a detectarse en 1992. En 1993, un 9.0% de los niños nacieron con bajo peso,
mientras que en 1990 habían sido un 7.6%.45 Un número creciente de mujeres pre-
sentaba un aumento de peso insuficiente durante el embarazo. Debido a ello, se
establecieron programas especiales para remediar el déficit nutricional de las madres. Se
les proporcionaron a los embarazados almuerzos en los centros de trabajo, se crearon
hogares maternos en las comunidades (similares a un hospital de día para embarazadas)
para atender los casos de mayor riesgo. En 1995, la situación había sido controlada y,
afortunadamente, la tasa de mortalidad infantil no se afectó y continuó su curva descen-
dente. En el 2000, era de 7.2 muertes por cada 1 000 nacidos vivos.46
Una epidemia de neuropatía que afectó a 60 000 personas entre 1992 y el 200147 es otro
ejemplo del efecto en la salud que las carencias nutricionales produjeron durante esa
época.48 La reaparición de enfermedades infecciosas como la tuberculosis, prácticamente
erradicada en Cuba, fue otra consecuencia del descenso del nivel de vida de la población.
El deterioro de la situación higiénica producido por la falta de desinfectantes y
limpiadores contribuyó mucho a empeorar la situación.
La vivienda, como se mencionaba en el capitulo anterior, siempre ha supuesto un grave
problema, particularmente en las áreas urbanas. Entre 1990 y 1993, la construcción de
viviendas se paralizó debido a la falta de materiales de construcción, metal y madera, que
CAPITULO 2: EL “PERÍODO ESPECIAL” Y SU IMPACTO SOCIAL
FIGURA 10
Consumo diario de calorías por
producto, Cuba, 1985-1999
Fuente: FAO, 2001.
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
3 500
1985
1990
1995
1999
Calorías de origen vegetal
Calorías de origen animal
23
desaparecieron repentinamente en la Isla. Los edificios en proceso de construcción en La
Habana quedaron a medias. No había materiales para reparar los edificios ya construi-
dos, lo que aceleró el deterioro de un conjunto habitacional ya dañado. La construcción
resurgió cuando a mediados de la década de 1990 hicieron su aparición los primeros
inversionistas extranjeros interesados en el turismo. No obstante, los niveles de con-
strucción de viviendas aún no han llegado a los de 1990. El deterioro de los edificios de
La Habana es, incluso hoy, probablemente la más clara evidencia de la crisis.
Las carencias llevaron también a un descenso del nivel de vida de familias. Por ejemplo,
cuando se produjo una severa escasez de gas y keroseno, los dos combustibles domésticos
más usados, las familias tuvieron que recurrir en ocasiones a la leña para cocinar (ver
Figura 11). En un país que no tiene grandes bosques, la leña se obtenía de los árboles que
quedaban en pie, y en las ciudades, de los bancos de los parques y los muebles antiguos.
A inicios de los 90 prácticamente desapareció el transporte público, tanto en las ciudades
como en el campo, y eran contados los propietarios de vehículos que podían conseguir
gasolina para utilizar su auto con frecuencia. Los cubanos caminaban varios kilómetros
para llegar al trabajo: en el campo, se convirtió en algo usual ver grupos de personas que
caminaban por la carretera. Se empezó a usar la bicicleta para ir a trabajar (ver figura 13)
y para trasladarse. Era común ver a un hombre pedaleando en una bicicleta con una
24
CUBA—LA POLÍTICA SOCIAL EN LA ENCRUCIJADA: MANTENIENDO LAS PRIORIDADES, TRANSFORMANDO LA PRÁCTICA
0
200
400
600
800
1 000
1991 19 95
FIGURA 13
Número de bicicletas registradas en
La Habana, 1991 y 1995 (miles)
Fuente: González, 1997, p. 220.
0
10
20
30
40
50
60
1990 1993 1995 1998 2000
0
5
10
15
20
1990 1992 1994 1996 1998
FIGURA 11
Empleo de la madera como combustible
doméstico, Cuba, 1990-2000
Fuente: Oficina Nacional de Estadísticas, 1998,
p. 165; 1999, p. 153; 2001, p. 56.
FIGURA 12
Viajes de ómnibus en zonas urbanas,
Cuba, 1990 -2000 (millones)
Fuente: Oficina Nacional de Estadísticas, 1998,
p. 237; 1999, p. 220.
mujer sentada en la parte trasera y un niño o un paquete en medio de los dos. El uso
masivo de bicicletas en las ciudades, sin adecuadas medidas de seguridad, causó muchos
accidentes e incluso muertes.51 En la sociedad se acentuó la ya muy marcada frugalidad.
No se desperdiciaba nada. Las mascotas se alimentaban exclusivamente de los escasos
desechos de las comidas de las familias; se guardaba todo pedazo de papel para usos
diversos; las botellas y envases usados se llevaban al mercado para traer de vuelta a casa
la cuota de alimentos de las familias; los clavos viejos se enderezaban para volverlos a uti-
lizar; cada trozo de madera se atesoraba.
Quienes vivieron “el período especial en tiempo de paz” comparten emociones e imá-
genes de aquella época. Mujeres que salían del trabajo temprano para buscar comida
para la cena; personas que esperaban a que acabara el apagón en medio del calor de las
noches de verano; medicinas acaparadas y búsquedas de alguien que tuviera la que se
necesitaba con urgencia; largas caminatas para llegar al trabajo; madera como com-
bustible para cocinar por falta de keroseno y gas. La frase “no es fácil” adquirió un nuevo
significado. Y a pesar de todo, se mantuvieron los chistes en las colas de las bodegas, las
conversaciones nocturnas en las paradas de ómnibus, el ofrecimiento de agua con azú-
car y la dignidad de un pueblo orgulloso.
La Respuesta Institucional a la Crisis
En 1995 la economía había tocado fondo y comenzaba una ligera recuperación. Ello era
resultado de una serie de medidas adoptadas por el gobierno para reestructurar la
economía. Las acciones gubernamentales eran de largo aliento; se crearon condiciones
favorables para la inversión extranjera, se abordaron problemas críticos relacionados con
las finanzas internas del país y se abrieron espacios para el empleo privado de los cubanos
(ver tabla 6). En la medida en que se introducían las reformas en la sociedad, se hacían
evidentes cambios fundamentales y abarcadores en la vida cotidiana de los cubanos.
Desde que comenzaron las nacionalizaciones de la década de 1960, el gobierno cubano
ha sido el actor económico fundamental en la economía. Era el único productor de
25
CAPITULO 2: EL “PERÍODO ESPECIAL” Y SU IMPACTO SOCIAL
Una artesana con licencia para vender su
producción a los turistas. Con los dólares
que obtiene, puede comprar artículos
como la grabadora que se ve en la foto.
Los cubanos que carecen de acceso a los
dólares tienen pocas oportunidades de
adquirir esos bienes.
JUAN CABALLERIA
BUSCANDO SOLUCIONES AL PROBLEMA DE LA VIVIENDA
DURANTE EL “PERÍODO ESPECIAL”…
Nunca imaginamos que nos enfrentaríamos a
una situación semejante. Pensábamos que
teníamos recursos almacenados para al menos
10 años, así que derrumbamos 7 ciudadelas49
y acomodamos a las familias en albergues
preparados expresamente para ellas en el
vecindario… y después nos quedamos colga-
dos de la brocha y, francamente, no sabíamos
que hacer con esas personas. Poco a poco,
arreglando algunos edificios, les conseguimos
una vivienda. Encontramos un albergue y lo
adaptamos para alojar a tres familias con
baño compartido… no era una solución per-
fecta, pero era mejor a que 14 familias com-
partieran un baño… Nos cercioramos de que
se entendían bien entre ellas. De esta manera
encontramos solución para unas 100 familias.
Todavía tenemos 10 familias pendientes….
Arquitecto que trabaja en el barrio de Cayo
Hueso en La Habana.50
bienes y servicios (con la excepción de unos pocos agricultores que poseían pequeñas fin-
cas), el único importador y el único empleador. Pero a partir de 1992 Cuba dio pasos
para estimular la inversión extranjera, así como la actividad privada interna en ciertos
sectores de la economía.
Hicieron su aparición las empresas mixtas, en las que el gobierno se asociaba con firmas
extranjeras. Se estimuló especialmente la inversión extranjera en el turismo, que comen-
zó a crecer hasta tal punto que hoy en día es una de las principales fuentes de divisas de
la economía de la Isla. Las asociaciones y corporaciones estatales se adecuaron para
prestar servicios a este sector y a otros en los que predominaba la inversión extranjera.
Para apoyar la inversión, en 1993 el gobierno legalizó el uso de la divisa (el dólar),52 y
el dólar empezó a circular libremente junto al peso. Al mismo tiempo, el gobierno
comenzó a abrir “tiendas en divisas,” en las que se vendían alimentos, bienes importa-
dos (sobre todo artículos de consumo) y algunos productos nacionales en dólares. El uso
legal del dólar les permitió a los ciudadanos cubanos tener acceso a esos productos.
Pronto se abrieron tiendas en divisas en todos los barrios de las ciudades y pueblos a lo
largo del país.
El incremento de la inversión extranjera también les ofreció a los cubanos la posibilidad
de trabajar en hoteles, oficinas y servicios establecidos o administrados por firmas
extranjeras, así como en corporaciones (como Cubalse y Corporación CIMEX) organi-
zadas para proveer servicios a ese sector. Se crearon agencias especiales para procesar las
CUBA—LA POLÍTICA SOCIAL EN LA ENCRUCIJADA: MANTENIENDO LAS PRIORIDADES, TRANSFORMANDO LA PRÁCTICA
1992
1993
1994
1995
Descentralización de la autorización para participar en el comercio
internacional, permitiendo así la actividad en esa área a entidades
no gubernamentales
Reconocimiento de la existencia de la propiedad mixta
Descentralización de algunos sectores de la agricultura mediante la
creación de Unidades Básicas de Producción Cooperativa (UBPC)
Expansión de la actividad económica más allá del sector gubernamental y
autorización a los ciudadanos cubanos a trabajar en esos nuevos sectores
Legalización de la tenencia y el uso de divisas
Otorgamiento a algunas entidades de la autorización para realizar activi-
dades económicas autofinanciadas en divisas
Creación de una red de tiendas donde los ciudadanos cubanos pueden
adquirir artículos en dólares
Introducción del peso convertible, cuyo valor es de US$1.00
Creación de mercados agropecuarios, artesanales e industriales
Aprobación de regulaciones impositivas (sobre ingresos y ventas) que
afectan a los trabajadores y las actividades no estatales
Eliminación de algunas gratuidades no esenciales e incremento del pre-
cio de algunos productos y servicios
Apertura de establecimientos de cambio de moneda
TABLA 6
Medidas económicas adoptadas
por el gobierno cubano durante
los primeros años de la crisis
26
solicitudes de los trabajadores interesados en trabajar en el nuevo sector de la economía.
El advenimiento de la “doble economía” creó mercados comerciales y de empleos seg-
mentados de facto—uno opera en dólares y otro en pesos—con escalas salariales y condi-
ciones de trabajo muy diferentes.
Otras dos reformas también contribuyeron a transformar la economía cubana. En 1993,
el estado les entregó las tierras que antes utilizaban las granjas estatales a las cooperati-
vas llamadas Unidades Básicas de Producción Cooperativa (UBPC), lo que supuso la
rápida privatización de un gran sector de la producción agrícola. En 1994, el gobierno
creó el mercado agropecuario (para campesinos privados y productores del estado), en
el que se autorizó la venta de alimentos en pesos. Los precios se determinan según la
oferta y la demanda, sobre la base de una relación contractual entre agricultores y con-
sumidores. Los mercados se convirtieron en una fuente adicional de alimentos para una
población muy necesitada de ellos, pero a un precio elevado.
Finalmente, también en 1993, el gobierno amplió la posibilidad del trabajo por cuenta
propia para los cubanos, al autorizar la creación de negocios privados en un número
mayor de áreas, especialmente en las de servicios personales, preparación de alimentos y
similares. Los trabajadores por cuenta propia realizan trabajos que van desde taxistas,
peluqueros y dueños de restaurantes hasta pescadores y productores de video. En 1995,
138 000 cubanos se desempeñaban como trabajadores por cuenta propia.53 Esos traba-
jadores pagan impuestos sobre sus ganancias y significativas comisiones que se aduce que
son su contribución a servicios públicos como la salud y la educación.54 Los altos
impuestos y comisiones, la competencia y las difíciles condiciones del trabajo por cuenta
propia han desestimulado el crecimiento de este sector.55
En 1994, la Asamblea Nacional aprobó una serie de medidas encaminadas a reducir el
déficit y controlar la inflación. El estado puso en marcha mecanismos para procurarse una
parte de las ganancias del creciente sector privado y eliminar ciertas gratuidades. Se estable-
ció un impuesto sobre los ingresos a las actividades privadas y comisiones para cubrir los
gastos del estado relacionados con la supervisión del pago de impuestos de este nuevo sector.
Otras medidas adoptadas incluyeron fijar impuestos a algunos artículos, como el tabaco y
27
CAPITULO 2: EL “PERÍODO ESPECIAL” Y SU IMPACTO SOCIAL
0
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
19891988 19 9 21990 19961994 20001998
FIGURA 14
Producto Interno Bruto de Cuba,
1988-2000
Fuente: Oficina Nacional de Estadísticas, 1996,
1999 y 2001 (en pesos cubanos constantes
de 1981).
el alcohol, gravar ciertos servicios que no se consideraban esenciales (clases de idiomas para
adultos, por ejemplo) y reducir ciertos subsidios como el del agua y la electricidad.
Esas medidas mejoraron la economía. El PIB aumentó gradualmente de forma inter-
rumpida a partir de 1994 (ver Figura 14), el déficit disminuyó y las importaciones
experimentaron un ligero crecimiento. Como resultado directo de ello, tanto el con-
sumo de calorías como el transporte público mejoraron; asimismo, la población tuvo un
mayor acceso a la electricidad, el gas y algunos bienes de consumo. En general, la cali-
dad de la vida de los cubanos aumentó, aunque seguía lejos de los niveles de los 80.
El Impacto Social de la las Medidas Económicas Adoptadas
Aunque el éxito de las medidas adoptadas se hizo rápidamente evidente, el gobierno
cubano expresaba a menudo su reticencia al verse obligado a ponerlas en práctica. “Algu-
nas de estas medidas son desagradables” dijo el presidente Fidel Castro en 1993. “No
nos gustan.” La explicación fue que las medidas eran ‘males necesarios’, medidas tem-
porales y de emergencia que serían revisadas una vez superada la crisis. “Es un riesgo que
los líderes del gobierno decidieron tomar...porque no tienen otra alternativa,” explicó la
Agencia de Información Nacional en 1998, “pero también porque están convencidos
que las circunstancias son transitorias.”56 Pero, según se evidenciaba la permanencia de
las medidas, muchos expresaron su preocupación sobre el impacto de las mismas en la
sociedad cubana. “Van a haber algunos que tendrán privilegios y otros que no los ten-
drán,” explicó Fidel Castro. Y ciertamente este fue el caso.
