Política industrial e tecnológica e desenvolvimento

Abstract

We have as objective in this article to deepen the quarrel on the necessity of Brazil to construct to a modern industrial and technological politics, having as base the knowledge and the technological innovation, to act as inductive of the economic development. The work is supported in authors of distinct theories on subject (SCHUMPETER, 1961; PAVITT, 1998; FREEMAN et. al. 1988, 1994; KRUGMAN, 1986; COUTINHO, 1990), as well as in the Norms of Industrial, Technological Politics and of Foreign commerce (MDIC, 2004), that it searchs to define a new model of industrial politics, technological and of foreign commerce for Brazil. The examination of documents and selected studies evidenced, of reasonable form, that the industrial politics assumes a strategical role to the measure that allows the coordination of the productive agents whom they need to take decisions crucial as to invest and/or to innovate in a full of uncertainties how many to the future results of its decisions. We conclude that, is basic that the country defines one modern industrial politics, that incorporates the incentive to the innovation and the exportations, serving as well as instrument of stimulation to the development of the country. To the end, we argue that, the implementation of this politics will be conditional the capacity of the State in to make use of diverse instruments, such as: regulation, politics of purchases, financing and tax incentives

Full text

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Publicado en
Observatorio de la Economía Latinoamericana
http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/
Número 28, Julio 2004

Política industrial e tecnológica e desenvolvimento
Prof. Dr. José Matias Pereira. Universidade de Brasília. Brasil

Resumo: Temos como objetivo neste artigo aprofundar a discussão sobre a necessidade do Brasil construir
uma moderna política industrial e tecnológica, tendo como base o conhecimento e a inovação tecnológica,
para atuar como indutora do desenvolvimento econômico. O trabalho está apoiado em autores de distintas
teorias sobre o tema (SCHUMPETER, 1961; PAVITT,1998; FREEMAN et. al. 1988, 1994; KRUGMAN,
1986; COUTINHO, 1990), bem como nas “Diretrizes de Política Industrial, Tecnológica e de Comércio
Exterior” (MDIC, 2004), que busca definir um novo modelo de política industrial, tecnológica e de comércio
exterior para o Brasil. Ficou razoavelmente evidenciado neste estudo que a política industrial assume um
papel estratégico à medida que permite a coordenação dos agentes produtivos que precisam tomar decisões
cruciais como investir e/ou inovar em um ambiente permeado de incertezas quantos aos resultados futuros de
suas decisões. Concluímos, ao final, que é fundamental que o país defina uma política industrial moderna, que
incorpore o incentivo à inovação e às exportações, servindo assim como instrumento de estímulo ao
desenvolvimento do país. Argumentamos, ainda, que a viabilização dessa política estará condicionada a
capacidade do Estado em disponibilizar diversos instrumentos, tais como: regulação, política de compras,
financiamento e incentivos fiscais.
Palavras-chave: política industrial, desenvolvimento tecnológico, inovação, comércio exterior, Brasil.

INDUSTRIAL AND TECHNOLOGICAL POLITICS AS INDUCTIVE OF THE
DEVELOPMENT
Abstract: We have as objective in this article to deepen the quarrel on the necessity of Brazil to construct to
a modern industrial and technological politics, having as base the knowledge and the technological
innovation, to act as inductive of the economic development. The work is supported in authors of distinct
theories on subject (SCHUMPETER, 1961; PAVITT, 1998; FREEMAN et. al. 1988, 1994; KRUGMAN,
1986; COUTINHO, 1990), as well as in the Norms of Industrial, Technological Politics and of Foreign
commerce (MDIC, 2004), that it searchs to define a new model of industrial politics, technological and of
foreign commerce for Brazil. The examination of documents and selected studies evidenced, of reasonable
form, that the industrial politics assumes a strategical role to the measure that allows the coordination of the
productive agents whom they need to take decisions crucial as to invest and/or to innovate in a full of
uncertainties how many to the future results of its decisions. We conclude that, is basic that the country
defines one modern industrial politics, that incorporates the incentive to the innovation and the exportations,
serving as well as instrument of stimulation to the development of the country. To the end, we argue that, the
implementation of this politics will be conditional the capacity of the State in to make use of diverse
instruments, such as: regulation, politics of purchases, financing and tax incentives.
Keywords: industrial politics, technological development, innovation, foreign commerce, Brazil.

