Transformación de los regímenes de bienestar en América Latina y México

Publicado en 2021 EN la Serie Estudios y Perspectivas de CEPAL, número 191

El Progresa-Oportunidades-Prospera buscó incrementar el capital humano de sus jóvenes beneficiarios a fin de romper con la transmisión intergeneracional de la pobreza, por lo cual dio un importante impulso al incremento de su escolaridad. El objetivo de este tra-bajo es analizar la movilidad educativa intergeneracional alcanzada por un grupo de jóvenes rurales que fueron beneficiarios desde el origen del programa. Se parte de la teoría de la movilidad social intergeneracional y se analiza al grupo en estudio mediante técnicas cuan-titativas usando como insumo estadístico el Panel encel 1997-2017. Los resultados muestran cambios en los estratos educativos alcanzados por los jóvenes respecto a los de sus padres, predominando la movilidad ascendente (80%). Las mujeres, los indígenas y los migrantes son quienes tuvieron mayor movilidad. Aunque los resultados fueron positivos se consideran modestos, pues la mayoría apenas alcanzó la secundaria, un nivel insuficiente para competir en el mercado por un empleo de calidad.

El objetivo central de este capítulo es presentar un balance de las modificaciones que el gobierno de Enrique Peña Nieto introdujo a la política social, destacando los aspectos que marcan cierta continuidad, cambio o retroceso en las políticas de las administraciones anteriores, así como de los alcances y las limitaciones de las reformas sociales que fueron instrumentadas. Para aproximarnos a estos objetivos de investigación, en primer lugar se presenta una recapitulación de las propuestas de política social más importantes que planteó este gobierno como parte de su paquete de reformas estructurales; en la segunda parte se realiza un análisis de los avances en la implementación de dichas reformas, a fin de confrontar los cambios respecto de las políticas y programas heredados; en la tercera sección se da cuenta de los alcances de las políticas sociales, tanto en términos de cobertura como en el comportamiento de los gastos sociales durante el sexenio; al final se ofrece un balance general de las reformas sociales, de sus principales logros y de los rezagos que deja para el nuevo gobierno.

Las preguntas que guían este capítulo son las siguientes: en el contexto de los modos de desarrollo (o tipos de capitalismos) de Brasil, Corea del Sur y México, ¿qué acuerdos (reglas, derechos) se institucionalizan en el tiempo para enfrentar el conflicto distributivo? ¿Cómo van surgiendo históricamente estos compromisos? ¿Qué intercambios (aportes, negociaciones) se generan entre los actores sociales en este contexto conflictivo? ¿Qué fracturas posibles contienen estos compromisos y cómo se negocian/ enfrentan en el tiempo? La manera en que responderemos estas cuestiones es con un conjunto de hipótesis históricas, presentadas a manera de grandes trazos de las trayectorias de estos tres países, con la ayuda de una selección de indicadores como símbolo de la fortaleza (debilidad) de los regímenes de acumulación, del tipo de inserción a la economía internacional, de la relación salarial, del régimen de bienestar, del régimen de desigualdad resultante y de los acuerdos sociales transversales. Se asume el riesgo de esta visión de grandes trazos en un largo periodo, sin olvidar la complejidad de las vinculaciones entre política, economía, protección social y hogares.

En este artículo se analizan las tendencias del gasto social en los últimos cuarenta años en México; específicamente se muestra de qué manera los vaivenes del desempeño económico observados a partir de la década de los ochenta del siglo pasado han impactado los renglones del presupuesto en desarrollo social. Para confirmar la hipótesis de la convergencia, estimamos las tendencias del gasto federal y el crecimiento económico utilizando modelos de cointegración y de impulso-respuesta. Buscamos validar el previsible agotamiento del financiamiento público del modelo neoliberal para continuar expandiendo el gasto social en el futuro inmediato, particularmente en el gobierno de la llamada Cuarta transformación.

A partir de los cambios democráticos en América Latina y posteriormente con el incremento de los gastos sociales incorporados en el “giro a la izquierda” (Filgueira, 2013), se fue generando un discurso optimista: América Latina le está ganando la batalla no sólo a la pobreza, sino que también se puede hablar de un “modelo de crecimiento con redistribución del ingreso en construcción”, de acuerdo con algunos investigadores (Cacciamali y Cury, 2014, p. 202). ¿Cuáles son las bases de ese optimismo? Y, de ser sólidas, ¿se mantienen? A estas preguntas trata de responder el artículo

En este capítulo introductorio se presenta una revisión de los principales cambios acontecidos en la etapa neoliberal relativos a la reconfiguración económica, tanto en Europa como en América Latina, y sus efectos en las condiciones de bienestar y en los riesgos sociales que afrontan las sociedades contemporáneas. Además de contextualizar el contenido del libro en el que se inscribe este capítulo, se conceptualiza su pertinencia y se vincula su contenido con los Objetivos del Desarrollo Sostenible (ODS) promocionados por las Naciones Unidas.