Desigualdad de los ingresos
El efecto más crítico de las reformas ha sido la desigualdad en los ingresos que se ha gen-
erado, a causa, fundamentalmente, de la transformación de la estructura del mercado de
trabajo. “Puede concluirse entonces que la mayor desiguladad de ingresos monetarios en
la población,” escribe la economista cubana Angela Ferriol, “responde principalmente a
las nuevas características del mercado de trabajo, lo que se relaciona en parte con la aper-
tura externa pero también con el ajuste y la reforma emprendida.”
Aunque siempre existió un “sector privado” en Cuba, era mínimo y en tranca reducción
desde los 1960.57 Las medidas adoptadas a inicios de la década de 1990 invirtieron esa
tendencia. Actualmente se ha incrementado el número de trabajadores que laboran en
el nuevo “sector privado” compuesto por trabajos en las empresas mixtas y en las empresas
publicas/privadas cubanas que se adaptan para servir a ese sector. Muchos de los nuevos
puestos de trabajo de la llamada “nueva economía” son en el sector turístico, en áreas
que requirieron una fuerte inversión extranjera, y en industrias y agencias privadas
nacionales—como Cubalse y la Corporación CIMEX—creados para dar servicio a ese
sector. Los agricultores independientes, trabajadores por cuenta propria y los agricultores
pertenecientes a cooperativas constituyen otro sector creciente. Juntos, cerca de una
28
CUBA—LA POLÍTICA SOCIAL EN LA ENCRUCIJADA: MANTENIENDO LAS PRIORIDADES, TRANSFORMANDO LA PRÁCTICA
cuarta parte de los trabajadores cubanos estaban empleados en el emergente sector privado
para el 2000 (ver tabla 7).
Hay una marcada diferencia en las condiciones de trabajo y en la remuneración
económica entre los trabajadores del estado y los del sector de la “nueva economía” (a
excepción de los trabajadores por cuenta propia). Los trabajadores del sector emergente
tienen acceso a tecnología, materiales de oficina y comodidades (como aire acondi-
cionado), que normalmente no tienen las empresas del estado. Además del salario nor-
mal en pesos, las firmas recompensaban a sus trabajadores con productos difíciles de
conseguir durante la crisis, tales como ropa, artículos de aseo personal y algunos ali-
mentos especiales. Asimismo, estas empresas ofrecían a sus empleados, parte de su
salario en dólares tanto legalmente como informalmente.
Antes del Periodo Especial, los trabajadores que devengaban los salarios más elevados,
como los médicos o los ingenieros, recibían sólo 4.5 veces más que los trabajadores con
los salarios más bajos,58 lo cual produjo una sociedad con un gran nivel de equidad en
lo que a ingresos se refiere. Pero durante este último período, esa tendencia sufrió una
gran variación. Hoy en día, no es raro que un camarero de hotel, uno de los empleos
CAPITULO 2: EL “PERÍODO ESPECIAL” Y SU IMPACTO SOCIAL
TABLA 7
Cambio estructural del mercado de
trabajo en Cuba
Fuente: Oficina Nacional de Estadísticas, 1996,
1999, y 2001.
Nota: (a) Los datos son del último censo
cubano, realizado en 1981; se planea realizar
un nuevo censo en el 2002; (b) en 1997.
1981
a
1995 2000
Total de la población empleada (miles) 2 867.6 3 591.0 3 843.0
Estado (%) 91.8 80.5 77.5
Privado (%) 8.2 19.5 22.5
En empresas mixtas na 0.5b0.7
En empresas nacionales privadas 5.5 5.2 9.4
Por cuenta propia 1.6 3.9 4.0
En cooperativas 1.1 9.7 8.4
La carne de cerdo ha vuelto a aparecer en
los mercados de todo el país, pero sólo
algunos pueden comprarla.
JUAN CABALLERIA
29
peor remunerados en Cuba,59 obtenga una serie de beneficios—un salario en pesos,
propinas en dólares, “extras” y buenas condiciones de trabajo—mucho mayores que
cualquier profesional de alto nivel que trabaja para el estado y que recibe un salario más
elevado, pero en pesos. Ese fenómeno, al que los cubanos denominan “pirámide inver-
tida,” refleja la devaluación de las compensaciones que la educación y la preparación
profesional tienen en la nueva economía. El resultado inmediato ha sido el éxodo de tra-
bajadores estatales a empleos de menor calificación en el sector del turismo. Entre 1993
y 1994, por ejemplo, casi un 8% de los profesores se trasladaron a ese sector.60
La desigualdad en los ingresos también se incrementó debido al desplazamiento de tra-
bajadores generado por la crisis económica y la subsiguiente reestructuración de la
antigua economía. Entre 1990 y 1998, 155 000 trabajadores quedaron sin empleo.61
La política inicial, instaurada en 1991, consistía en que si las fábricas interrumpían su
producción o se reestructuraban las entidades estatales, los trabajadores afectados
devengaban al menos el 60% de su salario. Se ha hecho un gran esfuerzo por reubicar a
esos trabajadores en otros empleos, y lo cierto es que la mayoría ya ha sido reubicada.
Los que no lo han sido reciben un subsidio por desempleo por un período que oscila
entre los seis meses y los tres años, en dependencia del tiempo que habían trabajado para
el estado. Muchos de esos trabajadores han engrosado las filas de los cuentapropistas.
La recalificación de trabajadores para que puedan acceder a nuevos empleos es un pro-
ceso en marcha, así como los programas especiales para facilitar la inserción de jóvenes,
particularmente de mujeres jóvenes, en la fuerza de trabajo, aunque ello no ha frenado
completamente el abandono por parte de las mujeres de sus puestos de trabajo. En
1997, el desempleo masculino era del 4.4% mientras que el femenino llegaba al
10.0%.62 Zulema Hidalgo, coordinadora de un grupo de autoestima para mujeres en el
barrio de Atarés, en La Habana, explicaba:
Durante el periodo especial, era sorprendente la cantidad de mujeres que había
en el barrio desligado de su trabajo. Nos decían que los resultados de su traba-
jo eran escasos: que ir al trabajo, comer y mantenerse a sí mismas les costaba
más de lo que ganaban. Tenían muchas limitaciones, realmente muy fuertes.
Además, esas mujeres tenían que pasar mucho más tiempo trabajando en las
tareas domésticas, buscando la comida y resolviendo los problemas que surgían
por la falta de recursos. Esas limitaciones llevaron a muchas mujeres a aban-
donar sus trabajos.”63
Finalmente, otro factor que contribuyó a aumentar la desigualdad fue el acceso diferente
al dólar creado por las nuevas estructuras. Alrededor de la mitad de la población tiene
algún tipo de acceso al dólar. Muchos ganan dólares por su trabajo: según algunos
informes publicados en la prensa, alrededor de un 35% de los trabajadores cubanos
recibe algún tipo de remuneración en dólares.64 Algunos son trabajadores del estado, de
los cuales un porcentaje pequeño cobra parte de su salario en divisas.65 Pero la mayoría
de los cubanos acceden a los dólares mediante trabajos por cuenta propia formales o
informales, como paladares (restaurantes caseros), taxis no oficiales, o la oferta de difer-
30
CUBA—LA POLÍTICA SOCIAL EN LA ENCRUCIJADA: MANTENIENDO LAS PRIORIDADES, TRANSFORMANDO LA PRÁCTICA
entes servicios o la venta de productos en
el mercado negro.
El empleo no es la única forma de acced-
er a los dólares con que cuentan los
cubanos. A Cuba llegan remesas de todo
el mundo, pero sobre todo de los cubanos
que viven en los Estados Unidos.66 Los
estimados oscilan entre $400 y $800 mil-
lones de dólares al año, lo cual supone
una importante fuente de divisas para el
país y de ingresos para muchas familias.67
La importancia que ha adquirido el dólar
en la vida cotidiana ha producido grandes
diferencias entre los cubanos que tienen
familiares en el extranjero y los que no los
tienen, los trabajadores asalariados y los
trabajadores por cuenta propia, y los
asalariados de diferentes sectores de la
economía. Entre los hogares más vulnera-
bles se encuentran los que dependen
exclusivamente de salarios reducidos de trabajadores estatales, de las entradas fijas de
jubilados o de la asistencia social, en otras palabras, los hogares en los cuales ningún
miembro complementa los ingresos mediante iniciativas privadas. Quienes no tienen
acceso a los dólares gracias a remesas de sus familiares en el extranjero o a su trabajo son
también muy vulnerables. Esa vulnerabilidad tiene como característica fundamental la
falta de posibilidades alternativas para comprar alimentos no incluidos en la libreta de
racionamiento. Ello ocurre cuando una familia no tiene acceso a los dólares o cuando
sus ingresos en pesos no les permiten comprar en los mercados agropecuarios o en el
mercado negro.
Efecto en las familias
El aumento de la vulnerabilidad económica ha hecho que muchas familias se encuen-
tren en una situación difícil, que no se debe sólo a la falta de ingresos, sino también a
los problemas derivados del modo en que la nueva economía afecta la vida familiar. Los
miembros de la familia normalmente trabajan para el estado, pero usualmente cuentan
con medios adicionales, por lo general informales, para acceder a los dólares. Esos
medios van desde la venta de productos artesanales hasta el alquiler de una habitación
de su vivienda o la gerencia de un paladar. Los adultos están muy ocupados tratando de
llegar al trabajo y de regresar a sus hogares empleando un sistema de transporte público
muy deteriorado, consiguiendo la comida y los artículos necesarios para la casa y, en
31
CAPITULO 2: EL “PERÍODO ESPECIAL” Y SU IMPACTO SOCIAL
Aunque el Período Especial hizo ver-
daderamente difícil su vida, los cubanos
compartían una firme decisión de traba-
jar de consuno para encontrar soluciones
a los miles de problemas que les plantea-
ba la vida cotidiana.
MINOR SINCLAIR/OXFAM AMERICA
muchos casos, manteniendo ese segundo empleo. Ello ha provocado que le presten
menos atención a la vida familiar, incluida la supervisión de los niños.
La nueva economía también ha deformado las relaciones económicas en el seno de la
familia. En un mismo núcleo familiar pueden coexistir varias formas de participación en
la economía: la mayor parte de los miembros suelen seguir siendo trabajadores estatales,
pero se incrementa el número de los que laboran para firmas y negocios privados del sec-
tor emergente y de los que trabajan por cuenta propia tanto en la economía formal como
en la informal. En las condiciones actuales, un adolescente puede ganar más desem-
peñándose una tarde como guía turístico en La Habana Vieja que lo que devenga su
padre en un mes en su empleo estatal. Los padres se quejan de haber perdido autoridad
sobre sus hijos que consiguen dólares, especialmente los adolescentes. Además, se sien-
ten presionados por los hijos que quieren que les compren artículos en las tiendas en
divisas, cuando en muchas ocasiones el acceso de los padres a los dólares es muy limita-
do o inexistente. Las familias viven bajo la presión de tratar de de criar a sus hijos en
condiciones hasta ahora desconocidas, lo cual ha generado estrés y disfunciones en el
seno familiar.68
Un indicador del estrés que padecen las familias en esta nueva situación es el crecimiento
de la tasa de divorcios, que pasó del 3.5% en 1990 al 6.0% en 1993.69 En 1998, la tasa
se estabilizó en los niveles de 1990. Otro indicador es la reaparición de niños que acosan
con sus peticiones a los turistas o que se desempeñan como guías turísticos no oficiales.
Sheryl Lutjens, de la Universidad de Northern Arizona, apunta que un estudio de 1996
sobre la educación en la ciudad de La Habana revelaba la existencia de más de 20 000
niños que vivían en condiciones sociales difíciles y que eran vulnerables a sentirse atraí-
dos por el trabajo en la calle. Lutjens añade que, por ejemplo, en el casco histórico de
La Habana Vieja, la mayoría de los niños que trabajaban en la calle eran varones de entre
5 y 11 años de edad, y que en 1996 las autoridades habían identificado más de 2 200
niños en esa situación.70
El hecho de que hayan resurgido problemas sociales desaparecidos tiempo atrás añade
una carga más a las familias. La vida callejera ilícita ha vuelto a emerger de forma muy
visible en las zonas eminentemente turísticas. La prostitución se ha incrementado signi-
ficativamente en las ciudades con alto índice de turistas, y a menudo involucra a mujeres
muy jóvenes y se practica de modo muy público. Los delitos menores también han
aumentado, sobre todo relacionados con el turismo, aunque no exclusivamente.71
Aunque las calles de La Habana siguen siendo relativamente seguras comparadas con las
de otras grandes urbes del hemisferio, la reaparición de problemas sociales y el delito ha
hecho que la población, convencida de que habían sido superados, se preocupe.
En más de un sentido, durante la primera mitad de la década la prioridad fue el mane-
jo de la crisis económica con iniciativas bien pensadas, ponderadas y, en el contexto
cubano, inesperadas. Pero la segunda mitad de la década ha requerido respuestas difer-
entes derivadas de la necesidad de hacer frente al impacto de esas medidas en la sociedad
cubana. Por primera vez en 40 años, Cuba se enfrenta a un conjunto creciente de
desigualdades sociales nacidas de la nueva economía y de sus consecuencias directas para
32
CUBA—LA POLÍTICA SOCIAL EN LA ENCRUCIJADA: MANTENIENDO LAS PRIORIDADES, TRANSFORMANDO LA PRÁCTICA
grupos vulnerables, familias y comunidades. Y ello tiene lugar en el contexto de una
extrema limitación de los recursos y las opciones. Todavía es muy pronto para prever las
medidas que Cuba adoptará para enfrentar estos retos, pero todo parece indicar que
mantendrá los firmes valores sociales que dieron origen a la política social cubana pre-
via y que se apoyará para hacerlo en la considerable pujanza de sus programas sociales y
de sus comunidades.
33
CAPITULO 2: EL “PERÍODO ESPECIAL” Y SU IMPACTO SOCIAL
LA EMIGRACIÓN A LOS ESTADOS UNIDOS COMO SOLUCIÓN
La emigración siempre ha sido un asunto
espinoso en Cuba. Manipulada durante
mucho tiempo por razones políticas, se ha
percibido, en el mejor de los casos, como el
abandono de la patria. La política migrato-
ria estadounidense ha favorecido la entrada
de cubanos, aceptándolos incluso cuando
llegan a territorio norteamericano de man-
era ilegal. En 1994, la emigración a los Esta-
dos Unidos experimentó un brusco
aumento cuando miles de cubanos
cruzaron en balsas el Estrecho de la Florida
sin que fueran condenados por las autori-
dades o por la población cubana. En esa
ocasión, muchos pensaban que los que
emigraban hacían la difícil elección entre
quedarse junto a sus familias en Cuba o
ayudarlas desde el extranjero.