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1. Introdução
O debate sobre a necessidade de um país ter uma política industrial consistente vem sendo retomado
de forma bastante intensa nas últimas duas décadas, especialmente nos países em desenvolvimento.
A argumentação básica é a prioridade na geração de superávits da balança comercial, que permitam
reduzir o déficit em transações correntes e, dessa forma, a fragilidade da economia desses países,
sujeitas a choques externos. Pressupomos que a política industrial seja capaz de elevar exportações
e substituir importações. Este trabalho visa, portanto, reforçar a relevância da definição de uma
sólida política industrial para o Brasil.

Assim, argumentamos que a dinâmica do funcionamento da economia capitalista, na atualidade,
depende fortemente do progresso da tecnologia. Essa constatação também se aplica aos setores
industriais e às firmas quando consideradas individualmente. Por sua vez, os impactos decorrentes
globalização impõem a necessidade de implementar novas políticas públicas e estratégias
empresariais no setor industrial e tecnológico dos países emergentes, como é o caso do Brasil.
O principal objetivo de uma política industrial é o de promover sistemas produtivos eficientes,
capazes de acompanhar a dinâmica do progresso técnico internacional. Verificamos na teoria
microeconômica, que uma indústria é eficiente quando sua configuração é sustentável, ou seja,
quando o número de firmas ali estabelecido e seus respectivos vetores de produção são aqueles que
permitem minimizar os custos de atendimento à demanda existente. Por sua vez, as configurações
sustentáveis em geral são oligopólios ou monopólios, o que obriga o governo a utilizar-se dos
instrumentos de promoção industrial sem descuidar dos mecanismos da defesa do interesse público.
Normalmente as estratégias industriais restritas ao primeiro objetivo tendem a se tornarem reféns do
poder econômico das grandes empresas, gerando apenas rendas monopolistas e mercados
ineficientes. Nesse sentido, uma regulação adequada de setores concentrados depende de que seja
resolvida questão da assimetria de informações. A imposição de uma conduta virtuosa à indústria
exige que o governo utilize mecanismos que compensem sua ignorância quanto às tecnologias e às
estruturas de custos vigentes, cujo conhecimento completo é exclusivo das empresas ali
estabelecidas.
Tanto os países desenvolvidos como os em desenvolvimento necessitam apoiar-se em políticas
industriais com base no desenvolvimento tecnológico voltadas para o comércio exterior, orientadas
para acelerar os ganhos de competitividade. Assim, argumentamos que a política econômica que o
Brasil necessita – orientada para reduzir a vulnerabilidade externa da economia – requer uma
consistente política industrial e tecnológica voltada para a exportação. A política industrial e
tecnológica e a de comércio exterior passam a ter um papel relevante como instrumento de estimulo
e de financiamento das exportações. Uma política industrial consistente baseada no
desenvolvimento tecnológico surge como um fator de fortalecimento da política macroeconômica
do país (MATIAS-PEREIRA, 2002a). Para tornar os produtos brasileiros mais competitivos no
mercado internacional será necessário agregar valor aos nossos produtos e consolidar as marcas do
país nesses mercados.

Podemos observar que existe uma estreita relação entre o desenvolvimento alcançado pelas nações
mais avançadas e a utilização do conhecimento e aplicação da Ciência. Nesse sentido, ciência e
tecnologia está relacionado com o progresso através de toda a ampla faixa do empreendimento
humano: educacional, intelectual, médica, ambiental, social, econômica e cultural. Os
conhecimentos científicos e tecnológicos que a humanidade consegue acumular e implementar
representa um patrimônio para resolver os distintos problemas que enfrenta a humanidade, como
por exemplo, a necessidade de redução da pobreza e as questões ambientais. Assim, partimos do
entendimento que os benefícios da pesquisa científica devem fluir para a sociedade como um todo e

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para a economia em geral, e não apenas para os executores ou financiadores das atividades de
pesquisa (PAVITT, 1991; 1998).