El análisis de las tendencias a escala global enmarcadas por las secuelas de la crisis económica mundial de 2007-2008, la emergencia de nuevos riesgos sociales asociados a la economía postindustrial, la pérdida de centralidad del trabajo como eje de la integración social, el cambio tecnológico, la heterogeneidad histórica de los sistemas de protección social y la evolución de los niveles de gasto social, se conjugan con el examen a escala regional en América Latina en torno a las implicaciones sobre las agendas sociales de los dos giros políticos ocurridos en varios países durante el transcurso del presente siglo –primero a la izquierda y luego a la derecha–, lo que lleva a plantear diferentes escenarios y proponer posibles rutas más progresistas. Esta obra discurre alrededor de una crisis de época, busca contribuir a pensar desde América Latina el presente y el futuro de las sociedades contemporáneas, y a analizar sus grandes problemas, tanto aquellos que la historia arrastra sin resolver, como los que se desprenden de la nueva constelación de riesgos sociales que caracterizan nuestra época. La experiencia tras cuatro decenios de predominio del neoliberalismo permite observar los resultados de una apuesta fundamentalista por el mercado y los individuos, recapitular sus efectos sobre la distribución social de recursos económicos, políticos y simbólicos, y el crecimiento exponencial y global de las desigualdades, que conlleva una erosión peligrosa de la cohesión social en múltiples escalas. Quienes colaboran en este libro dialogan y hacen una reflexión crítica alrededor de la agenda propuesta desde las Naciones Unidas a través de los Objetivos del Desarrollo Sostenible en temas cruciales como la eliminación de la pobreza, la reducción de desigualdades, el trabajo decente, la igualdad de género, paz, justicia e instituciones sólidas, y la protección del medio ambiente; pero además revelan problemáticas centrales de la Cuestión Social en la actualidad provenientes de ciclos de reformas sociales contradictorias entre sí.

México inició el año 2019 con grandes expectativas de transformación en materia de política social, luego del mediocre desempeño económico y de los saldos sociales negativos que, en casi 40 años, fueron dejando los gobiernos neoliberales. Con ello se ha reiniciado el debate en torno al diseño de nuevos y distintos enfoques, mecanismos y formas de instrumentación de la política social, que permitan trascender no sólo en la vigencia de los derechos sociales, sino, además, profundizar en la búsqueda sustentable de la universalidad y la reconstrucción de una sociedad profundamente descontenta. Quienes participamos en este libro asumimos este compromiso con particular entusiasmo, toda vez que representa una oportunidad para dilucidar las expectativas que se generan ante el importante cambio en la forma de dirigir la política social de México. Para ello se efectúa un balance de las políticas puestas en práctica durante los sexenios anteriores, a la vez que se establecen los retos y posibles alternativas que conduzcan a transformar las políticas sociales hacia la ruta de la inclusión, mayor equidad y bienestar social. En esta obra se intenta, sobre todo, recuperar la pertinencia de generar nuevos enfoques de política social de corte universalista, con el fin de contribuir en el diseño de las políticas y programas públicos que podrían ser aplicables durante el gobierno actual de la llamada Cuarta Transformación (4T).

En el marco del estudio de la desigualdad como forma de estructuración del poder, es pertinente profundizar en las dinámicas generadoras de desigualdad en las políticas sociales, así como en la trayectoria de los regímenes de bienestar (RB). Por ello, nuestra pregunta central en el presente trabajo se formula de la siguiente manera: ¿Cuáles son las dinámicas históricas de desigualdad articuladas en la trayectoria del régimen de bienestar mexicano? Para responderla, proponemos cuatro secciones en este texto. Una primera acerca de la desigualdad persistente en México. Una segunda sobre los RB en tanto que sistemas de estratificación y los orígenes históricos, en el marco de un sistema segmentado, de la estratificación mexicana de los años cuarenta a las reformas sociales de los noventa. Una tercera, acerca de la segmentación agudizada en el régimen de bienestar mexicano con las reformas de mercado y sus vínculos con la estratificación. Y una cuarta con las conclusiones generales sobre las barreras a la redistribución instaladas en el régimen de bienestar mexicano de dualismo institucionalizado, con esquemas de altas segmentación y jerarquización

La sociedad mexicana pasó por un intenso periodo de reformas económicas, sociales y políticas desde mediados de los años 80 hasta 2018. Una poderosa coalición de pensamiento, de empresarios agroindustriales, industriales, financieros y comerciales de diversos tamaños, de instituciones financieras internacionales multilaterales y privadas y de organizaciones políticas diversas fue generando un proyecto profundo de transformación nacional, con aproximaciones sucesivas e impulsos coyunturales ante crisis u oportunidades, expresado en un conjunto de reformas estructurales de la economía nacional y de las políticas sociales. Este trabajo se pregunta esencialmente por los resultados macroeconómicos de las reformas estructurales, de las modificaciones impresas al capitalismo mexicano, a su régimen de acumulación y de crecimiento, del rol y las nuevas formas (o persistentes) de actuación del Estado en la economía y en la cuestión social, de la nueva (o continua) inserción del capitalismo mexicano en la escena internacional y de las nuevas (y viejas) formas de enfrentar la pobreza y las desigualdades o de modificar el régimen específico de desigualdad. ¿Qué lograron las reformas estructurales en estos ámbitos? ¿Lo que pretendían esta pujante coalición y sus redes resolvieron los problemas centrales que decían enfrentar? ¿Qué agendas económicas y sociales surgen de estos resultados, de sus logros y de sus limitaciones? Para enfrentar estas preguntas, este texto utiliza las herramientas de la socioeconomía francesa, que analiza la economía política de los capitalismos. Concluye en términos generales en que el renovado capitalismo mexicano, altamente exportador y con algunas variables macroeconómicas estabilizadas, vinculado de manera prioritaria a una débil y subordinada inserción internacional, no logró generar dinamismos económicos y sociales como los prometidos; se construyó así paradójicamente un estancamiento estabilizador, en último término, estancamiento socioeconómico con relevantes agendas abiertas y pendientes.