“Hemos vivido un brusco aumento de la
emigración, especialmente de la ilegal, a par-
tir de los 90” señalan Consuelo Martín y
Guadalupe Perez. “Las cifras muestran que
entre 1991 y 1994, 13,147 balseros lle-
garon a los Estados Unidos y que el gobier-
no cubano interceptaron 36,208 salidas
intentadas. Si a esta cifra añadimos los
detenidos en la base naval estadounidense
de Guantánamo entre 1990 y 1994, el
número de cubanos que llegaron a los Esta-
dos Unidos asciende a 45,479. A esos hay
que añadir los 15,675 que viajaron con un
visado temporal y nunca volvieron. El
número de personas que escogieron esta
estrategia no es despreciable.”a
Fuente: (a) Martín y Pérez, 1997, p.16-17; (b)
U.S Bureau of the Census , 2000. p. 10; (c) Las
cifras de esta época incluyen a los inmigrantes
que llegaron por el Mariel en 1981.
INMIGRANTES CUBANOS ADMITIDOS EN LOS ESTADOS UNIDOSb
1981-1990 1991-2000
159 20 0 c18 0 7 0 0
34
CUBA—LA POLÍTICA SOCIAL EN LA ENCRUCIJADA: MANTENIENDO LAS PRIORIDADES, TRANSFORMANDO LA PRÁCTICA
LECCIONES DEL PERIODO ESPECIAL
Aunque lo más comentado del Período
Especial son las dificultades económicas, el
delito y la prostitución, muchos cubanos
enumeran las lecciones aprendidas durante
los pasados diez años de crisis económica:
las iniciativas, la innovación, la confianza en
sí mismos, la solidaridad.
El periodo especial me enseñó el valor de la
espiritualidad y el valor del ejemplo. Cuando
uno trata de determinar el efecto de ciertas
acciones, uno tiene que valorar los aspectos
materiales, pero también los aspectos más
subjetivos, los espirituales. No nos podemos
concentrar únicamente en dar cosas a la
gente, tenemos que preocuparnos por cómo
viven sus vidas, qué valoran, en qué creen...
Activista comunitario del barrio de Atarés, La
Habana
Con el periodo especial nos dimos cuenta de
las cosas que son posibles y de las que no lo
son. Cuando nos quedamos colgados de la
brocha en medio de la crisis nos dimos cuenta
de que teníamos que buscar nuevas soluciones
para viejos problemas porque las soluciones
normales ya no estaban a nuestro alcance....
Planificador urbano, La Habana
La gente estaba acostumbrada a que otros
cuidaran de ellos, a que otros vinieran a ocu-
parse de sus problemas. Cuando llegó el peri-
odo especial, durante los primeros años,
cuando nadie sabía lo que iba a pasar, la
gente sufrió mucho. Al principio todos decían
“no, no, no hay nada que hacer,” pero con el
tiempo se dieron cuenta de que entre todos
podíamos buscar soluciones. Creo que el peri-
odo especial nos ha enseñado a los cubanos
a ser mejores personas, más capaces....
Líder de un grupo de mujeres de Atarés
Aprendí lo mucho que la gente es capaz de
aguantar cuando están determinados a no ser
vencidos. Había muchos problemas, nuevos
problemas, viejos problemas; fue inesperado
pero nos ayudamos entre nosotros para
superar los peores momentos....
Presidente de un Consejo Popular de Guan-
abacoa, La Habana
El periodo especial me enseñó a hacer más con
menos... que apoyándonos mutuamente, con-
siguiendo la colaboración de todo el mundo se
puede conseguir más con menos medios.
Trabajador social del barrio de Pogolotti, en
Marianao, La Habana
Me di cuenta de que no podía ser solamente
un eco, tenía que proveer soluciones para los
problemas de mi familia y de mis vecinos. Me
siento muy orgullosa de lo que conseguí
durante aquellos días.
Miembro de la FMC de Pogolotti
He aprendido que las personas tienen dentro
una enorme riqueza si sabemos cómo llegar a
ella... Durante el período especial, encontramos
el verdadero valor de muchas personas...
Activista comunitario, Centro Habana
Los grupos más vulnerables de la sociedad,
como estos niños con capacidades físicas y
mentales diferentes de la escuela especial
Tomás García, en la provincia de Ciego de
Avila, siguieron disfrutando de la enseñan-
za durante el período de crisis.
3. UNA RED DE SEGURIDAD
GOLPEADA PERO QUE RESISTE
La introducción de reformas de mercado dieron un impulso a la economía, pero
tuvieron el mismo efecto que en las sociedades donde rige el mercado: el crecimiento de
las desigualdades económicas y, por tanto, la emergencia de nuevos problemas sociales.
No obstante, Cuba se diferencia de otros países que pusieron en práctica reformas de
corte liberalizador en que tuvo la voluntad política de proteger a la población de sus
efectos más perniciosos, al igual que del impacto mismo de la crisis. Cuba intentó
preservar los valores fundamentales de su política social: universalidad, acceso equitativo
y control gubernamental. Ello supuso la protección del gasto social hasta donde ello
resultaba posible con un presupuesto cada vez más reducido. La tabla 8 resume los indi-
cadores de resultados en la salud y la edu-
cación que sufrieron los cambios más
drásticos durante la crisis, y el modo en que
se ajustaron las políticas. Los datos son de
estudios realizados por analistas cubanos
de la política social y de investigaciones
llevadas a cabo por la propia autora.72
Los indicadores de resultados básicos,
algunos de los cuales fueron analizados
previamente, indican que se produjo un
deterioro en las áreas de la salud y la edu-
cación. El incremento del número de
niños con bajo peso al nacer y el empeo-
ramiento del estado nutricional de los
niños pequeños, aunque no afectaron la
tasa de mortalidad, fueron fuente de pre-
ocupación. Notables fueron también la
reaparición de enfermedades como la tuberculosis, el aumento del número de muertes por
enfermedades infecciosas y parasitarias y el incremento de la incidencia de enfermedades
contagiosas como la hepatitis y las enfermedades de transmisión sexual. Por último, la
aparición de epidemias como la de neuritis en 1992, ya mencionada, fue un índice del
efecto de la crisis económica en el estado de la salud de la población.
En el campo de la educación, los indicadores más afectados fueron las tasas de deserción
escolar y de matrícula. Estas últimas descendieron ligeramente en las escuelas del nivel
postsecundario y más aún en la educación superior. En 1990-1991, el 94.5% de los
graduados de escuelas secundarias (9no grado) siguió estudiando; en 1994-1995, la cifra
había descendido al 86.4%.73 Además, mientras que en 1990 la mayor parte de esos
estudiantes iba a institutos preuniversitarios, la mayoría optaba ahora por escuelas técnicas.
Aunque el cambio puede haberse debido a opciones personales, resulta más probable que
35
CAPITULO 3: UNA RED DE SEGURIDAD GOLPEADA PERO QUE RESISTE
MINOR SINCLAIR/OXFAM AMERICA
fuera un indicador de una disminución de las plazas universitarias, muy vinculadas a las
vacantes disponibles en la economía cubana, las cuales se redujeron drásticamente en los
90. En consecuencia, la matrícula de los graduados del nivel postsecundario en la educación
superior descendió del 21% en 1990 al 12% en 1996.74 La deserción escolar también se
incrementó, particularmente la de los estudiantes de la enseñanza preuniversitaria. La
asistencia a esas escuelas, la mayoría de las cuales están ubicadas en el campo, se hizo muy
difícil para los estudiantes en un momento en que escaseaba la comida y los problemas
de transporte impedían la asistencia de los profesores.
Los resultados en la salud y la educación también se vieron afectados por el descenso de
la calidad de los servicios. La crisis causó el deterioro físico de hospitales, clínicas y escuelas;
una escasez de materiales y equipos médicos y desinfectantes, y una disminución de la
calidad de la educación debido a la falta de materiales y al éxodo de los profesores a
empleos en los sectores emergentes.
En el área de la seguridad social, el impacto más notable fue la erosión del poder
adquisitivo de las pensiones y las prestaciones de la asistencia social. A medida que dis-
minuía el poder adquisitivo de las pensiones y salarios75 y que los productos racionados
a precios subsidiados dejaban de satisfacer las necesidades de la población, las personas
con ingresos fijos, como los pensionados, se hacían cada vez más vulnerables desde un
punto de vista económico.
CUBA—LA POLÍTICA SOCIAL EN LA ENCRUCIJADA: MANTENIENDO LAS PRIORIDADES, TRANSFORMANDO LA PRÁCTICA
Efectos en los
Resultados
Efectos en los
servicios
Educación
La tasa de analfabetismo se mantuvo en
3.8%. Se produjo un incremento de las
tasas de deserción escolar, especialmente
en los preuniversitarios y, sobre todo, en
las escuelas técnicas
La matricula disminuyó en todos los nive-
les; se produjo una drástica reducción de
la matrícula en la educación superior
Se produjo un deterioro significativo del
estado constructivo de las escuelas. Hubo
escasez de alimentos e insumos en las
becas, y se incrementó el número de
alumnos por profesor
Se produjo un éxodo de profesores al
sector privado
Salud
Siguió mejorando la tasa de mortalidad
infantil, pero empeoran los indicadores
de bajo peso al nacer y estado nutricional
de los niños
Se produjo la aparición de epidemias
como la de neuritis en 1992; aumentó
la mortalidad por algunas enfermedades
infecciosas y parasitarias y la incidencia
de enfermedades contagiosas como la
hepatitis y las enfermedades de trans-
misión sexual
Continuó mejorando la tasa de inmu-
nización
Se produjo un deterioro significativo del
estado constructivo de hospitales y clínicas
Se redujo la calidad de los servicios en
el nivel comunitario debido a la falta
de recursos materiales y de materiales
educativos
Se redujo la calidad general de la atención
de salud debido a la falta de medicamen-
tos, insumos, materiales y equipos médicos,
y desinfectantes
Seguridad Social y Asistencia Social
Se produjo una erosión del poder
adquisitivo de las pensiones y las presta-
ciones de la asistencia social debido a la
depreciación de la moneda nacional y la
introducción del dólar
Aumentó el número de pensionados, de
1.13 millones en 1990 a 1.35 millones
en 1995
53 134 familias (9 000 individuos) reci-
bieron prestaciones de la asistencia social
(en metálico) en 1994
TABLA 8
Resumen de los efectos en los
resultados y los servicios de educación,
salud, seguridad social y asistencia
social en la década de 1990.
Nota: (a) No se incluyen las pensiones militares.
Centro de Investigaciones de la Economía
Mundial, 1996.
36
En respuesta a la crisis, el gobierno cubano ha reafirmado de modo contundente los
valores básicos de la política social cubana y la voluntad política de preservar el modelo
de desarrollo social cubano. Al mismo tiempo, ha comenzado a transformar aspectos de
ese modelo, particularmente en el área de la distribución, con el propósito de garantizar
su efectiva disponibilidad.
Manteniendo los Principios y la Políticas Básicas
Un repaso a la actual política social evidencia que los principios sociales básicos siguen
en pie. En primer lugar, continúa el claro compromiso de preservar la equidad en el
acceso al mantener gratuitos todos los servicios, como ha sido históricamente en las áreas
de la salud, la educación y otras. Pese a que se han establecido ciertos pagos, estos son
mínimos y afectan únicamente a servicios no esenciales; por ejemplo, el pago de cuotas
por los almuerzos escolares en las escuelas secundarias o por ciertas clases para adultos.
Cuba no utilizó la crisis para eliminar los beneficios básicos de una medicina y una edu-
cación pública gratuita y socializada.
Resulta evidente también que el compromiso con la cobertura universal se ha mantenido
intacto. Cuba no respondió a la crisis excluyendo a sectores de la población del disfrute
de beneficios y servicios básicos, y no hay indicios de que se haya intentado seriamente
limitar los beneficios mediante nuevos criterios de elegibilidad o limites de tiempo, ni
siquiera en áreas como la de la asistencia social. El compromiso con la universalidad es
firme, aunque ello no significa que no se haya considerado la posibilidad de desarrollar
programas específicos dirigidos a los sectores más vulnerables de la sociedad.76
37
CAPITULO 3: UNA RED DE SEGURIDAD GOLPEADA PERO QUE RESISTE
Educación
El estado sigue siendo el único proveedor de
servicios de educación
Los servicios educativos siguen siendo gratuitos,
Se establecen los pagos de ciertos servicios no
esenciales (por ejemplo, clases para adultos)
Todas las escuelas y programas siguen
funcionando
Se abren nuevas bibliotecas en los municipios
y se promueven sus servicios
Salud
Se mantienen la cobertura y el acceso
universales
Los servicios de salud siguen siendo gratuitos
El estado continúa siendo el proveedor
exclusivo de servicios de salud
Seguridad Social y Asistencia Social
El estado proporciona el 100% de las jubila-
ciones y la cobertura de pensiones por
invalidez para todos los trabajadores del estado;
se mantiene el mismo nivel de cobertura
Las contribuciones las siguen haciendo los
empleadores; el gobierno cubre la diferencia
entre las contribuciones y los gastos
Se incrementa el monto del retiro mínimo, de
83.69 pesos en 1990 a 102 pesos en 1997
El gobierno central continúa siendo el único
proveedor de asistencia social
Los requisitos para hacerse acreedor a las
prestaciones de la seguridad social siguen
siendo los mismos, así como el nivel de los
beneficios que se otorgan
TABLA 9
Efecto de la crisis en políticas y
cobertura
FIGURA 15
Gasto en salud, educación, seguridad
social y asistencia social, 1990-2000
(millones de pesos)
Fuente: Oficina Nacional de Estadisticas, 1996,
1999, 2000.
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
Educacion
Salud
Seguridad
Social
Asistencia
Social
1990 1994
1998 2000
Finalmente, pese a la tendencia descentralizadora de la última década, el gobierno sigue
siendo el principal actor en esta esfera. El gobierno central continúa siendo responsable
del financiamiento, el desarrollo y la prestación de los beneficios y servicios que com-
ponen la red de seguridad cubana.
Protegiendo el Gasto Social
En medio de la crisis, se mantuvo el compromiso de proporcionar beneficios sociales—
educación, salud, seguridad social y asistencia social—a los más necesitados. De hecho,
el gasto social se incrementó en términos absolutos entre 1990 y 2000, de 3 816 a 4 705
millones de pesos.77 Con excepción del gasto en la educación, que experimentó una
reducción en el período 1990-1994, el gasto en las áreas restantes aumentó durante ese
periodo (ver figura 15).
El gasto social como proporción del Producto Interno Bruto (PIB) también se mantu-
vo. La figura 16 muestra las variaciones con respecto a 1990 del PIB, los gastos pre-
supuestarios y el gasto social, aquí limitado a la salud, la educación, la seguridad y la
asistencia sociales. Mientras el PIB se redujo en un 40% entre 1990 y 1994, el gasto total
permaneció constante, pero el gasto social experimentó un ligero incremento. Cuando
el PIB comenzó su lenta recuperación a partir de 1996, el gasto total se redujo, como
parte de los esfuerzos para reducir el déficit, pero el gasto social continuó incrementán-
dose. En 1998 era un 23% mayor que en 1990.