O desenvolvimento industrial e tecnológico precisa ser balizado por uma política definida,
competente e lúcida que considere tanto o esforço de execução de atividades de pesquisa quanto a
transferência de resultados para a sociedade. Este arranjo, convenientemente articulando
organizações, instituições sociais e mecanismos tanto de implementação como de avaliação de
resultados de políticas de desenvolvimento científico e tecnológico, buscando alcançar objetivos
pré-fixados, constitui o que, na Teoria Econômica, vários autores têm denominado sistemas
nacionais (regionais) de inovação (FREEMAN, 1995; 1994; FREEMAN e SOETE, 1994;
NELSON, 1993).
Observa-se que, o acesso à tecnologia avançada, por meio de importação está se tornando inviável,
diante da tendência de privatização do conhecimento no mundo. Essa realidade evidencia que os
países emergentes, como o Brasil, necessitam definir consistentes políticas industrial e tecnológica.
É oportuno lembrar que, desde 1980, quando o Brasil renunciou às políticas de desenvolvimento, a
taxa de crescimento caiu para 2,4% ao ano, e o país caiu da liderança para a 93ª posição no ranking
mundial em termos de expansão (IBGE, 2004). Essa queda foi conseqüência, entre outros fatores,
de uma enorme desatenção dos governantes em relação às políticas educacional e industrial. As
políticas industriais, orientadas para as exportações, utilizadas por diversos países emergentes,
como por exemplo, os denominados tigres Asiáticos, tiverem sucesso em função dos avanços
educacionais alcançados naqueles países. A política industrial brasileira, por sua vez, no período de
1982 a 1994, perdeu gradativamente competitividade na medida em que estava voltada para uma
economia fechada. Os governantes, a partir de 1995, numa visão distorcida do desenvolvimento,
adotaram políticas de câmbio e juros que prejudicaram o crescimento do país. Essa realidade nos
leva a abordar, a seguir, na busca da definição da pergunta de trabalho e da hipótese do artigo, a
questão no desenvolvimento econômico.

Por sua vez, os objetivos principais da política para C&T nos países mais avançados têm-se
concentrado em: a) rapidamente identificar importantes oportunidades futuras; b) aumentar a
velocidade na qual a informação flui através do sistema; c) rapidamente difundir as novas
tecnologias; d) aumentar a conectividade das diferentes partes constituintes do sistema de C&T para
acelerar o processo de aprendizado. Tais objetivos têm sido perseguidos de maneira conjunta,
especialmente por meio da mobilização de redes de inovação, o que tem se constituído no objetivo
central da política governamental daqueles países nos anos recentes. No final dos anos 80, do
orçamento do governo japonês para P&D, 80% foram alocados para projetos de colaboração
tecnológica, enquanto, do orçamento de pesquisa da Comunidade Européia, cerca de 60% foram
desembolsados nesta forma para a promoção das novas tecnologias genéricas
1.1. Política Industrial como Instrumento Essencial do Desenvolvimento Econômico
Está evidenciado na farta literatura teórica, desde os economistas clássicos, que as recomendações
em favor de uma política industrial não é nova. Podemos verificar que, bem antes de Smith e
Ricardo fazerem a defesa do livre comércio, que as teses mercantilistas já dominavam o cenário
econômico, nos séculos XVI e XVII. Pode-se observar que, as propostas de definições de normas
legais, para intervir no mercado e garantir proteção, continham basicamente as mesmas
recomendações das propostas atuais, tendo como pano de fundo a preocupação em promover o
desenvolvimento econômico.