Objetivo: Analizar la política alimentaria mexicana durante el periodo 2000-2018; cuantificar los niveles de la intervención de cuatro programas de apoyo al consumo de alimentos y los cambios en la carencia alimentaria a nivel estatal entre 2010 y 2015, y explorar el posible efecto de la intervención de tales programas sobre la carencia alimentaria. Metodología: Análisis documental y estadístico a partir de fuentes secundarias; este último incluyó la construcción de indicadores y la aplicación de la técnica de correlación estadística para cuantificar el grado de relación entre los niveles de cobertura y gasto de los cuatro programas en estudio a escala estatal, así como entre éstos y el comportamiento de la carencia alimentaria. Resultados: Los programas no comparten un patrón de distribución de recursos específico, aunque todos muestran una expansión de su cobertura relacionado con el aumento en su nivel de gasto. No obstante, el incremento de la intervención del conjunto de programas observado entre 2010 y 2015, de acuerdo con el análisis exploratorio realizado, no tuvo un efecto significativo en la reducción de la carencia y, en algunos estados, no logró evitar su incremento entre ambos años. Limitaciones: La parte del estudio exploratorio no profundiza en los factores contextuales que pudieran estar condicionando los resultados de los programas, para lo cual se requieren de nuevas investigaciones que delimiten su capacidad de intervención ante cambios importantes del entorno económico o social. Conclusiones: Los resultados indican que debe cuestionarse la efectividad de los recursos asignados a ciertos programas alimentarios, así como los criterios bajo los cuales se determinan entidades federativas prioritarias.

El objetivo de este capítulo es analizar el papel del programa de transferencias monetarias condicionadas Progresa-Oportunidades-Prospera (POP) en el régimen de bienestar mexicano y, en especial, en la acción de bienestar por parte del Estado articulada en el sistema de protección social. En el marco de la constelación de regímenes de bienestar de América Latina, se discuten primero los antecedentes de POP en el régimen de bienestar dual de México, después el rol de este programa en el régimen de bienestar modificado con las reformas sociales de los años 90 y 2000, y por último las posibles transformaciones de POP.

Two decades ago, the Mexican Federal Government launched one of the first Latin American programs to use Conditional Cash Transfers as its main instrument for overcoming extreme poverty. This program, initially known by the acronym "Progresa," has been one of the most frequently studied in the country, and most evaluations agree on its positive effects on the indicators in the primary areas it seeks to influence: education, health and nutrition. However, other studies have doubted its effectiveness in achieving higher objectives, such as its contribution to breaking the intergenerational cycle of poverty. Using documentary and statistical sources, in this work we assesses the program along three analytical dimensions: the first one examines the changes underlying the original program's transformation into "Oportunidades" and later into "Prospera"; the second describes the program's progress in terms of scope and budgets and evaluates its main results; and the third discusses the program's importance and limitations within the framework of historical efforts to fight poverty in Mexico.

El programa Progresa ha sido uno de los más evaluados en el país y en su mayoría las valoracio-nes coinciden en que ha tenido efectos positivos en los indicadores básicos sobre los que preten-de incidir en los ámbitos de la educación, la salud y la alimentación. No obstante, otros estudios han dudado de su efectividad para lograr objetivos superiores, como lo sería su contribución a la ruptura del ciclo intergeneracional de la pobreza. Haciendo uso de fuentes documentales y estadísticas relevantes, en este trabajo realizamos un balance del programa en tres dimensiones de análisis: en la primera se revisan los cambios que, desde su diseño, justificaron su transformación a Oportunidades y posteriormente a Prospera; en la segunda se describen sus progresos en términos de cobertura y presupuestos, y se valoran sus principales resultados; y finalmente se discute su pertinencia y limitaciones en el marco de los esfuerzos históricos en el combate a la pobreza en México. Palabras clave: Política social, pobreza, focalización, transferencias condicionadas, eficacia.

En este capítulo se propone explorar cuáles han sido las consecuencias de las reformas sociales en el caso del régimen de bienestar mexicano en la era de la liberalización económica y señalar los dilemas y oportunidades que estas transformaciones plantean para el futuro de la política social. A partir de este diagnóstico, en la segunda parte se presenta un conjunto de propuestas en torno a la reforma social del Estado en México.

Buscando aportar mayores elementos para el análisis de los cambios recientes en los Estados de bienestar, tanto en países desarrollados como periféricos, con especial énfasis en América Latina, en este capítulo nos proponemos mostrar, por un lado, los contrastes que persisten al interior de los países miembros de la OCDE en términos de su capacidad económica para financiar sus respectivos sistemas de protección social, y cuál ha sido el comportamiento de este gasto a raíz de la crisis económica de 2007-2008; y por otra parte, pretendemos dimensionar cuáles han sido los efectos de las reformas neoconservadoras y los cambios observados en los regímenes de bienestar latinoamericanos durante las primeras dos décadas del presente siglo.

Se propone para la discusión acerca de las relaciones de género y los regímenes de bienestar que, por una parte, las primeras configuran o moldean a los segundos; pero que también éstos configuran o moldean aquellas relaciones. Se trata de una relación con interfaces complejas

Aunque usualmente se presentan ante la opinión pública como medidas inevitables, las reformas pro-mercado requieren de una coalición que las empuje. En este capítulo se estudia la formación de las coaliciones que orquestaron las principales reformas de mercado en México y en especial la reforma de pensiones en México durante el cambio de siglo.

En este capítulo se presenta un análisis de las principales iniciativas de combate a la pobreza implementadas en la etapa de la liberalización económica y cuyo origen se ubica a finales de los años ochenta. Queremos precisar sus características, dimensionar sus alcances en términos de cobertura y presupuestos, y valorar sus principales resultados; no sin antes establecer los orígenes y precedentes en relación con esfuerzos gubernamentales que en un inicio tuvieron como prioridad a la población rural. Al final se busca discutir la pertinencia y limitaciones de la lucha contra la pobreza como una alternativa de futuro que ayude a mejorar las condiciones de subsistencia de millones de mexicanos que viven en los límites de la indigencia y, con ello, tienda a equilibrar (o por lo menos moderar) las evidentes desigualdades sociales y regionales que persisten en el país.