El hecho de que el gasto social se incrementara pese a la reducción del PIB tiende a indicar
una firme intención de proteger el primero gasto social78 (aunque también podría deberse
a la inelasticidad de ciertos beneficios como las pensiones). De hecho, el gasto en seguridad
social muestra el incremento más marcado en relación con el PIB, y supera por su volumen
en 1993 al de educación (ver figura 17). Pero el incremento en las asignaciones presupues-
tarias a la educación y la salud, y en una menor medida, a la asistencia social, también
demuestran un claro compromiso con la protección de esas áreas.
El gasto social cubano como porcentaje del PIB casi duplica al del resto de la América
Latina. En 1990, los países latinoamericanos dedicaron un promedio del 10.4% de su
PIB a programas sociales,79 mientras que Cuba destinó a ese fin un 21%. En 1998,
después de una década de crisis, el compromiso financiero de Cuba con los programas
sociales, a los que destinaba el 32% de su Producto Interno Bruto, era aún el más alto
de América Latina.80 Otros países latinoamericanos también experimentaron aumentos
en el porcentaje del PIB que destinaron al gasto social durante ese periodo; pero el
incremento del 60% en Cuba fue mucho más pronunciado que el de otros países de la
región, cuya media fue del 30%.81 Sólo Paraguay y Colombia tuvieron incrementos del
gasto social más altos en relación con el Producto Interno Bruto que Cuba.
Pero pese a este claro compromiso financiero, el impacto negativo de la crisis económi-
ca sobre los servicios resultó evidente, debido a dos factores críticos. El primero fue la
disminución de las asignaciones en moneda convertible (dólares) a las áreas de la edu-
cación y la salud, y de hecho a todas las áreas de la vida cubana. En 1994, por ejemplo,
38
CUBA—LA POLÍTICA SOCIAL EN LA ENCRUCIJADA: MANTENIENDO LAS PRIORIDADES, TRANSFORMANDO LA PRÁCTICA
se destinaba a la salud un 39.6% de la divisa convertible asignada en 1989;82 en 1997,
la cifra había ascendido sólo hasta un 49.4% de la de 1989. Esas restricciones limitaron
las importaciones de todo tipo de material médico—incluidas las materias primas nece-
sarias para la producción de medicamentos—materiales de construcción para reparar los
hospitales y las clínicas y hasta neumáticos para las ambulancias. Lo mismo ocurrió en
el área de la educación, que se quedó sin insumos y sin papel para imprimir libros. Los
únicos que no fueron afectados fueron los fondos para el pago del personal, ya que este
cobraba su salario en pesos.
El segundo factor que tendió a erosionar el compromiso financiero del gobierno con los
beneficios sociales fue la reducción del poder adquisitivo del peso. Aunque en los 90 los
ministerios recibieron la misma cantidad de pesos, o incluso una mayor, lo cierto es que,
salvo de nuevo en lo que respecta al personal, el valor adquisitivo real de la moneda
cubana había disminuida.
39
CAPITULO 3: UNA RED DE SEGURIDAD GOLPEADA PERO QUE RESISTE
-40%
-30%
-20%
-10%
0%
10 %
20%
30%
40%
50%
60%
1990 1992 19961994 1998 2000
PIB Total de Gastos Gasto Social
0%
5%
10 %
15 %
20%
25%
30%
35%
1990 1992 1994 1996 1998 2000
Total gasto social Educacion Salud Publica Asistencia Social
Seguridad Social
FIGURA 16
Variación en el producto interno bruto
(PIB), el gasto público y el gasto social
(base 1990) 1990-2000
Fuente: Oficina Nacional de Estadís-
ticas, 1996, 1999, 2001.
FIGURA 17
Total del gasto social y gastos por
sector como porcentaje del PIB,
1990-2000
Fuente: Oficina Nacional de Estadís-
ticas, 1996, pp. 85 and 99; 1999,
pp. 82 and 93; 2001, pp. 30 and 34.
Transformando el Método de Distribución de los Servicios
Aun cuando Cuba ha reafirmado su modelo de desarrollo social y ha tratado de preservar
el financiamiento de los servicios, el gobierno ha sentido la necesidad de transformar el
método de distribución de los mismos. Antes, Cuba había creado un sistema efectivo
mediante la asignación de fondos elevados para garantizar la cobertura universal de
todos los servicios, sin preocuparse demasiado por su eficiencia. Pero esa lógica enfrenta
un serio desafío en las actuales circunstancias. Los resultados que arrojan muchos indi-
cadores sociales continúan por debajo de los niveles de fines de la década de 1980. Pese
a que la inversión presupuestaria en el gasto social se ha mantenido, e incluso ha aumen-
tado, ha sido imposible evitar un deterioro de los servicios, lo que ha puesto en evidencia
que se requeriría una inversión mucho mayor para alcanzar los niveles de 1989. Todo ello
tiene lugar en un contexto de creciente demanda: no sólo hay más jubilados que reclaman
pensiones, sino también más familias en situación de riesgo debido a las dificultades
económicas. Las embarazadas, las familias de menores ingresos, los adolescentes que se
sienten tentados a abandonar la escuela—la lista es larga—requieren más atención y apoyo.
También hay una gran presión para que mejore la calidad de los servicios. Una gran
brecha separa el sistema de servicios concebido por los creadores de las políticas y los
proveedores de esos servicios, y la realidad. Esa brecha preocupa cada vez más a los
usuarios, y se hará aún más crítica a medida que los servicios representen un elemento
más importante para la supervivencia de los más desfavorecidos. La tardanza en el
otorgamiento de una pensión, por ejemplo, adquiere un significado diferente cuando la
población receptora está en una situación económica tan difícil como la actual.
La década de crisis ha subrayado en más de un sentido la necesidad de llevar a cabo ciertas
transformaciones en la puesta en práctica de los programas sociales. Sin abandonar los
valores básicos que han conformado las políticas sociales, los cubanos buscan ahora
nuevos métodos para que su distribución sea más eficaz y eficiente.
40
CUBA—LA POLÍTICA SOCIAL EN LA ENCRUCIJADA: MANTENIENDO LAS PRIORIDADES, TRANSFORMANDO LA PRÁCTICA
TABLA 10
Efectos de la crisis en la distribución
de los servicios
Educación
Incremento del apoyo en el polo de la dis-
tribución. Por ejemplo, se incrementó el apoyo
metodológico a profesores y directores, para
enfrentar el aumento del número de alumnos
por maestro.
Colaboración con otros ministerios para poner
en marcha iniciativas globales (Ej., el programa
para combatir la deserción escolar establecido
en 1995, que abarcaba acciones de diferentes
ministerios y entidades en todos los niveles).
Creación de programas recreativos y
extraescolares en colaboración con organiza-
ciones locales.
Salud
Continuación del énfasis en la prevención
primaria; prosecución del plan de los médi-
cos y enfermeras de la familia con el fin de
aumentar la cobertura nacional.
Desarrollo de iniciativas abarcadoras por medio
de la colaboración (Ej., el programa de preven-
ción de los nacimientos de niños con bajo
peso). Otras iniciativas incluyen la colaboración
en el mejoramiento de la higiene pública, la
nutrición y la calidad del agua.
Especial atención a los grupos vulnerables,
incluidos los de riesgo por edad, género y
nivel de ingresos.
Seguridad Social y Asistencia Social
Creciente nivel de colaboración entre los
ministerios del Trabajo y Seguridad Social y
Salud Pública, entre otros, para la atención a
las personas de la tercera edad.
Experimentos en el nivel municipal con la
distribución de servicios a los necesitados
de asistencia social.
Capacitación y despliegue masivos de traba-
jadores sociales con el fin de proporcionar
asistencia a familias necesitadas.
Desarrollo de iniciativas comprehensivas en el nivel comunitario, así como actividades específicas de desarrollo comunitario, dirigidas a satisfacer
las necesidades de servicios de las mujeres, los jóvenes y los niños.
Incremento de la capacidad de los Consejos Populares para supervisar la distribución de los servicios en la comunidad.
Hacer más y mejor con menos no es un concepto nuevo en lo que a la distribución de
los servicios concierne. La mayoría de los países hacen frente a ese reto disminuyendo la
cobertura y trabajando para mejorar tanto la eficiencia como la efectividad de los servicios.
El enfoque cubano ha tenido como base hasta ahora mantener la universalidad y la pre-
vención, e introducir reformas limitadas en el nivel de la distribución para incrementar
la eficiencia y el alcance.83 Muchas de las reformas persiguen aumentar la calidad de la
distribución y acercar el servicio a su receptor, no sólo en las áreas de la educación y la
salud, sino también en otras. Pero para mejorar la situación, escribe la economista
Ángela Ferriol, se requerirá transformar la distribución de los servicios en el nivel local
mediante la colaboración, la modernización y la capacitación.84 Las transformaciones
emergentes denotan ciertas características que describiremos en las próximas secciones y
en el capítulo 4.
La primera es el incremento de la colaboración entre los diferentes sectores para hacer
frente a los nuevos problemas que surgen como resultado del Período Especial. Se reconoce
que los problemas que enfrenta un creciente número de personas empobrecidas, o los casos
de los adolescentes que abandonan la escuela, o la prevención de comportamientos delin-
cuenciales—o cualquier problema social causado por un cúmulo de factores—no suelen
resolverse con soluciones categóricas. La colaboración entre diferentes ministerios, entre
los ministerios y las estructuras gubernamentales electivas en el nivel local, y entre todos
ellos y las organizaciones comunitarias representa un cambio importante.
La segunda característica consiste en la comprensión de que, pese al compromiso con la
universalidad de los programas, la situación actual demanda que se preste atención
especial a los sectores más vulnerables de la sociedad. Se han comenzado a llevar adelante
importantes iniciativas que concentran los recursos en esos grupos, y que se alejan de las
prácticas previas.
41
CAPITULO 3: UNA RED DE SEGURIDAD GOLPEADA PERO QUE RESISTE
Las necesidades generadas por el Período
Especial dieron pie a nuevas formas de
colaboración horizontal entre sectores
diferentes. En la foto, representantes de
la Federación de Mujeres Cubanas, el
Ministerio de Agricultura y el Ministerio
de Ciencia, Tecnología y Medio Ambiente
trabajan juntos en un proyecto encami-
nado a organizar a las mujeres para
cultivar soya que, procesada, se distribuya
como yogurt a los escolares de Santiago
de Cuba.
MINOR SINCLAIR/OXFAM AMERICA
Por último, la pasada década propició el desarrollo de iniciativas comunitarias. Aunque
tuvieron su inicio en los 80, la práctica comunitaria ha evolucionado considerablemente
debido a la presión que existe de que se atiendan problemas locales. Las acciones de las
organizaciones de la comunidad y de los consejos populares representan elementos nove-
dosos en el panorama social cubano, con grandes posibilidades para ayudar a potenciar
el alcance y la eficacia de los programas sociales. En el capítulo 4 se analizan las inicia-
tivas comunitarias.
Una Creciente Tendencia hacia la Colaboración
Algunos problemas graves en la distribución de los servicios han sido su fuerte orientación
sectorial y la falta de colaboración entre las diferentes áreas involucradas en su distribución.
Esta situación existe en muchos países. Pero en una sociedad muy centralizada, sin
fuentes alternativas de servicios, esta disociación es mucho más problemática. En todos
los sectores cubanos—salud, educación, seguridad social, asistencia social, prevención
social, cultura y otros—la planificación se lleva a cabo en el nivel nacional y las directivas
fluyen de ahí a las provincias y a los municipios. La colaboración entre sectores en
cualquier nivel es infrecuente, y el resultado es una especie de incoherencia en el nivel
comunitario. En 1996, el Grupo de Investigaciones Sociológicas de la Academia de
Ciencias de Cuba se quejaba de que “programas institucionales que actúan simultánea-
mente, pero sin un proceso de articulación de sus objetivos y métodos” resultando en
“solapamiento, en ocasiones choque de acciones, y en suma una reducción de su efec-
tividad y eficiencia.”85 Además, la estricta verticalidad de las estructuras puede prevenir
la valoración precisa de problemas complejos que trascienden los limites de su especialidad.
La verticalidad puede frenar la movilización de profesionales provenientes de diferentes
disciplinas y experiencias múltiples para enfrentar esos problemas.
La crisis fiscal de los 1990s enfrentó a las instituciones sociales cubanas precisamente
con estes tipos de problemas. Ante una complejidad y una diferenciación crecientes, los
sistemas sociales no pueden tener éxito si actúan unilateralmente. El incremento de la
pobreza; el resurgimiento de la prostitución, la delincuencia, el consumo de drogas; la
alza de los índices de deserción escolar; los problemas nutricionales; las dificultades que
enfrentan los barrios urbanos, son, precisamente, los tipos de problemas que pone en
cuestión los límites de las disciplinas y demanda la colaboración entre los diferentes sectores.
Hay indicios de que los enfoques de estos problemas tienen cada vez más como base la
integración y la colaboración. Iniciativas que fomentan la colaboración horizontal han
incluido, acciones para lidear con, por ejemplo, la creciente incidencia de nacidos con
bajo peso, el incremento del abandono escolar, el aumento del número de niños involu-
crados en actividades callejeras y los problemas que enfrentan las madres solteras y los
ancianos con ingresos fijos. Los Ministerios de Educación, Salud Pública, Comercio
Interior y Trabajo y Seguridad Social, las Comisiónes de Prevención, las organizaciones
de masa, los gobiernos locales, han colaborados en estos intervenciones. Este tipo de
esfuerzo también ha sido clave en el desarrollo comunitario.
42
CUBA—LA POLÍTICA SOCIAL EN LA ENCRUCIJADA: MANTENIENDO LAS PRIORIDADES, TRANSFORMANDO LA PRÁCTICA
43
CAPITULO 3: UNA RED DE SEGURIDAD GOLPEADA PERO QUE RESISTE
1: Reduciendo el Número de Nacimientos de Niños con Bajo Peso
Después de una constante mejoría durante la década de 1980, el número de niños con bajo peso
al nacer (menos de 2 500 gramos) comenzó a aumentar en 1991, hasta llegar en 1993 al 9%
(en 1990 era del 7.6%). El Programa Nacional de la Prevención de los Nacimientos de Bajo Peso
estableció una colaboración entre el Ministerio de Salud Pública (MINSAP) y los gobiernos
locales, dirigida a resolver los problemas nutricionales de las mujeres con embarazos de riesgo. Se
identificaba a esas mujeres en los barrios y seguidamente se las remitía a los hogares maternos,
donde se les proporcionaba información preventiva, asistencia social y actividades recreativas a
ellas y a sus hijos. Gracias a la gestión de los gobiernos locales, se vinculaba a las mujeres inclu-
idas en el grupo de riesgo con comedores de centros de trabajo, donde recibían al menos una
comida gratis al día. En 1995, la incidencia de niños con bajo peso al nacer se había reducido al
7.9% y ese porcentaje continuó durante el resto de la década.86
2. Ayudando a las Madres a Criar a sus Hijos
Muchas de las madres solteras de un barrio de Marianao no disponían de más entradas que
las que les proporcionaban la asistencia social, las cuales, a medida que se agravaba la crisis,
apenas alcanzaban para cubrir las necesidades básicas de la familia. La Dirección Municipal de
Trabajo, Asistencia Social y Seguridad Social, el Consejo Popular, La Federación de Mujeres
Cubanas, y la organización de desarrollo comunitario de la localidad unieron sus esfuerzos
con el fin de identificar las necesidades de esas mujeres y elaborar un plan de medidas que
garantizara que las familias recibieran los recursos necesarios. El grupo capacitó a las mujeres
de la comunidad, entre ellas algunas de las madres, para que pudieran realizar las entrevistas
y las envió a identificar y entrevistar a las madres necesitadas del barrio. Se entrevistó a
veintinueve madres, todas ellas receptoras de prestaciones de la seguridad social. La encues-
ta reveló que todas tenían hijos entre 0 y 16 años de edad, y que sólo el 26% recibía algu-
na ayuda del padre, al tiempo que la mitad manifestó recibir muy poco apoyo de otros
familiares. Las viviendas de casi todas se encontraban en estado precario, y aunque la may-
oría había trabajado antes, pocas lo habían hecho en empleos estables, aunque se mostraban
dispuestas a volver a desempeñar un empleo si disponían de servicios de atención a sus hijos.