Este capítulo introductorio se presenta un marco general de interpretación de los intensos cambios políticos y económicos que sucedieron con el salto de siglo, y que trajeron a Latinoamérica nuevas orientaciones en la gestión y negociación de las políticas sociales, además de consensos y conflictos en torno a las mismas. Como se explica, sin abandonar del todo las medidas de corte liberal recomendadas por el Consenso de Washington, buena parte de los gobiernos de la región incluyeron en sus agendas objetivos de corte universalista, junto con la implementación de un conjunto de transformaciones (heterogéneas) que mantienen, consolidan o modifican procesos iniciados en los años ochenta del siglo pasado. Partiendo de este contexto, la presente obra colectiva condensa preocupaciones sobre los retos que enfrenta América Latina para enfrentar los niveles de exclusión social que la caracterizan, a la vez que ensaya explicaciones sobre la incidencia de los ciclos económicos y políticos que afectan permanentemente su patrón de distribución de la riqueza, e instituyen una lógica de avance y retroceso que bloquea la instalación de adecuadas estrategias de bienestar, con capacidad para atender los principales riesgos sociales y reducir la desigualdad. El análisis de esta compleja e histórica problemática, contextualizada en los primeros quince años del siglo XXI, ofrece la oportunidad de identificar las distintas orientaciones políticas de los gobiernos de turno y sus dilemas.

En el marco de intensos cambios políticos y económicos, el salto de siglo trajo a Latinoamérica nuevas orientaciones en la gestión y negociación de las políticas sociales, además de consensos y conflictos en torno a las mismas. Sin abandonar del todo las medidas de corte liberal recomendadas por el Consenso de Washington, buena parte de los gobiernos de la región incluyeron en sus agendas objetivos de corte universalista, junto con la implementación de un conjunto de transformaciones (heterogéneas) que mantienen, consolidan o modifican procesos iniciados en los años ochenta del siglo pasado. Partiendo de este contexto, la presente obra colectiva del Grupo de Trabajo sobre Pobreza y Políticas Sociales de CLACSO, condensa sus preocupaciones sobre los retos que tiene América Latina para enfrentar los niveles de exclusión social que la caracterizan, a la vez que ensaya explicaciones sobre la incidencia de los ciclos económicos y políticos que afectan permanentemente su patrón de distribución de la riqueza, e instituyen una lógica de avance y retroceso que bloquea la instalación de adecuadas estrategias de bienestar, con capacidad para atender los principales riesgos sociales y reducir la desigualdad. El análisis de esta compleja e histórica problemática, contextualizada en los primeros quince años del siglo XXI, ofrece la oportunidad de identificar las distintas orientaciones políticas de los gobiernos de turno y sus dilemas.

Este artículo presenta un análisis de la situación que guarda la seguridad social en México a dos décadas de implementación de las reformas que originaron el proceso de privatización e individualización de los sistemas de pensiones. Se hace un balance de los beneficios que se atribuían a su implementación, así como de las condiciones económicas y políticas que existen para avanzar hacia la universalización de la previsión social en el país. La evidencia demuestra resultados decepcionantes: la situación financiera de los institutos sigue siendo precaria, su cobertura es limitada y las pensiones representan una cuarta parte del salario promedio cotizado. Lo más preocupante es que se insista en aplicar las mismas medidas (elevar contribuciones, reducir beneficios y mercantilizar la operación del sistema), ofreciendo a cambio acceso universal a una pensión mínima y a un incipiente seguro de desempleo.

Dentro del marco del centenario de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, este libro participa en su conmemoración ofreciendo un análisis del proceso de formación del Estado que se originó con la promulgación de nuestra carta magna, el 5 de febrero de 1917. Para la mayoría de los analistas, este evento legislativo hizo posible institucionalizar un tipo de organización estatal distinto al que se había implantado hasta ese momento en buena parte de las sociedades occidentales, denominado como Estado social de derecho. Partiendo de las bases constitucionales, y asumiendo un enfoque de derechos, en este trabajo se presenta una revisión de las reformas que marcaron el devenir de las políticas y programas sociales en diferentes periodos de la historia, así como los principales retos que aún persisten para culminar la construcción de un Estado que garantice el pleno ejercicio de los derechos sociales a gran parte de la sociedad, que aun permanece al margen de los beneficios del desarrollo. Como lo podrá comprobar el lector, este documento intenta, por un lado, contribuir al conocimiento en torno a la evolución, alcances y limitaciones del sistema de bienestar mexicano y, por otra parte, busca aportar elementos para el debate sobre una posible agenda de cambios, con miras a corregir el rumbo y avanzar hacia el modelo de sociedad al cual aspira pertenecer la población nacional, en un futuro no muy lejano.

Entre los múltiples cuestionamientos que se han hecho al Pronasol, uno recurrente es su capacidad real para dar respuesta a las necesidades de la población de menores recursos, y aún más de aliviar su situación de pobreza. A la vez, se han puesto en duda los mecanismos de selección de su población objetivo, argumentando que los criterios políticos se sobreponen a la condición social de su clientela. La hipótesis que sustenta este ensayo sostiene que la asignación del gasto social de Solidaridad y la selección de sus beneficiarios están condicionadas por las negociaciones que demandan la estructura y la dinámica de la política regional, sobre todo en unidades territoriales o político administrativas (estados, municipios, ciudades, localidades o colonias) en donde Solidaridad y sus instancias de operación de corte federal han tenido que disputar la clientela social y política de gobiernos, partidos y grupos opositores locales.