Las organizaciones hicieron un esfuerzo conjunto para ofrecer ayuda a estas mujeres. Se
encontró trabajo para ocho de ellas, a casi todas en el cuidado de ancianos de la zona. A otras
tres se las remitió a los servicios médicos que requerían, mientras que tres comenzaron cur-
sos de formación profesional. La colaboración para el desarrollo de recursos para las madres
de Marianao se mantiene.87
Los siguientes acápites ilustran algunos de las vías mediante las cuales la colaboración le
está aportando un nuevo ímpetu a la solución de los problemas comunitarios.
44
CUBA—LA POLÍTICA SOCIAL EN LA ENCRUCIJADA: MANTENIENDO LAS PRIORIDADES, TRANSFORMANDO LA PRÁCTICA
Los procesos de colaboración siguen evolucionando, pero eso no significa que no haya
resistencias. Las cuestiones relacionadas con la jurisdicción de cada quien y la falta de prác-
tica en el trabajo integrado y en colaboración en el área de los servicios son barreras que
aún se mantienen. “Se ha demostrado la necesidad de transformar las concepciones exis-
tentes…de atender a las personas de forma fragmentada desde la visión estrecha de un área,
ya sea salud, educación o seguridad social,” escribe la socióloga Lourdes Urrutia Barroso.90
De cualquier modo, esta colaboración entre sectores ha sido positiva, no sólo en términos
de la efectividad y la eficiencia en el uso de los recursos, sino, lo que es más importante,
en el logro de éxitos para la solución de problemas nuevos y sumamente complejos.
3. Trabajando Juntos por una Comunidad más Limpia
En 1997, la falta de combustible hizo que la recogida de basura en Pogolotti fuera muy errática.
Al principio, las familias colgaban sus bolsas plásticas de basuras de las ramas de los árboles y
los postes hasta que pasaba el servicio de recogida. Pero con el paso del tiempo, las aceras,
después las calles y a mundo cualquier solar yermo se convirtieron en basureros donde se arro-
jaban los desechos de las viviendas. Durante ese año, el Consejo Popular, el Parque Metropoli-
tano de La Habana, el Taller de Transformación Integral de Pogolotti y el Centro Martin Luther
King se reunieron para formar un grupo de apoyo al medio ambiente, compuesto por residentes
y trabajadores comunitarios, preocupados por el tema. Trabajaron a partir de un diagnóstico de
problemas medioambientales realizado por miembros de la comunidad, en el que figuraban
todos los rincones del barrio utilizados para verter basura y todas las áreas en las que se
sospechaba que existía contaminación. En las reuniones celebradas en la comunidad, 50 resi-
dentes dieron prioridad a la eliminación de la basura de las calles, pero también hicieron hincapié
en la necesidad de reforestar el área y crear lugares de recreo para los niños, “haciendo la conex-
ión entre una ambiente comunal sana y comunidad sana.”88
El proyecto recibió parte de sus fondos de la Agencia Internacional para el Desarrollo de Canadá
(Canadian International Development Agency) a través del Instituto Urbano Canadiense (Cana-
dian Urban Institute), e incluía las tres líneas de acción identificadas por los vecinos: se echó a
andar un programa de reciclaje con 150 familias; se organizaron siete talleres para la comunidad
sobre educación medioambiental y reciclaje, y se eliminaron todos los vertederos de las calles
(algunos se reforestaron y en uno se construyó un área deportiva para los niños). La partici-
pación de la población fue parte integral del proyecto. “Involucramos a la población desde el ini-
cio y la hicimos partícipe de todas las decisiones,” dijo la trabajadora social que participó en el
proyecto. “Ellos...fueron de gran utilidad debido a su interés en la búsqueda de soluciones para
sus problemas. Debido a esto, tuvimos resultados concretos.”89
45
CAPITULO 3: UNA RED DE SEGURIDAD GOLPEADA PERO QUE RESISTE
Centrando la Atención en los Grupos más Vulnerables
En una cultura de universalidad, no es común que se preste atención a las necesidades
de grupos específicos. De ahí que cuando en septiembre del 2000, brigadas de estudi-
antes universitarios comenzaron a evaluar las necesidades de las familias más pobres de
La Habana, y semanas más tarde regresaron para entregarles a esas familias algunos de
los bienes y servicios que requerían, la consternación fue general. La ética prevaleciente
durante años había sido que cada ciudadano recibía lo mismo del gobierno, fuera ali-
mentos mediante la libreta o atención médica y educación universales, y sólo quienes se
destacaban por su trabajo merecían beneficios adicionales. Las brigadas, integradas por
estudiantes universitarios, informaron sobre los resultados de su encuesta directamente
a los dirigentes del país, pasando por encima de los gobiernos locales, pero sensibilizan-
do a los dirigentes sobre los crecientes problemas que enfrentaban las personas pobres
de La Habana. Se asignaron fondos especiales para aliviar las situaciones más graves, y
los estudiantes se dedicaron a vincular a las familias con los servicios que necesitaban. El
hecho de que el gobierno les concediera beneficios adicionales a algunas familias cuyo
comportamiento social, en algunos casos, no era considerado el mejor, hizo nacer algunas
dudas. Con el tiempo se ha llegado a entender y en buena medida a apoyar la atención
diferenciada a las familias con mayores necesidades económicas y sociales, como un
medio de llegar, de manera preventiva, a los sectores más vulnerables de la sociedad.
Durante ese propio mes de septiembre, más de mil jóvenes comenzaron su formación
como “trabajadores sociales” en el primero de cuatro centros especializados en la forma-
ción de esos trabajadores que ya funcionan en distintos lugares de la Isla. La formación
de trabajadores sociales profesionales se había interrumpido en 1962, a partir de la per-
spectiva de que los cambios operados por el proceso revolucionario subsanarían la may-
oría de los problemas sociales, y que los que no se resolvieran quedarían a cargo de las
Muchas de las nuevas iniciativas sociales
del gobierno tienen un carácter preventivo.
El incremento de los programas culturales
para los jóvenes en las comunidades es
una de las prioridades. Aquí, los niños de
una escuela del municipio de Viñales
preparan un concierto escolar.
JUAN CABALLERIA/OXFAM AMERICA
organizaciones de masas (los Comités de Defensa de la Revolución y la Federación de
Mujeres Cubanas).91 En la década de 1970 se comenzó una capacitación de nivel medio
en trabajo social patrocinada por el Ministerio de Salud Pública, y en 1998, como con-
secuencia de la crisis económica, y a petición tanto del Ministerio de Salud Pública
como de la Federación de Mujeres Cubanas, se creó la Licenciatura en Trabajo Social en
el Departamento de Sociología de la Universidad de La Habana.
La creación de centros especializados en trabajo social ha permitido llevar ese trabajo a
un segmento más amplio de la sociedad, pero con profesionales de nivel medio. El
primer grupo de estudiantes estaba integrado por jóvenes entre 16 y 22 años que no
habían conseguido acceso a la universidad92 y que no sentían inclinación por ese tipo de
trabajo. Recibieron un programa de capacitación de diez meses impartido por profesores
de la Universidad de La Habana. Pasado ese tiempo, comenzaron su trabajo de atención
a los jóvenes, los ancianos y otras personas necesitadas. Una vez que comienzan a traba-
jar, se les dan facilidades para que matriculen carreras universitarias.93
Actualmente se brinda atención a los grupos de riesgo, que incluyen a las personas cuyas
viviendas se encuentran en mal estado, los discapacitados, las familias de reclusos y ex-reclu-
sos, las adolescentes embarazadas, las madres solteras, las personas de la tercera edad, y los
niños y jóvenes, en especial los que ya no asisten a la escuela.94 Aunque estos programas
emergentes cumplen una función de apoyo social muy importante, también tienen un
fuerte componente de prevención del delito. Como resultado de la crisis, unida a la pérdi-
da de empleos y modos de vida, “el comportamiento criminal sufrió una escalada, así como
los valores sociales y la aparición de nuevas manifestaciones de indisciplina social,” explica
Lourdes Pérez. “Estos programas daban prioridad a la prevención sobre el castigo.”95
Aparte de las iniciativas emprendidas por estos novedosos trabajadores sociales, también
se pusieron en práctica otros programas dirigidos a grupos específicos, por ejemplo, pro-
gramas para apoyar el empleo femenino que preservan los puestos de trabajo de las
mujeres y les ofrecen cursos de recalificación para que puedan acceder a empleos en los
sectores emergentes. Se ha hecho énfasis en el desarrollo de programas culturales para la
juventud en el nivel comunitario y se han creado redes de recursos en las comunidades
para proporcionarles comidas en los comedores de los centros de trabajo, a precios muy
bajos, a ancianos y embarazadas.
Ello no ha implicado el abandono del enfoque universal y sus grandes ventajas. El debate
actual sobre el papel de los programas dirigidos a grupos específicos en el marco del sistema
universal cubano se centra en dos aspectos fundamentales. El primero es la necesidad de
llegar a los grupos vulnerables y brindarles apoyo, como ha hecho el gobierno, sin necesidad
de proporcionar servicios similares al resto de la población. Este enfoque cuenta con una
aceptación general, debido al papel que tiene en la prevención de problemas sociales más
serios y al carácter limitado de sus intervenciones. El segundo aspecto del debate se centra
en la posibilidad de volver a examinar los beneficios universales actuales, sopesando la
posibilidad de concentrar más recursos en los grupos más vulnerables, atendiendo a la
pobreza y otras necesidades especiales. Existe mucho menos consenso sobre la necesidad
de este segundo cambio.
46
CUBA—LA POLÍTICA SOCIAL EN LA ENCRUCIJADA: MANTENIENDO LAS PRIORIDADES, TRANSFORMANDO LA PRÁCTICA
Organización de base en la práctica:
estos hombres participan en una limpieza
de la comunidad convocada por el CDR
como parte de la campaña de higien-
ización pública llevada a cabo en el país
en la lucha contra el dengue.
JUAN CABALLERIA/OXFAM AMERICA
47
CAPITULO 4: TRANSFORMANDO EL DESARROLLO COMUNITARIO
4. TRANSFORMANDO EL DESARROLLO
COMUNITARIO
El desarrollo comunitario no es un concepto desconocido en Cuba, pero adquirió un
nuevo significado a partir de la década de 1990. Las principales organizaciones sociales
cubanas, como los Comités de Defensa de la Revolución (CDR) y la Federación de
Mujeres Cubanas (FMC), se organizan a nivel de cuadra. Pese a que no brindan servi-
cios profesionales, ambas ofrecen recursos a nivel comunitario. La FMC, por ejemplo,
organiza campañas de vacunación y de educación pública sobre diferentes temas.
Aunque los CDR están a cargo de la seguridad de los barrios y de la movilización de la
población para realizar diversas actividades, entre las cuales se encuentra el trabajo vol-
untario, también proporcionan apoyo primario a los vecinos. Otros recursos impor-
tantes en el nivel comunitario son los equipos de médicos y enfermeras de la familia, que
proporcionan atención médica primaria a las comunidades y las escuelas de la localidad.
Los niños asisten todo el día a las escuelas de sus barrios. Después de las clases, muchos
participan en actividades organizadas en las escuelas por los pioneros.
Cuando la crisis económica se desencadenó a inicios de los 90, las organizaciones de la
comunidad demostraron ser un elemento fundamental de apoyo social, particularmente
en las zonas urbanas. Cuando no había medios de transporte para salir del barrio, el
CDR le pedía a algún residente que disponía de automóvil y gasolina que trasladara al
hospital a los vecinos con urgencias médicas, y organizaba actividades recreativas en las
cuadras; la FMC distribuía vitaminas por las casas y daba clases de cocina sobre cómo
preparar platos con los pocos recursos disponibles; en los momentos más duros, los
CDR organizaban a la población para limpiar el vecindario. Las organizaciones de masas
también participaron en la prevención del delito y las infracciones en el nivel comuni-
tario, activando la vigilancia en los barrios y organizando actividades para la juventud.
Este trabajo continuo en el nivel comunitario fue, obviamente, un elemento importante
para permitirle a Cuba, y especialmente a La Habana, sobrellevar la crisis.
No obstante, durante el Período Especial, a los antiguos problemas ya presentes en las
comunidades se sumaron algunos nuevos. Las crecientes necesidades de la población,
unidas a la falta de recursos y a las dificultades de la vida cotidiana, pronto sobrepasaron
las posibilidades de respuesta de las organizaciones de masas. Tanto su estructura como
su tendencia a esperar orientaciones antes de salirse de su línea de trabajo habitual las
incapacitaban para proporcionar liderazgo o respuestas a las especificidades de la crisis
en comunidades específicas.96 Aunque demostraron ser un elemento importante de la
sociedad cubana, las organizaciones de masas no resultó el mejor vehículo para llevar
adelante actividades más proactivas.
Cuando se hablaba de nivel local en Cuba, la referencia eran siempre los municipios, pero
el Período Especial demostró que estos estaban muy alejados de la base y que disponían de
recursos muy limitados para hacer frente con eficacia a las necesidades de la comunidad.
Ello se debe, en primer término, a que el área que abarcan los municipios es demasiado
48
CUBA—LA POLÍTICA SOCIAL EN LA ENCRUCIJADA: MANTENIENDO LAS PRIORIDADES, TRANSFORMANDO LA PRÁCTICA
extensa, y a que las necesidades de su población son demasiado variadas para las soluciones
uniformes. Dar una respuesta diferenciada a las muchas demandas era especialmente difícil
cuando las diferencias se hicieron más patentes y los recursos prácticamente desaparecieron.
El Período Especial también demostró que, aunque se había producido un proceso de
descentralización de la toma de decisiones y la administración en beneficio de las provincias
y municipios, estos seguían teniendo muy poco poder. Pese a que supervisan una amplia
gama de servicios—incluidos algunos que en los Estados Unidos maneja el sector privado,
como las tiendas de víveres, las panaderías y los talleres de reparación—no tienen potestad
para recaudar impuestos, tomar decisiones pre-
supuestarias o apartarse demasiado de las priori-
dades establecidas.97 A lo largo de los años, eso ha
ido acumulando un creciente número de proble-
mas no resueltos en el nivel local.