En el presente trabajo nos proponemos revisar el proceso de construcción de la intervención pública en la lucha contra la pobreza en México, con el fin de contextualizar y precisar los cambios que supuso el tránsito hacia programas focalizados, puntualizando algunos elementos relacionados con la equidad en la distribución de beneficios y la eficacia en el logro de los objetivos. Al final se busca discutir la pertinencia y limitaciones de la lucha contra la pobreza como una alternativa de futuro que ayude a mejorar las condiciones de subsistencia de millones de mexicanos que viven en los límites de la indigencia y, con ello, tienda a equilibrar (o por lo menos moderar) las evidentes desigualdades sociales y regionales que persisten en nuestro país.

En este trabajo se busca profundizar en el análisis del rol y capacidad de ejecución de las organizaciones civiles en programas orientados a la superación de la pobreza. Desde el punto de vista empírico, el trabajo centra su atención en la participación que han tenido dos ONG de mujeres y una institución de beneficencia privada en la ejecución del Programa Jefas de Familia (PJF) en Tijuana, especialmente en la selección, instalación y seguimiento de 39 Casas de Atención Infantil (CAl). EI análisis está basado en documentos oficiales, en información primaria obtenida de entrevistas con representantes de las organizaciones sociales y las instituciones públicas responsables del programa en la ciudad, así como en una encuesta aplicada a las madres cuidadoras en cuyas viviendas se instalaron las 39 CAl entre finales de 2003 y agosto de 2004. Con esta información, en la primera parte del trabajo se exponen los principales elementos que constituyen el PJF desde un punto de vista conceptual, poniendo especial énfasis en los aspectos que determinan la participación de las OSC; en el segundo apartado se presentan las ONG que participan en el proyecto CAl en Tijuana; enseguida se explican las condiciones de participación en las que han operado, tomando en cuenta la capacidad desplegada en la toma de decisiones, en la coordinación interinstitucional, y en la ejecución y seguimiento de los proyectos; en la cuarta parte se muestran resultados que describen el impacto del programa entre la población beneficiada; al final se presentan algunas reflexiones sobre la pertinencia y limitaciones de la participación de las ONG en la lucha contra la pobreza.

Al hablar de política social nos referimos al conjunto de normas, recursos e instituciones que un Estado emplea para garantizar el acceso de la población a los servicios de bienestar. Estos servicios son, para los gobiernos, los instrumentos redistributivos por excelencia y, de acuerdo con algunos estudiosos, pueden ser divididos en tres grandes grupos: servicios sociales básicos (educación, salud, vivienda y alimentación), seguridad social (pensiones, prestaciones asociadas al trabajo y seguros contra riesgos) y asistencia pública (programas de combate a la pobreza y / o atención a grupos marginados). No obstante que en sus inicios la política social fue concebida con una orientación fundamentalmente asistencialista, en la actualidad se le considera a esta vertiente sólo como una última alternativa para aquellos individuos o sectores de la sociedad que por razones económicas, sociales o culturales, no pueden acceder a los beneficios generales de las otras políticas de desarrollo social. Después de la Segunda Guerra mundial las naciones occidentales, sobre todo europeas, desarrollaron sus sistemas de protección asumiendo la tutela pública de los derechos sociales e incorporando el principio de la universalidad como propósito de la acción gubernamental. Con la consolidación de estos elementos se fue constituyendo un nuevo modelo de organización estatal conocido como Estado social o de bienestar. En el caso de México, el proceso de formación de este modelo de Estado ha corrido de manera lenta, con avances graduales e insuficientes para incorporar a importantes contingentes de población a los beneficios del bienestar social. Desde una perspectiva formal, a pesar de que para muchos la Constitución de 1917 representó uno de los primeros órdenes normativos a escala mundial con una fuerte definición social, principalmente por sus contenidos en materia laboral y agraria, no fue sino hasta 1934 cuando se consigna por primera vez un derecho social asociado directamente a la política social: la obligación (o, de acuerdo a nuestra tradición jurídica, el derecho) a recibir educación primaria. Con todos sus avances previos, la seguridad social fue reconocida como un derecho de todo trabajador (urbano y rural, asalariado o no) y sus familias hasta 1974 y cuatro años después, en 1978, se establece el derecho al trabajo. Le siguieron los derechos a la salud y a la vivienda digna en 1983, a la instrucción secundaria en 1993 y a la alimentación en 1995.

En este trabajo nos proponemos presentar una aproximación histórica que permita reconstruir, en sus trazos más generales, cómo se fue formando el Estado social mexicano, partiendo del momento en el que se sientan las bases del orden constitucional que formalizó su presencia y marcó el inicio de su institucionalización. En este recorrido por la historia, que abarca un período de más de 80 años, intentaremos poner el acento en las políticas y programas que han marcado el devenir de la política social. Al final ofreceremos algunas reflexiones sobre las condiciones de exclusión social que imperan en nuestro país y en los retos que se desprenden para avanzar hacia la universalización de los servicios de bienestar.