El vacío existente en el nivel comunitario, unido
a las enormes necesidades que surgieron durante
el Período Especial, propiciaron la aparición de
lo que el sociólogo Haroldo Dilla ha denomina-
do el “movimiento barrial.”98 En los barrios
cubanos surgieron cientos de organizaciones
comunitarias para hacer frente a las necesidades
urgentes de los habitantes de las ciudades. El
“movimiento barrial” centró su atención en los
vecindarios, sobre todo en las redes horizontales
en el nivel comunitario. Al hacerlo, sus iniciati-
vas propiciaron la participación de una gran variedad de actores: gobiernos locales, orga-
nizaciones de masas, organizaciones no gubernamentales cubanas, organizaciones
internacionales de desarrollo, instituciones de educación superior y, lo que es más
importante, los vecinos mismos. Las primeras entidades que se involucraron en este tra-
bajo de desarrollo urbano fueron los Talleres de Transformación Integral del Barrio
(TTIB). Las segundas fueron los Consejos Populares, que actualmente son las entidades
mejor ubicadas para aprovechar la experiencia adquirida en el nivel comunitario. Ambas
se describen detalladamente a continuación.
Los Talleres de Transformación Integral del Barrio
En 1988, Fidel Castro creó el Grupo para el Desarrollo Integral de la Capital (GDIC),
subordinado a la Asamblea Provincial del Poder Popular. El GDIC, integrado por
urbanistas cubanos del más alto nivel, tenía como misión mejorar la calidad de vida de
la población de la capital. La Habana, libre de algunos de los problemas sociales más
acuciantes que aquejan a las zonas urbanas de otros países de la América Latina, como
la superpoblación, las personas sin techo, los grandes barrios marginales, la fuerte
desigualdad social, las drogas y el delito, se encontraba en una buena situación para
avanzar en esa dirección.
MINOR SINCLAIR/OXFAM AMERICA
Los miembros del Taller de Transformación
Integral del barrio de El Canal, en el
Cerro, se reúnen con los líderes de la
comunidad para identificar de conjunto
los temas que les preocupan.
Uno de los primeros proyectos demostrativos puestos en práctica por el GDIC fue la
creación de los Talleres de Transformación Integral del Barrio en tres vecindarios vul-
nerables de la ciudad de La Habana: Atarés, La Güinera y Cayo Hueso. Tanto Cayo
Hueso como Atarés están situados en el centro de la ciudad, en Centro Habana y El
Cerro respectivamente. Ambos se ufanan de sus ricas tradiciones históricas y culturales,
pero son también barrios pobres y antiguos, con serios problemas en la calidad de las
viviendas y una serie de problemas sociales. La Güinera, por el contrario, pertenece al
municipio de Arroyo Naranjo, ubicado en las afueras de La Habana, que cuenta con
muchas personas que viven en vecindarios precarios y marginales, sin agua, electricidad
ni otros servicios.
Los talleres reunían a seis o siete profesionales—arquitectos, planificadores, trabajadores
sociales—que se centraban en resolver los problemas del barrio. El enfoque inicial de los
talleres consistía en identificar los problemas fundamentales del barrio (generalmente la
vivienda) y movilizar al vecindario y recursos externos para solucionarlos. Los talleres
tuvieron mucho éxito. En Cayo Hueso y Atarés, por ejemplo, trabajaron para eliminar
las ciudadelas. Persuadían a los residentes a mudarse si la ciudadela estaba en condi-
ciones precarias, y los ayudaban a diseñar y renovar sus inmuebles. Se repararon más de
12 ciudadelas en los primeros tres años.99 Los talleres resultaron efectivos también en
atraer recursos al barrio. Durante los primeros años, el GDIC y los talleres contaron con
un considerable apoyo del gobierno, lo cual ayudó a superar muchas barreras y permi-
tió darle un enfoque dinámico a la búsqueda de soluciones. Por ejemplo, los talleres a
menudo lograban evitar la embrollada burocracia municipal y movilizar recursos provin-
ciales e incluso nacionales. La obtención de recursos para solucionar problemas especí-
ficos identificados en el vecindario fue la mayor contribución de los talleres. En 1991 ya
había talleres en otros cinco barrios de La Habana.
La crisis económica de los 90 transformó
en más de un sentido el trabajo de los
talleres. A medida que los materiales de
construcción comenzaron a escasear, el
énfasis constructivo de los talleres fue
sustituido por intervenciones dirigidas a
resolver las necesidades sociales de las
comunidades. Para hacerlo, los talleres se
vieron obligados a conocer a fondo las
comunidades en las que estaban insertados
y a transformar sus métodos de trabajo.
Los talleres comenzaron a aplicar métodos
participativos de planificación comunitaria
que ayudaban a los activistas a valorar las
necesidades del vecindario. Se dieron agre-
sivamente a la tarea de encontrar vías para
involucrar a los residentes en el proceso.
Además, comenzaron a centrarse en las
49
CAPITULO 4: TRANSFORMANDO EL DESARROLLO COMUNITARIO
RODERICK SINCLAIR
Un ejemplo de los nuevos tipos de colab-
oración en proyectos comunitarios es
este proyecto de reconstrucción de
viviendas coordinado por uno de los
Talleres de Transformación Integral de
Centro Habana, el Centro Memorial
Martin Luther King, Jr, el consejo popular
y el gobierno municipal.
necesidades de la población más vulnerable, como las mujeres y los adolescentes; a reforzar
la identidad cultural del barrio y a trabajar, hasta donde lo permitían los recursos, en
proyectos concretos destinados a mejorar los barrios. Hasta ahora, el trabajo ha incluido:
Proyectos constructivos como la renovación de viviendas y escuelas y la construcción de
consultorios de médicos de la familia y tiendas de víveres;
Proyectos medioambientales como la organización de programas de reciclaje de dese-
chos sólidos y campañas de reforestación;
Proyectos de desarrollo económico a pequeña escala como talleres para los artesanos del
barrio (donde las mujeres fabrican productos que se venden en el vecindario), orga-
nización de centros de proyección de videos, capacitación laboral de grupos de
mujeres y clases de computación;
Actividades de servicio social como la organización de clubes para adolescentes, grupos
de madres, grupos de autoestima para mujeres y programas extraescolares a partir de
manifestaciones culturales locales.
50
CUBA—LA POLÍTICA SOCIAL EN LA ENCRUCIJADA: MANTENIENDO LAS PRIORIDADES, TRANSFORMANDO LA PRÁCTICA
Zulema Hidalgo es miembro del Taller de
Transformación Integral de la comunidad de
Atarés. Zulema realiza su trabajo con las
mujeres del barrio y sus motivaciones son
mejorar sus vidas y su comunidad. Fue
entrevistada en marzo del 2001:
Sentimos que era necesario trabajar con
mujeres de forma distinta por diferentes
razones. En nuestro barrio predomina la edu-
cación sexista y hay muchas costumbres
fuertemente moldeadas por una visión
machista. Al mismo tiempo, había muchas
mujeres que no trabajaban. Nuestro trabajo con
niños nos hizo darnos cuenta de que era abso-
lutamente necesario trabajar con mujeres, ya
que existía un alto grado de violencia dirigida
hacia ellas y sus hijos. Esa violencia, junto con el
hecho de que no trabajaran fuera de casa, les
impedía encontrar espacios donde mejorar, lo
que hizo que la presencia femenina en las
reuniones o acciones comunitarias fuera mínima.
Eran miembros de las organizaciones de
masas como los CDR o la FMC- nuestros veci-
nos participan activamente y con energía en
las actividades de estas organizaciones. Pero
sentimos que las mujeres necesitan atención
más especializada, atención con más rigor
técnico. No podía ser algo tan simple como ir
a una reunión y contar sus problemas, que es
lo que hacíamos en la Federación. Tenía que
ser diferente.
Formamos un taller de autoestima, donde las
mujeres venían una vez al mes a nuestra casa
comunitaria. Son los mismos miembros de la
Federación que viven en nuestra comunidad,
pero les ofrecíamos un espacio para la reflexión.
Trabajamos la autoestima mediante diferentes
temas; por ejemplo, invitamos a especialistas
en vivienda, abogados, médicos, para hablar
sobre educación sexual y cáncer de pecho.
Queríamos que compartieran sus valores, que
fueran más activas en el trabajo que se llevaba
a cabo en la comunidad. Y nuestra idea dio
resultado. Después de algunas reuniones, las
mujeres comenzaron a estar más involucradas
en su organización, la FMC. Comenzaron a
tener puestos de relevancia en las organizaciones
de base y se involucraron más en el trabajo del
Taller. Esto ha tenido un gran impacto, ya que
ha ayudado a las mujeres a participar. También
ha supuesto un cambio en las organizaciones.
AUTOESTIMA Y DESARROLLO COMUNITARIO
Los talleres establecieron rápidamente una relación con los barrios que les había resulta-
do difícil a las entidades provinciales o municipales. Los trabajadores de los talleres eran
conocidos en los barrios; trataban temas que los vecinos consideraban prioritarios y,
como no tenían que atender emergencias en otras áreas, disponían de tiempo para con-
struir las relaciones y las redes necesarias para enfrentar los problemas en el nivel local.
Los talleres proporcionaban mecanismos mediante los cuales otras entidades (como las
organizaciones de masas, los directores de escuela, los médicos de la familia y otros
actores del vecindario) podían centrar su trabajo en problemas identificados por el pro-
pio barrio. Su papel no era el de replicar las tareas del CDR, la FMC o el sistema de
salud pública, sino el de lograr que el CDR, la FMC y el sistema de salud pública se cen-
traran en los problemas específicos del barrio.
Los Consejos Populares
Los Consejos Populares son quizás los más ardientes defensores de los asuntos locales y la
institución potencialmente más capaz de transformar realmente la vida en el nivel local. Los
Consejos se crearon precisamente para cerrar la brecha entre los municipios y los barrios
mediante la focalización en las redes horizontales en el nivel barrial que antes no habían sido
tenidas muy en cuenta. Los Consejos tratan de apoyar el trabajo de los delegados locales a
la Asamblea Municipal. Los Consejos pilotos se fundaron en 1988, y cuatro años más tarde
se generalizaron en todo el país. Hoy existen alrededor de 1505 Consejos Populares en la
Isla; La Habana tiene 105, cada uno de los cuales atiende a 20 000 vecinos.
Los Consejos Populares están integrados por delegados voluntarios elegidos directa-
mente por la población, así como por los representantes de las principales entidades
económicas, sociales y de servicios que existen en el área, incluidos los CDR y la FMC.
El presidente del Consejo es elegido por los delegados que lo componen y dedica todo
su tiempo a esa labor. Al ser un trabajador profesional del Consejo, dispone de más
tiempo que otros delegados para investigar los problemas y llevarlos ante el Consejo para
51
CAPITULO 4: TRANSFORMANDO EL DESARROLLO COMUNITARIO
Autoestima y desarrollo comunitario:
“Queríamos que las mujeres compartieran
sus potencialidades y sus valores, que par-
ticiparan más activamente en el trabajo
que se desarrolla en las comunidades...”
Zulema Hidalgo, miembro del Taller
de Transformación Integral del Barrio
de Atarés, en La Habana.
RODERICK SINCLAIR
discutirlos y hacer recomendaciones. Una vez obtenido el respaldo del Consejo, el presi-
dente lleva el caso a las autoridades municipales y, si es necesario, a la Asamblea Municipal.
Ni el presidente, ni el Consejo en su conjunto, ni los delegados que lo integran, tienen
autoridad administrativa en su territorio. Su trabajo, por ley, es el de supervisar a las
entidades del territorio, sean municipales, provinciales o del gobierno central, con el
propósito de mejorar los servicios en el nivel local. El papel de Consejo, como se estableció
desde su creación, es, “trabajar activamente para eficiencia en el desarrollo de actividades
de producción y servicios y para la satisfacción de la población tanto las necesidades
sociales, médicas, educativas, y culturales, así como en la promoción de una mayor par-
ticipación de la población” en la solución de problemas.100 El Consejo está encargado
por ley de resolver las necesidades específicas de la población, coordinar el trabajo de las
diferentes entidades en el área del Consejo y promover la colaboración entre ellas.
Los Consejos Populares comenzaron su trabajo en el momento álgido de la crisis económi-
ca, lo cual representó un gran reto. Como dijera un funcionario gubernamental, “la can-
tidad de problemas objetivos que existen y la limitada capacidad de solución por parte de
los órganos de Gobierno y la administración, coloca en situación difícil a los delegados y
presidentes de Consejos.”101 Y ese fue sin duda el caso: casi todos los problemas de las
comunidades llegaron a los Consejos Populares. Conforme los gobiernos central, provin-
ciales y municipales perdían capacidad para proporcionar recursos y para resolver la cre-
ciente cantidad de problemas que surgían en el nivel local, los Consejos se convertían, en
la práctica, en las entidades que controlaban el impacto de la crisis en el nivel comunitario.
La urgencia de la crisis económica obligó a los Consejos a encontrar soluciones locales para
una gran variedad de problemas de la comunidad, y algunos con más iniciativa han
emprendido novedosos proyectos comunitarios. Por ejemplo, las primeras experiencias de
agricultura urbana que se desarrollaron en La Habana, que han sido tan útiles en el mejo-
ramiento de la nutrición de la población, fueron fundamentalmente obra de los Consejos
Populares de la ciudad.102 Varios proyectos de conciencia medioambiental y de limpieza
de los barrios, así como programas culturales y otras iniciativas han sido auspiciados por
los Consejos. Lo mismo ha sucedido en muchas otras áreas del trabajo comunitario.
Pero no todos los Consejos siguieron ese camino, y muchos de los que lo hicieron no
fueron muy efectivos. De hecho, un análisis del trabajo de los Consejos revela grandes
deficiencias en su capacidad de supervisión de los servicios, promoción de la participación
de los vecinos y fortalecimiento de los vínculos entre los responsables de los diferentes
servicios en el nivel comunitario.103
Los continuos esfuerzos encaminados a potenciar la efectividad de los Consejos se centran
en su papel de coordinadores de otros actores del vecindario y en su capacidad para
supervisar la calidad de los servicios en el nivel comunitario. Y son muchos los que creen
que el incremento de su efectividad depende de la transformación de la relación de los
Consejos con los vecinos. En particular, se percibe la promoción de la participación
popular en la toma de decisiones como un elemento clave para transformar la manera
en que se ejerce el gobierno en la base y para mejorar los servicios en el nivel local.