La desigualdad social en América Latina no debe ser abordada con la mirada que actualmente prevalece en Europa. En el caso europeo y también en el anglosajón, el crecimiento reciente de la desigualdad implica una verdadera contrarrevolución que marca una clara ruptura con lo ocurrido durante el siglo XX, cuando se desarrollaron Estados de Bienestar que impulsaron un movimiento continuo de reducción de las desigualdades.En los países desarrollados está en juego la posibilidad de preservar una vida en común. El desafío, como señala Rosanvallon, es rehacer el Estado del Bienestar para reconstruir el "interés general", ante la evidencia de que una sociedad desigual y fracturada es más violenta y enfrenta costos crecientes en materia de salud, educación, vivienda y seguridad social. Sin embargo, en América Latina la desigualdad es una vieja y persistente herencia histórica, que exige otra tarea: construir versiones regionales del Estado de Bienestar. En Latinoamérica, no tiene sentido hablar del retroceso de la ciudadanía social frente a la ciudadanía política, sino de una democracia desgarrada, donde la segunda parece haberse consolidado pero no así la primera. Se trata de un mundo donde la democracia no ha logrado minar las desigualdades heredadas, que aún son un destino inexorable para numerosos grupos sociales. Sobre esto versa este artículo.

Núm.62, Marzo-Agosto 2010 © Renglones, Revista arbitrada en ciencias sociales y humanidades Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente, A.C. Periférico Sur Manuel Gómez Morín 8585, Tlaquepague, Jalisco, México, CP 45604 Contáctenos en renglones@iteso.mx / 52 (33) 3669-3487 ARTÍCULOS Resumen: Este trabajo pretende responder si el centro de la acción pública debe ser la pobreza o la cons-trucción de ciudadanía social. Para realizar esta tarea, se reconstruyen de forma genealógica las etapas y los problemas sociales que han sido abordados en el largo camino de la cuestión social, así como las conceptualizaciones (ideológicas, técnicas o sociológicas) y las soluciones públicas que han sido conside-radas centrales en cada momento. El artículo concluye con algunas reflexiones que intentan examinar los nuevos rumbos para este concepto, que en la actualidad se vuelve a discutir debido a la precarización del empleo y el debilitamiento de los mecanismos de protección social erigidos por los estados de bienestar. Abstract: This paper attempts to respond to the question of whether public action should focus on poverty or the construction of social citizenship. To this end, a reconstruction is made of the genealogy of the different stages and social issues that have been addressed over the long history of social policy and activism, along with the conceptualizations (ideological, technical or sociological) and public solutions that have been considered pivotal in each period. The article concludes with some reflections examining the new directions that this concept is taking as it re-emerges on the public agenda due to employment instability in the current economic climate, and the weakening of social protection mechanisms put in place by the welfare states. Palabras clave: cuestión social, política social, pobreza, integración social, construcción de igualdad, capitalismo La nueva cuestión social en el mundo y en América Latina: más allá de la pobreza

Entre los múltiples cuestionamientos que se han hecho al Programa Nacional de Solidaridad, uno recurrente es su capacidad real para dar respuesta a las necesidades de la población de menores recursos, y aún más de aliviar su situación de pobreza. A la vez, se han puesto en duda los mecanismos de selección de su población objetivo, argumentando que los criterios políticos se sobreponen a la condición social de su clientela. El presente ensayo tiene por objetivo evaluar la precesión operativa de PRONASOL en la selección de su clientela y su estrategia en la asignación de recursos para dar respuesta a las necesidades de la población pobre. La hipótesis que sustenta el trabajo sostiene que la selección de los beneficios y toma de decisiones para la asignación del gasto social de Solidaridad está condicionada por las negociaciones que demandan la estructura y dinámica de la política regional, sobre todo en unidades territoriales o político administrativas (estados, municipios, ciudades, localidades, o colonias) en donde PRONASOL y sus instancias de operación de corte federal han tenido que disputar la clientela política de gobiernos, partidos y grupos opositores locales.

Además de presentar algunas de las principales conclusiones contenidas en cada uno de los ocho estudios específicos que contiene este libro, se expone nuestra perspectiva respecto del papel y la importancia que han ido adquiriendo los gobiernos locales como agentes del desarrollo social en la frontera norte de México, lo que incluye estimaciones sobre la estructura del gasto social y de su distribución según los tres órdenes de gobierno.

El objetivo de este trabajo es presentar el contenido de una agenda de reformas en favor del bienestar general. El formato atiende la propuesta de recomendaciones que se hacen a Latinoamérica, tomando como base a la CEPAL, mediante las que se sugiere emprender una revisión profunda de las estructuras de política social, con el fin de encaminarlas a cumplir con los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia. Dichas recomendaciones estipulan que cada nación propicie la creación de un proceso de reformas para la creación de sistemas de bienestar no excluyentes, que sean de calidad y que tengan la capacidad para contribuir en la disminución de pobreza y desigualdad. Esto en el marco de las posibilidades económicas y grado de desarrollo de cada una de las naciones. En este sentido el objetivo central de este trabajo es contribuir a la formación de ideas y propuestas para el futuro, específicamente con aquellos que están comprometidos con la consolidación de una política social de Estado en México.

A lo largo de este trabajo se hará una breve revisión histórica a las democracias capitalistas particularmente en América Latina y México, que pondrán de manifiesto la relación entre la intervención pública y el desarrollo social. Desde nuestro punto de vista, en este texto se ofrece un marco de interpretación para poder entender procesos históricos (en América Latina y México) cuya tradición nacional, estructura de bienestar y actuales programas de reforma se encuentran en dificultades similares, a pesar de que no haber alcanzado, en muchos sentidos, las dimensiones y niveles de bienestar observadas en las democracias occidentales primermundistas.

Este trabajo propone explorar las consecuencias de las reformas sociales neoconservadoras en el caso del régimen de bienestar mexicano, así como señalar los dilemas y oportunidades que dichas transformaciones proyectan para el futuro de la política social. También se presentan propuestas en torno a la reforma social del Estado social en México. Partiendo del contexto de los tres tipos de regímenes de bienestar que han pasado por el proceso de reforma social para poder lograr una estabilización y ajuste económico, que pese a que se ha mostrado un cambio desigual, han mostrado modificaciones en las configuraciones originales. Pasando por las reformas sociales durante los sexenios de Salinas, Zedillo y Fox.

Este capítulo tiene por objetivo central dimensionar los alcances y las limitaciones de la estrategia para la superación de la pobreza urbana puesta en marcha durante los dos gobiernos de la alternancia, abarcando un periodo de diez años (2000-2010). Para cumplir con este propósito, el capítulo se divide en cuatro secciones: en la primera se recapitula las principales medidas de atención a la población pobre de las ciudades que fueron instrumentadas por el gobierno federal durante el periodo de estudio, poniendo especial atención a la evolución que ha experimentado el programa Hábitat a lo largo de su existencia; en la segunda se muestran datos que cuantifican la importancia de los programas que de manera exclusiva o parcial atienden a esta población, así como las principales orientaciones de política social que se desprenden de sus intervenciones; en la tercera sección se ofrecen cifras de la cobertura de Hábitat y de la distribución de su presupuesto, las cuales permiten dimensionar el alcance social y territorial de su intervención, la eficacia del método de selección de la población objetivo y las principales áreas de atención que actualmente desarrolla, y en la cuarta se presentan las conclusiones generales y algunas propuestas que permitirían reposicionar la estrategia de lucha contra la pobreza urbana a la altura de la magnitud y los retos sociales que se vislumbran en la actualidad.

El presente trabajo propone precisar cuál fue el enfoque de los dos gobiernos federales que surgieron de la alternancia política, hablando del gobierno de Fox y Calderón respectivamente, a razón de las reformas sociales que dejaron las administraciones priístas anteriores; así como valorar de qué manera se ha presentado el cambio que prometía la transición democrática, matizando los elementos que supongan continuidades, modificaciones o retrocesos en cuanto a la política social. Para dar una aproximación a los objetivos planteados primero se presenta una recapitulación del contexto económico, político y social, así como de las principales reformas efectuadas de 1982 al 2000 en materia de política de educación, salud, seguridad social, vivienda, alimentación y combate a la pobreza. En segundo lugar, se hace una recuperación de la oferta programática introducida por los gobiernos panistas, con la finalidad de hacer una comparativa y confrontar sus planteamientos y estrategias con las políticas y programas delegadas por las administraciones que los precedieron. Finalmente, se busca definir en qué aspectos se diferencia estos últimos gobiernos y como se está desarrollando el régimen de bienestar mexicano.

Actualmente México se encuentra en un acelerado proceso de redefinición de su sistema federal, hacia el final de 1995, los cambios transcurridos en la esfera de gobierno municipal ilustran un proceso de descentralización de facto de expansión de sus aparatos públicos, que una década después consolida parcialmente los frutos de las reformas constitucionales de 1983. Mediante un retrato de sus condiciones en los primeros años noventa, el estudio aquí presentado ofrece un análisis comparado de seis gobiernos municipales de la frontera norte de México, una de las regiones que mejor representa el perfil de gobiernos y sociedades regionales en acelerado proceso de modernización económica y política. Desde varias perspectivas, internas y externas, formales y operativas, los capítulos del libro revisan la capacidad de los ayuntamientos fronterizos para intervenir sobre el desarrollo social y regional, para interactuar con una sociedad local activa, demandante de servicios y de participación política. Sin excluir su particularidad regional, los municipios fronterizos del norte de México son una muestra de los municipios urbanos del país y de los crecientes retos que enfrenta este orden de gobierno. Desde esta perspectiva, este libro es una contribución al estudio del nuevo perfil institucional de los ayuntamientos y de su creciente importancia estratégica en los contextos social y federal de México.

La definición que de la frontera norte de México han hecho los estudios académicos y los programas gubernamentales usualmente se ha basado en los municipios de gran escala, que han condensado las expresiones positivas y negativas del desarrollo regional. A diferencia, en este libro se ofrece un análisis de la otra frontera norte, integrada por sociedades y gobiernos municipales de pequeña escala, que también forman parte del fenómeno fronterizo a pesar de su posición marginal en las agendas académicas y públicas. Este es un estudio exploratorio que debate la forma altamente concentrada del crecimiento socioeconómico de la frontera norte y que cuestiona, además, la pertinencia de aplicar estrategias o programas de gobierno federal o estatales que sólo distinguen tamaños en las diferencias entre sociedades y gobiernos locales. Además es un estudio que cuestiona la pertinencia de replicar modelos de administración municipal que no destacan las diferencias cualitativas entre un aparato de gran escala y otro de pequeña escala. A pesar de que el tema del libro se dedica a la frontera norte, los problemas planteados sobre el desarrollo, políticas de desarrollo y modelos de gobierno de gobierno municipal, se pueden aplicar también a circunstancias equivalentes an otras regiones del país. La problemática de sociedades y gobiernos locales de pequeñas dimensiones no es simplemente de escala: hay una diferencia más importante de naturaleza cualitativa, que exige estrategias específicas para orientar su desarrollo y paras diseñar su gobierno.