52
CUBA—LA POLÍTICA SOCIAL EN LA ENCRUCIJADA: MANTENIENDO LAS PRIORIDADES, TRANSFORMANDO LA PRÁCTICA
Se está haciendo especial hincapié en apoyar el papel de los Consejos en ese sentido. Por
ejemplo, en el año 2000, la Asamblea Nacional aprobó la Ley 91 relativa a los Consejos
Populares, que subraya el papel de la participación popular en el trabajo de los Consejos:
La participación popular, en la actividad del Consejo Popular, constituye la via
fundamental para realizar su labor. Ella esta presente desde la identificación de
los problemas y necesidades y sus posibles soluciones, hasta la adopción de las
decisiones, así como en la planificación, desarollo y evaluación de las pincipales
acciones que se ejecutan en la demarcación.105
La mención en la ley de esos procesos no significa necesariamente que se tengan que pro-
ducir cambios en la estructura del Poder Popular como, por ejemplo, un mayor control
de los recursos en el nivel local, pero la adopción de ese lenguaje es una señal de que el
Poder Popular busca vías más efectivas para desarrollar su trabajo. Aunque esa calidad de
la participación sigue siendo una meta, proporciona el contexto para una experi-
mentación continua en la transformación de las relaciones en el nivel local.
Una Manera Distinta de Trabajar: ¿En qué consiste lo Nuevo?
La década se caracterizó por una amplia experimentación en las áreas de la participación
comunitaria, el desarrollo comunitario y el uso de metodologías de planificación comunitaria
participativa. En 1993, los 3 talleres originales se habían convertido en 7; en 1997, 12 bar-
rios de La Habana contaban con talleres; y hoy en día son 20. En la actualidad, la mayor
parte de los talleres trabajan en estrecha relación con los Consejos Populares. No existen cifras
exactas sobre el número de experiencias de desarrollo comunitario participativo existentes en
Cuba, pero algunos estiman que son cientos.106 Sólo en la ciudad de La Habana, los Conse-
jos Populares auspician aproximadamente 70 iniciativas de desarrollo comunitario. ¿Cuáles
son las características del “movimiento barrial”? ¿En qué se diferencia esta práctica de las que
la antecedieron? Y por último, ¿cómo se relaciona con el mejoramiento de los servicios?
53
CAPITULO 4: TRANSFORMANDO EL DESARROLLO COMUNITARIO
El Consejo Popular Miramar, de Playa,
en La Habana, adoptó la iniciativa de
abrir una tienda para venderles a bajo
costo a los jardineros de la zona pro-
ductos agrícolas orgánicos.
MINOR SINCLAIR/OXFAM AMERICA
Estamos pensando en un Consejo Popular
para el presente y para el futuro…Estamos
enfocados hacia el control y el papel gestor que
los Consejos Populares deberían ejercer, así
como en la responsabilidad del Consejo de
organizar la participación de los residentes…
Sin duda alguna, el Consejo es un elemento fun-
damental en la coordinación e integración de
todas las organizaciones y entidades a nivel
local. Creo que existe una voluntad de desarrol-
lar este tipo de actividad. Pero no se trata de
tener éxito en un lugar pequeño o en una expe-
riencia. El reto está en implementar esto en el
resto del país. Pero para eso, tenemos que dejar
que converjan todas las experiencias y así apren-
der de ellas.
Tomás Cárdenas, Comisión de Órganos Locales,
Asamblea Nacional del Poder Popular.104
APRENDIENDO DE LA EXPERIENCIA DE LOS
CONSEJOS POPULARES
Se pueden identificar 5 características claves en las iniciativas de desarrollo comuni-
tario cubanas. Esas iniciativas, que se analizarán más detalladamente a continuación,
por lo general:
Actúan sobre áreas pequeñas y geográficamente bien definidas
Poseen una visión holística e integral del barrio
Utilizan metodologías de planificación comunitaria participativa
Priorizan esfuerzos que puedan llevarse adelante con los recursos de la comunidad, com-
plementados por apoyos reducidos de los gobiernos locales y/o ONG internacionales
Incluyen la capacitación para incrementar las capacidades en el nivel comunitario
1.El punto focal: las Comunidades Locales
Tradicionalmente, las organizaciones sociales de la sociedad cubana no han ignorado a la
comunidad, pero no han enfatizado su papel. Eso cambió en los 90. “Aunque el periodo
especial ha evidenciado la necesidad de prestar más atención a este escenario de vida social,”
dice un documento del Grupo de Investigaciones Sociológicas de la Academia de Ciencias,
“hoy, el tema de la comunidad es más oportuno, más indispensable” porque es el escenario
donde tiene lugar la participación popular y un elemento clave para el desarrollo social.107
Las iniciativas de desarrollo comunitario funcionan en comunidades específicas, a diferen-
cia de las iniciativas a gran escala que abarcan territorios vastos (a veces toda la Isla). En la
mayoría de los casos, se trata de comunidades geográficamente bien definidas, casi siem-
pre el área que atiende un Consejo Popular. Los Consejos Populares agrupan a los delega-
dos de varias circunscripciones—son el equivalente del distrito electoral en los Estados
Unidos—y cada una está representada por un delegado elegido por los vecinos de la local-
idad. La creación de los Consejos Populares permitió redefinir “lo local” como un espacio
mucho más cercano a la vida cotidiana de las personas y de unas dimensiones mucho más
razonables para realizar intervenciones que tuvieran como base la comunidad.
54
CUBA—LA POLÍTICA SOCIAL EN LA ENCRUCIJADA: MANTENIENDO LAS PRIORIDADES, TRANSFORMANDO LA PRÁCTICA
Veintidós Consejos Populares de la ciudad
de La Habana que cuentan con Talleres de
Transformación Integral están llevando a
cabo procesos de planificación estratégica
comunitaria. La planificación estratégica
comunitaria comienza con un diagnóstico
participativo sobre los temas que más
afectan a los vecinos, conducido por el
Taller en colaboración con miembros del
Consejo y residentes de la comunidad. Una
vez terminada esta fase, se organizan una
serie de reuniones en las que el Consejo y
las organizaciones de la comunidad analizan
los resultados y determinan las fortalezas,
debilidades y oportunidades de los que
parten para la solución de los problemas.
Ese paso ayuda al grupo a priorizar las
áreas en las que tienen más posibilidades
de éxito. Se establecen objetivos y planes
de acción, así como métodos para evaluar
los avances. La aspiración es que todas las
entidades de la comunidad utilicen como
guía el plan estratégico comunitario a la
hora de organizar sus actividades.108
DESARROLLANDO ESTRATEGIAS PARA EL VECINDARIO....
2. Enfasis en las Redes Horizontales
La segunda característica es que los esfuerzos de desarrollo comunitario tienden a bus-
car una visión holística e integral de las necesidades del área y de las soluciones que
mejor satisfacen esas necesidades. Ello requiere tomar como punto focal el vecindario y
priorizar la construcción de relaciones entre los diferentes actores del barrio, que se verán
obligados entonces a tomar en cuenta las acciones de todas las entidades cuyas acciones
tienen un impacto en el vecindario (una perspectiva horizontal).
3. Metodologías Participativas
La tercera característica de las nuevas iniciativas de desarrollo comunitario es su empleo
de métodos participativos para la planificación y la ejecución de los proyectos. Las ini-
ciativas cubanas utilizan muchas variantes de los procesos clásicos de planificación
comunitaria.110 Con la orientación del GDIC, el Ministerio de Cultura y el Centro
Martin Luther King, los Consejos Populares y los grupos de base de las comunidades
están experimentando en la aplicación de estas metodologías en el contexto cubano.
Uno de los asuntos que ha generado más
debate es el de si es posible generar el
nivel de participación necesario para pro-
ducir un desarrollo comunitario efectivo
en el contexto cubano. Cuba cuenta con
una historia rica en participación social y
política y en la asunción voluntaria de tar-
eas. Buena parte de las más exitosas ini-
ciativas cubanas, desde la Campaña de
Alfabetización hasta la vacunación de los
niños, han contado con la participación
activa y desinteresada de los ciudadanos.
Pero una gran parte de esa participación
se ha centrado en la ejecución de iniciati-
vas que ha menudo se han diseñado cen-
55
CAPITULO 4: TRANSFORMANDO EL DESARROLLO COMUNITARIO
Cuando hablo con los líderes locales del Poder
Popular sobre el trabajo comunitario, les digo
que estoy hablando de una nueva forma de
trabajar. ¿Qué quiere decir con “una nueva
forma de trabajar”?, me dicen. Y les digo que
tienen que pensar en una forma integrada de
desarrollo más que en la perspectiva sectorial
a la que estamos acostumbrados, que si
hablamos de desarrollo comunitario, de traba-
jo comunitario, hablamos de un desarrollo
integrado y completo, y que los Consejos Pop-
ulares permiten ese tipo de trabajo. De hecho,
lo promocionan.109
Entrevista con David Diaz Carbo, sociólogo y
ex educador de los delegados de los Consejos
Populares, marzo 2001.
UNA FORMA DIFERENTE DE TRABAJAR EN EL
CONSEJO POPULAR (1)...
Representantes del Consejo Popular,
organizaciones no gubernamentales
cubanas, el gobierno municipal, las
brigadas de construcción y la comunidad
se reúnen para inaugurar el proyecto de
rehabilitación de viviendas que todos
cooperaron a realizar en La Juara, un
vecindario de La Habana. Los proyectos
de rehabilitación de viviendas son un
vehículo fundamental para poner en
práctica nuevas formas de coordinación
horizontal entre diferentes sectores.
tralmente. La oportunidad de los ciudadanos para participar en la toma de decisiones,
incluso en áreas que afectan su vida cotidiana, ha sido muy limitada. La planificación
local de servicios y mejoras de los barrios tiende a favorecer las intervenciones profesion-
ales, y tiene mucho menos en cuenta la participación de los afectados por esos planes. La
participación en la identificación de los problemas y las soluciones, y en la planificación,
desarrollo y evaluación de las actividades locales, constituye una relativa novedad. Pero lo
cierto es que la nueva ley que regula el desarrollo de los Consejos Populares demanda pre-
cisamente este nivel de participación.111
En más de un sentido, el elemento central de los procesos de desarrollo comunitario es la
participación, una participación real y sostenida de los afectados (positiva o negativamente)
por los servicios y planes. La mayoría de los proyectos de desarrollo comunitario
cubanos hacen hincapié en promover una participación “real,” pero en muchos casos no
han logrado que los residentes lleguen a tener un cabal poder de decisión. Algunos
procesos participativos han utilizado métodos estructurados de participación, como los
procesos de planificación estratégica que han comenzado a desarrollarse en los Consejos
Populares de La Habana, mientras que otros han empleado métodos menos estructurados,
como la iniciativa de la circunscripción 10, ya mencionada. “Perfeccionar estos procesos
es nuestra meta,”comenta David Díaz Carbó, que trabajó en la capacitación brindada a
los presidentes de los Consejos de la ciudad de La Habana en el uso de estas
metodologías. “Hay muchos proyectos experimentando en esta dirección con buenos
resultados, pero aún queda un largo camino por recorrer.”112 Se ha insistido mucho en
la capacitación para conseguir mayores niveles de participación.113
56
CUBA—LA POLÍTICA SOCIAL EN LA ENCRUCIJADA: MANTENIENDO LAS PRIORIDADES, TRANSFORMANDO LA PRÁCTICA
Un comentario muy común, por ejemplo, es que
las “asambleas de rendición de cuentas” que
organizan los delegados el Poder Popular, son
un mecanismo para identificar necesidades, y
yo les digo que no es eso, que están identifi-
cando reclamaciones usando un mecanismo
implantado por el gobierno para recoger quejas,
no necesidades, y que no existe un método de
recogida sistemática directa de las necesidades
de la población que proporcione pistas sobre
su estado real.
Les digo que este trabajo requiere un intenso
trabajo de capacitación y apoyo a los líderes
locales, que es un trabajo lento y que los
líderes tienen que ser motivados y apoyados.
Que esto requiere auto ayuda y liderazgo gen-
erado en la comunidad. Y cuando digo esto
comienzan una serie de discusiones: ¿pero de
qué tipo de auto ayuda estás hablando?
¿Dinero invertido en la comunidad? Ahora no,
les digo. En estos momentos estamos hablando
del trabajo que podemos realizar juntos con
los recursos existentes y puede que con un
poco más.
Les digo que esto es un método, una forma
diferente de trabajar que requiere iniciativa
por parte de la comunidad y que esta iniciativa
tiene que ser apoyada y motivada…Desarrollo
comunitario no significa añadir otra tarea más
a los miembros del consejo, sino transformar lo
que hacen intentando hacer el trabajo de
forma diferente.114
UNA FORMA DIFERENTE DE TRABAJAR EN LOS
CONSEJOS POPULARES (2)
Por último, parecería ser que, en lo que toca a la participación, hay un tope que consiste
en que las iniciativas participativas siguen desvinculadas de la toma de decisiones sobre
áreas importantes de la vida en las comunidades. El urbanista Carlos García Pleyán115 lo
explica en los siguientes términos: Hay una oportunidad magnifica, puede que la única
del mundo, de conseguir un estado poderoso, organizado en torno a una ideología que
apoye estas iniciativas populares, pero ha sido difícil realizar la unión por la existencia
de estructuras imposibles de trabajar. Tenemos que imaginar, investigar, discutir, y pro-
poner soluciones que articulen ambos niveles. García Pleyan subraya la necesidad de
coordinar los procesos locales comunitarios y las estructuras gubernamentales munici-
pales, provinciales y centrales, todos los cuales trabajan para dar solución a los proble-
mas que enfrentan las familias y las comunidades.
4. Movilización de Recursos
La movilización de recursos para solucionar los problemas prioritarios de la comunidad
ha demostrado ser un reto. La mayor parte de los proyectos se propone hacer uso de los
recursos del barrio, que normalmente se encuentran fácilmente disponibles, sobre todo
cuando se trata únicamente de recursos humanos. Para conseguir otro tipo de recursos,
los grupos tienen que apelar a las organizaciones locales como los CDR o la FMC, o a
agencias gubernamentales como el Ministerio de Cultura o el Ministerio de Salud Públi-
ca. El Ministerio de Cultura, por ejemplo, financia las Casas de Cultura de todos los
57
CAPITULO 4: TRANSFORMANDO EL DESARROLLO COMUNITARIO
El diagnóstico del barrio y el plan estratégi-
co identificaron a la circunscripción 10 de
Atarés como una de las zonas más pobre y
menos desarrollada del barrio. El Taller
comenzó a conducir con los residentes de la
circunscripción una evaluación participativa
que arrojó las preocupaciones fundamen-
tales de la población: los delitos menores
cometidos por grupos de adolescentes del
vecindario; un edificio sin terminar conver-
tido en sede de actividades ilegales, un
pequeño grupo de estudiantes que faltaban
a clases con frecuencia o habían abandona-
do los estudios; y un aumento del consumo
de alcohol y de drogas asociado a la
recreación. Los residentes también
señalaron que el vecindario carecía de áreas
recreativas para niños y jóvenes, y que físi-
camente la zona dejaba mucho que desear:
las calles y aceras estaban en mal estado,
había varios vertederos de desechos sóli-
dos, las calles carecían de iluminación…
El Taller reunió a los vecinos, el delegado de
la circunscripción 10, los CDR y la FMC. En
una serie de reuniones, y haciendo uso de
las técnicas de la planificación participativa,
establecieron los objetivos y las acciones a
llevar a cabo. Se centraron en el arreglo
físico del vecindario y en los problemas
específicos de las familias de la zona. Como
parte de este último énfasis, se organizó una
conferencia para los jóvenes, que abordó los
conflictos familiares, temas relativos a la
escuela y asuntos relacionados con las dro-
gas y el alcohol. También se desarrollaron
varias “conferencias callejeras” sobre las
drogas, a las que asistió un público muy
numeroso, y se promovieron actividades
como la creación de un equipo de béisbol, la
construcción de un parque en lo que antes
era uno de los vertederos del barrio y la
organización de actividades culturales para
jóvenes y adultos.