La sociedad mexicana ha experimentado un largo período de reformas estructurales, centrado en políticas económicas que han pretendido acentuar el papel de los mercados en la vida productiva nacional. Desde la inaugural reforma de apertura comercial en 1985, la lista de reformas económicas y sociales es ya considerable, con mayor acento y prioridad en las primeras; las segundas siguen siendo un complemento del proyecto inacabado de creación de una economía movilizada por criterios de mercado. Las prioridades se han puesto en la llamada estabilización macroeconómica, centrada en políticas de impulso a los mercados y a la inversión privada, en la reformulación del papel del Estado y una acelerada apertura comercial y financiera a la economía global. Continuando con esta tendencia, en la primera mitad del gobierno de Enrique Peña Nieto repuntó con intensidad la actividad reformista, con nuevas propuestas económicas y sociales; las reformas de este período de gobierno superaron ya la decena, si se toma en cuenta la laboral, aprobada durante el período de transición. Como comunidad observadora de las reformas iniciadas en la década de 1980, la Red Mexicana de Investigación en Política Social (Remipso) ha atestiguado (y documentado en varios proyectos editoriales) el débil desempeño social de las llamadas reformas de mercado; en años recientes se ha generado una especie de estabilidad perversa, no de la macroeconomía, sino de la pobreza y la desigualdad. La incidencia de la pobreza se mantiene en las mismas dinámicas de comienzos de la década de 1990, y la desigualdad se sostiene en niveles notablemente elevados, en términos comparativos internacionales. Ante el nuevo ciclo de reformas estructurales, la Remipso se preguntó si las políticas sociales que surgen a su abrigo abren una nueva etapa o son una reiteración de las políticas impulsadas desde hace, por lo menos, dos décadas. El presente documento presenta diversas respuestas a estas preguntas, con una mirada multidisciplinaria y con el objetivo de impulsar debates e investigaciones que profundicen en la trayectoria, desempeño y efectos de esta nueva ronda de reformas económicas y sociales.

Este trabajo realiza un recorrido por tres etapas fundamentales en los estudios sobre el bienestar y la política social en América Latina y México. Hace énfasis en la crisis del “Consenso de Washington” como paradigma dominante y en la emergencia de propuestas conceptuales alternativas para pensar el bienestar, la política social y el desarrollo a nivel regional

Las reformas estructurales y la reforma social han transformado de modo significativo la arquitectura de los distintos tipos de regímenes de bienestar en América Latina, haciéndola más heterogénea. Los grandes temas de la política social durante los años 90 y principios del 2000 fueron la focalización, la descentralización, la constitución de redes de protección social y la reforma de los sistemas de reparto de la seguridad social. Este libro plantea la necesidad de diseñar un nuevo modelo de estado capaz de garantizar derechos sociales, de ofrecer servicios sociales universales y que ponga en el centro del escenario la construcción de ciudadanía social.

En este artículo se analizan las implicaciones y consecuencias de la transición del paradigma del seguro social al paradigma residual en el casode México. Para realizar esta labor se emplean los conceptos de paradigmas y regímenes de bienestar. Primero se analiza el impacto de la globalización económica sobre los regímenes de bienestar de los países desarrollados que forman parte de la ocde. Luego se analiza el caso latinoamericano y se subrayan las características principales del nuevo paradigma regional. Finalmente, se evalúan las consecuencias del cambio paradigmático para el régimen mexicano.

En el marco de las evaluaciones realizadas al Programa Progresa-Oportunidades (sintetizadas en este artículo), desde su creación hasta 2004, se cuestiona que en ellas no hayan sido incluidas suficientemente las percepciones de otros actores sociales externos. Así, eÍ objetivo general de la investigación resumida en este trabajo fue estudiar las percepciones y las propuestas de organizaciones de la sociedad civil (OSC) mexicana acerca del PROGRESA-Oportunidades, en el marco de las políticas de combate a la pobreza y de la política social en general, y comparar el perfil percibido del Programa con el perfil programático (y resultante de las evaluaciones oficiales). Se realizaron 42 entrevistas a miembros de OSC de 7 entidades del país. El proyecto de investigación se propuso entrevistar a líderes de organizaciones civiles tanto del sector filantrópico y asistencial como de la defensa de los derechos humanos y de promoción del desarrollo y la educación

The resurgence of social policies in Mexico This article retraces Mexican social policies, from the import substitution period to current liberal inroads. It first analyses social policies related to the growth period : The social risk management forms, the integration of the whole population in a social security system and the limits of the strategy. It follows with a presentation of the reforms of the 90s, featuring new policy targets. The discussion leads to an appraisal of social policies issuing from political regime change with particular regard to the resultant social risks of exclusion. The current debate in Mexico, dubbed as the « re-emergence of the social », appears to be a factor of major political confrontation.

En este trabajo –desarrollado en el marco del programa de cooperación de la CEPAL y la Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo 2010-2011 “Protección social e inclusión social en América Latina y el Caribe”– se reconstruye el conjunto de las antiguas y nuevas instituciones de los esquemas contributivos (o de seguridad social) y el de las instituciones no contributivas, y se analizan los principales subsistemas que conforman el sistema de protección social en México, con especial acento en los de salud, pensiones, educación, y en las acciones frente al desempleo y la pobreza, con el objetivo de, a la luz de los derechos sociales, la configuración actual del sistema de protección social en México.

Se discute la construcción de una ilusión política sobre los programas CCT: la concepción de la relación directa entre individuos pobres y Estado para construir una especie de coalición libre de los intereses clientelares, corporativos o partidarios, o para evitar la utilización política discrecional de los programas CCT. Se analiza el caso Oportunidades

En este artículo se presentan los debates recientes acerca de los regímenes de bienestar de Corea del Sur y de México, en forma comparada, en el marco de las investigaciones más generales sobre América Latina y el Este Asiático; y se ensaya un balance de las trayectorias de estos dos países. En cuanto a Corea del Sur, se analiza cómo ha ido abandonando un régimen residual y se dirige hacia una institucionalización del universalismo. Respecto a México, se estudia cómo ha ido afianzando un régimen dualista, ahora institucionalizado con instancias que incrustan aún más la estratificación en el sistema de seguridad social y de protección social a los pobres.