UNA INICIATIVA EN LA CIRCUNSCRIPCIÓN 10 DE ATARÉS…
municipios y, lo que es aún más importante, junto a la Unión de Escritores y Artistas de
Cuba (UNEAC), financia directamente el trabajo de miles de artistas de las comunidades.
Existen proyectos urbanos de gran envergadura, como el Parque Metropolitano de La
Habana y el Plan Maestro para la remodelación de La Habana Vieja, que apoyan muchas
iniciativas de desarrollo comunitario en sus áreas. El Parque Metropolitano, que utilizó
métodos participativos para el desarrollo de su plan estratégico para la restauración
medioambiental de una gran franja de terreno que bordea el río Almendares,116 ha
organizado grupos medioambientales en los 9 Consejos Populares que abarca su territorio.
El Parque coordina el trabajo de los barrios e involucra a los residentes y a los Consejos
en la planificación del Parque. Muchos proyectos del Parque Metropolitano se realizan
en coordinación con los Consejos y reciben ayuda de agencias internacionales.
Los proyectos comunitarios han atraído un apoyo significativo de universidades y cen-
tros de investigación, que auspician la capacitación, investigaciones de profesores y
alumnos, y seminarios y publicaciones sobre el tema. También reciben apoyo directo y
ayuda técnica de organizaciones no gubernamentales cubanas como el Centro Martin
Luther King, el Consejo de Iglesias y el Centro de Información y Estudio sobre las Rela-
ciones Interamericanas (CIERI).
58
CUBA—LA POLÍTICA SOCIAL EN LA ENCRUCIJADA: MANTENIENDO LAS PRIORIDADES, TRANSFORMANDO LA PRÁCTICA
El programa de Oxfam América en Cuba
inició en 1994 como una respuesta
humanitaria a un país en crisis económica.
El enfoque original de Oxfam América fue
muy específico: apoyar a los campesinos y
las campesinas producir más comida para
gente local. Contrapartes de Oxfam América
como la Asociación Nacional de Agricul-
tores Pequeños (ANAP) y el Consejo de
Iglesias propusieron soluciones creativas y
estrategias innovadoras—como agricultura
urbana extensiva para alimentar a las ciu-
dades y tracción animal para sustituir la
maquinaría anticuada—gradualmente se
estableció un camino alternativo para la
agricultura. Algo que empezó como una
estrategia hecha por partes evolucionó para
ser un apoyo programático para organiza-
ciones de base y de membresía que ahora
exitosamente promueven estrategias alter-
nativas para el desarrollo. En Cuba, esto sig-
nifica estrategias arraigadas en la comunidad
que renuevan y no agotan el medio ambi-
ente, y que tienen sentido para la gente.
A través de la participación de Oxfam
América, ya sea en apoyo a la respuesta
comunitaria a huracanes destructivos o
para capacitaciones gerenciales para coop-
erativas agrícolas, su personal y las contra-
partes han sido expuestos a muchas
innovaciones forjadas en las comunidades y
campos de Cuba. En el futuro, el apoyo de
Oxfam América para Cuba cada vez más se
enfocará en el compartir de estos
conocimientos y apoyar a los cubanos y
cubanas a hacer conexiones con comu-
nidades y organizaciones en otros países.
Para una descripción completa del progra-
ma de Oxfam América en Cuba, refiérase al
sitio web www.oxfamamerica.org/global.
OXFAM AMÉRICA EN CUBA
Una vecina trabaja voluntariamente en
un proyecto de reparación de viviendas
en Centro Habana financiado por
OXFAM a través del Centro Memorial
Martin Luther King.
MINOR SINCLAIR/OXFAM AMERICA
Los proyectos comunitarios también reciben financiamiento de organizaciones no guber-
namentales internacionales que empezaron a trabajar en Cuba a mediados de los 90. La
presencia de esas organizaciones resultó algo polémica en un inicio dada su preferencia
por financiar organizaciones no gubernamentales y no instituciones estatales, pero su
papel ha sido finalmente aceptado y bien acogido. El apoyo brindado por las ONG inter-
nacionales ha sido crucial para el financiamiento de proyectos de desarrollo comunitario,
así como para brindar apoyo técnico y facilitar los intercambios internacionales.
5. Fortalecer la capacidad de la Comunidad
Una última característica del proceso cubano de desarrollo comunitario es el modo en que
ha apoyado y desarrollado el liderazgo local. Las organizaciones de masas cubanas, presentes
en las cuadras y en los centros de trabajo, han sido siempre un vivero de líderes. Muchos de
los líderes más prometedores identificados en la base han ascendido a responsabilidades
fuera del vecindario. Anteriormente, los líderes comunitarios no tenían que enfrentar asun-
tos tan complejos como los que abordan ahora los líderes locales en los Consejos Populares,
los Talleres y los proyectos comunitarios. Por ello, una de las primeras tareas consistió en
desarrollar la capacidad de los líderes de base para asumir esas responsabilidades.
59
CAPITULO 4: TRANSFORMANDO EL DESARROLLO COMUNITARIO
Un elemento importante de los procesos
participativos de los 90 ha sido la aplicación
de métodos de Educación Popular, cuyo
pionero fue Paulo Freire, un educador
brasileño pionero de la alfabetización liber-
adora de adultos cuyos métodos se han
empleado ampliamente en la América Latina.
Pero sus seguidores cubanos se percataron
de que no podían aplicarlos obviando las
particularidades de la experiencia cubana.
Esther Pérez, fundadora del programa de
formación del Centro Martin Luther King,
de La Habana, explica por qué:
Con el tiempo, la educación popular se ha
vuelto más compleja por varias razones. La
más obvia es la capacidad intelectual de la
gente. Eso significa que nos hemos visto oblig-
ados a deshacernos de los materiales latino
americanos con los que empezamos, ya que
estos estaban diseñados para personas con
escaso contacto con materiales escritos. Tam-
bién producimos textos que la gente nos pide,
ya que crean un fuerte vínculo entre la palabra
escrita y el proceso educativo. También
dejamos pasar algunos temas comunes o
planteamientos utilizados en América Latina,
por ejemplo, la capacitación para realizar
diagnósticos, observación, y procesos de inves-
tigación, ya que las personas que atienden
nuestro taller poseen estas capacidades. Los
altos niveles de educación nos han permitido,
asimismo, realizar varias actividades como la
utilización de una amplia gama de disciplinas
sociales en nuestro programa formativo.
Pero no es únicamente el nivel de formación lo
que diferencia a nuestros grupos de otros. La
experiencia de los cubanos es muy diferente a la
de otros. Tenemos práctica en formar parte de
organizaciones, y es esto los que nos permite
vincular los procesos organizacionales y educa-
tivos. Esto también favorece que la sociedad
tenga asimilada la idea de que la realización
individual esta ligada a los proyectos colectivos.
Todo esto nos ha motivado para agudizar nue-
stros sentidos, para estudiar como locos, para
aprender todo lo posible con la intención de
cubanizar nuestra experiencia.117
CUBANIZANDO LA EDUCACIÓN POPULAR…
Al inicio, se aprendía haciendo, en una atmósfera de innovación y experimentación.
Instituciones cubanas como el GDIC, el Centro Martin Luther King, el CIERI, el Consejo
de Iglesias de Cuba, la Universidad de La Habana, y otras, apoyaron esos esfuerzos.118
Más tarde, las organizaciones nacionales empezaron a sistematizar lo aprendido de las
experiencias iniciales y, con el apoyo de algunas ONG internacionales, comenzaron a
capacitar a los miembros de las comunidades en temas sustantivos como los métodos de
planificación comunitaria, la facilitación de reuniones, el uso de computadoras, los métodos
de educación en salud y medio ambiente, el trabajo con jóvenes, etc.
El gobierno, especialmente el nivel provincial, también ha apoyado programas de capac-
itación de delegados y presidentes de Consejos Populares con la intención de mejorar el
funcionamiento y la efectividad de estos. Un programa de capacitación para delegados
y presidentes, auspiciado por el Secretariado de la Asamblea Provincial, por ejemplo,
abarca una variedad de temas entre los que se encuentran métodos participativos para
identificar las necesidades de la población, técnicas para conducir reuniones y procesos
de supervisión de los servicios en el nivel comunitario.
La capacidad desarrollada por las personas y las organizaciones como subproducto del
proceso de desarrollo comunitario tiende a reforzar todos los aspectos del barrio. Los
participantes aprenden métodos y formas de trabajo que llevan consigo a sus otras
labores y que fortalecen otras organizaciones comunitarias con su nueva visión y sus
nuevas capacidades.
Desarrollo Comunitario, Desarrollo Social
Los ingredientes esenciales para la transformación sustancial de los servicios, sobre todo
del modo en que los reciben los usuarios, están emergiendo gradualmente. Cada vez son
más los que reconocen que las políticas universales y las iniciativas centralizadas, por
muy exitosas que hayan sido para enfrentar problemas sociales clases en el pasado,
pueden no ser suficientes en este panorama nuevo y más complejo. Se admite que la
prevención de los problemas sociales emergentes requiere un enfoque integral y holístico.
Se están dando pasos para aumentar los niveles de colaboración y coordinación entre los
servicios, especialmente en el punto de distribución.
Estas transformaciones de los sistemas de servicios sociales están estrechamente vincu-
ladas a las fortalezas y capacidades que se desarrollan en el nivel comunitario. Los pro-
cesos de desarrollo comunitario en Cuba son fuertes, precisamente, en las áreas que
interactúan de manera más favorable con el mejoramiento de los servicios: poner a las
familias y a las comunidades en el centro de su misión; identificar las necesidades de
familias y comunidades; estimular la coordinación horizontal de los servicios en el nivel
comunitario; reforzar la vinculación de las familias con esas redes. Si bien en muchos
países desarrollados se buscan fórmulas para mejorar el acceso a los servicios y elevar la
calidad de los mismos por algunas de las vías mencionadas, pocos países cuentan con las
condiciones de Cuba para que el experimento resulte exitoso.
60
CUBA—LA POLÍTICA SOCIAL EN LA ENCRUCIJADA: MANTENIENDO LAS PRIORIDADES, TRANSFORMANDO LA PRÁCTICA
Otro elemento esencial para la transformación de los sistemas de servicios reside en la
interacción entre la participación y las políticas públicas. “Participación entendida en su
sentido más integral, no solo como respuesta a movilización convocada desde un centro,
sino intervención activa en todo el proceso social, desde la identificación de necesidades,
la consecuente definición y formulación de políticas, hasta la ejecución, pasando por la
implementación y control del desarrollo de la actividad en torno a dichas políticas.”119
La transformación de la distribución de los servicios requiere escuchar la opinión de los
usuarios de dichos servicios y guiarse por ella. El cambio se producirá cuando los usuarios
tengan voz en la evaluación de la calidad y la efectividad de los servicios que se les
proporcionan. En el ejercicio pleno del papel planificador y supervisor de los Consejos
Populares, potenciado por la participación de los vecinos, residen las mejores posibilidades
de mejorar los servicios en el nivel comunitario.
Nuevas perspectivas y visiones significan más decisiones tomadas en la base, más capacidad
para administrar desde la base, más impacto real en la vida de las personas, dice Fernando
Rojas, director del Centro de Cultura Comunitaria del Ministerio de Cultura, al
referirse al camino tomado por Cuba para salir de la crisis de los 90. “Nuestro país está
llevando a cabo unos cambios muy sólidos como consecuencia directa de la crisis, y está
haciendo cosas que no permiten la marcha atrás.”120
61
CAPITULO 4: TRANSFORMANDO EL DESARROLLO COMUNITARIO
5. DESARROLLO SOCIAL: MIRANDO
HACIA EL FUTURO
Mientras Cuba sorteaba la crisis económica de los 90, muchos se preguntaban si al país
le resultaría posible mantener su compromiso con los valores de universalidad y de plena
responsabilidad gubernamental que eran los principios de su red de seguridad social. Ya
es claro que el compromiso se mantuvo: el gobierno tuvo la voluntad política necesaria
para mantener en pie todos los beneficios sociales, que no se redujeron en la década de
crisis. Pero pese a que se ha continuado invirtiendo en ellos, la calidad de los servicios
se ha deteriorado. Se necesitaría una inversión en servicios sociales mucho más elevada
que la realizada hasta ahora para llegar a los niveles de 1989.
Hasta el momento, Cuba ha cubierto las necesidades de su población dedicando un alto
porcentaje del PIB a los servicios. Pero ahora que el país intenta revitalizar su economía,
enfrenta el difícil reto que plantea la sostenibilidad de su sistema de beneficios sociales
en las actuales circunstancias:
Resulta urgente enfrentar la creciente demanda de servicios. Esta demanda proviene
de un sector creciente de la población que es cada vez más vulnerable. Las demandas
son aún más urgentes porque son las de una población acostumbrada a tener satisfechas
sus necesidades sociales.
También resulta urgente enfrentar los problemas que plantea una población que
envejece rápidamente en un contexto de reducción de los recursos gubernamentales;
ello tiene serias implicaciones para el presupuesto nacional, que debe cubrir la totalidad
de las pensiones.
Hay también mucha presión para que mejore la calidad de los servicios, deteriorada
durante el Período Especial. Pese al incremento general del financiamiento, tanto en
pesos como en divisas, la inversión no alcanza aún el poder adquisitivo de los recursos
asignados en los 80.
Esas son las malas noticias.
Pero Cuba enfrenta estos retos con muchas cosas a su favor:
La primera es que los cubanos saben cuidar de sí mismos. Existe en el país un vasto
caudal de conocimientos y experiencias en materia de mejorar y preservar la salud de
la población, erradicar el analfabetismo y mantener una de las fuerzas de trabajo más
calificadas del hemisferio, lo cual les otorga a los servicios sociales cubanos un alto
nivel de legitimidad y credibilidad.
Los problemas sociales más serios que enfrenta Cuba hoy no tienen aún raíces profun-
das. Los peores efectos de la pobreza; el incremento de la prostitución, el consumo de
drogas y el delito; el aumento de los índices de deserción escolar, son todos relativamente
nuevos y, por tanto, susceptibles de modificación mediante intervenciones firmes.
62
CUBA—LA POLÍTICA SOCIAL EN LA ENCRUCIJADA: MANTENIENDO LAS PRIORIDADES, TRANSFORMANDO LA PRÁCTICA
Durante la crisis Cuba mantuvo sus pri-
oridades de preservar el acceso universal
a un conjunto de beneficios sociales. En la
foto, una madre de un barrio de Centro
Habana prepara la ración diaria de leche