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A abordagem do tema “desenvolvimento” nos obriga a fazer referência a alguns teóricos do
assunto, como por exemplo, Shumpeter, que no seu livro "Teoria do desenvolvimento econômico",
(1911), sustenta um pensamento específico sobre o que ele denominou de "fenômeno fundamental"
do desenvolvimento. Procurando desviar-se da simples história econômica e da parte estática da
teoria, a saber, o fluxo circular, Shumpeter relacionou o processo de desenvolvimento econômico a
mudanças endógenas e descontínuas na produção de bens e serviços. Em sua análise, destaca-se a
figura do empreendedor (ou empresário shumpeteriano) como agente fundamental do processo de
desenvolvimento econômico.
Nesse sentido, o desenvolvimento econômico não é um problema da história econômica, como
normalmente é tratado, e sim da teoria econômica. Surge a necessidade de, a partir da teoria
econômica, criar a teoria do desenvolvimento econômico. A teoria econômica, como conhecemos,
estuda o fluxo circular, ou equilíbrio geral, além das alterações contínuas ocorridas nesse fluxo, não
podendo compreender mudanças descontínuas ou alterações no próprio fluxo. A teoria do fluxo
circular estuda apenas a tendência do sistema para o equilíbrio e as pequenas adaptações contínuas
ao próprio sistema. Essa teoria é estática e não compreende a ocorrência de revoluções produtivas e
suas conseqüências. Dizemos que a teoria do desenvolvimento econômico está em um plano
diferente, porque estuda as mudanças descontínuas, ou saltos do sistema econômico ao longo do
tempo.
A especificação dos objetivos e instrumentos de uma política industrial cuja base normativa repouse
sobre a visão neo-schumpeteriana do funcionamento dos mercados é uma tarefa que ainda precisa
ser realizada. Nesse sentido, a abordagem neo-schumpeteriana, ao privilegiar a dimensão firma
como unidade de análise básica, endogeneizar as estruturas de mercado e enfatizar a natureza local
e tácita do aprendizado e desenvolvimento tecnológico remetem a intervenção do Estado para o
âmbito sistêmico. Trata-se de promover a competitividade na sua dimensão sistêmica, através de
ações que atuem sobre três tipos de fatores: (i) fatores que estimulem a criação de um ambiente
competitivo, ou seja, de mercados que sejam capazes de exercer sua principal função sob o prisma
schumpeteriano: a seleção das firmas mais eficientes, tendo em vista aumentar a eficiência do
sistema econômico; (ii) fatores geradores de externalidades positivas à competitividade empresarial,
tais como desenvolvimento de infra-estrutura adequada e educação básica; e (iii) fatores político-
institucionais, tais como as políticas macroeconômicas e outras políticas de caráter horizontal
(POSSAS, 1996).
Nesse contexto, a política industrial deve estimular a cooperação entre empresas tanto no âmbito
horizontal, sobretudo na área de P&D, como na dimensão vertical, facilitando a relação fornecedor
usuário para troca de informações. Trata-se, em geral, de gerar mecanismos que facilitem o
aprendizado coletivo. Por outro lado, esse objetivo não é absoluto, vale dizer, deve estar
condicionado ao principal papel da política industrial num contexto schumpeteriano: “o
fortalecimento de um ambiente competitivo, na qual a posição das empresas que exercem liderança
de mercado seja permanentemente questionada e o conjunto de empresas esteja submetido a uma
contínua pressão competitiva” (POSSAS, 1996, p. 101). Registre-se que, o aumento da pressão
competitiva é um fator essencial para que ocorra o processo de concorrência, de forma a estimular o
desenvolvimento e a difusão de inovações que aumentem a eficiência econômica.
Diante dessa realidade, surge a seguinte pergunta: o Brasil necessita de uma política industrial
como instrumento de apoio ao processo de desenvolvimento econômico?
Pressupomos neste artigo que, que a questão da política industrial como instrumento essencial do
desenvolvimento econômico do país tem sido relegada a um plano secundário. A fragilidade desse

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segmento reflete negativamente no volume das exportações brasileiras. A crescente preocupação
dos dirigentes dos ministérios do Desenvolvimento e Comércio Exterior e das Relações Exteriores
em estimular o setor produtivo nacional a aumentar o volume das exportações indica que a
intensificação do comércio exterior passou a ser uma estratégia importante para promover o
crescimento econômico e alcançar o equilíbrio das contas externas do país, reduzindo assim a sua
vulnerabilidade externa.

Nesse sentido, formulamos a seguinte hipótese: a retomada do processo de desenvolvimento
econômico do Brasil exige que o país disponha de uma moderna política industrial e tecnológica.

Registre-se, após estas considerações, que temos como objetivo principal neste artigo aprofundar a
discussão sobre a necessidade do Brasil construir uma moderna política industrial e tecnológica,
tendo como base o conhecimento e a inovação tecnológica, aceitos aqui como elementos impulsores
da atividade econômica capitalista. Essa política industrial e tecnológica deve atuar como um
instrumento de suporte essencial ao processo de retomada do desenvolvimento econômico do país.
2. A Relação entre a Dinâmica do Crescimento Econômico e o Processo de Industrialização
A ausência de um referencial teórico único para estudos da questão industrial e tecnológica exigiu,
inicialmente, considerações de caráter conceitual e metodológico sobre o processo de
industrialização bem como a explicitação de conceitos. De maneira geral, o processo de
industrialização é um fenômeno que até a atualidade não foi totalmente dimensionado dentro de um
quadro teórico definitivo.

Podemos afirmar que, uma grande parcela dos estudos mais recentes sobre desenvolvimento
econômico enfatizam o relacionamento da dinâmica do crescimento econômico com o processo de
industrialização. Esta constatação nos recomenda utilizar como referencial teórico às inúmeras
teorias que tratam do tema, como por exemplo, as Teorias Incrementalistas; Teoria da Inovação; a
Nova Teoria do Comércio Internacional; Teoria da Economia Industrial; Teoria dos Custos de
Transação (Coase, Willianson); Teoria da Firma (Penrose), e a Teoria Evolucionária (Nelson e
Winter, 1982), especialmente os estudos voltados para as estratégias tecnológicas e os novos
paradigmas tecnológicos da produção.
A aceleração do dinamismo do mercado reflete fortemente no incremento da competitividade e no
avanço tecnológico, particularmente nos campos das tecnologias de informação e comunicação. A
compreensão da performance econômica de países e empresas em um ambiente em constante
transformação como o atual, exige um instrumental teórico que abarque a noção de mudança como
algo intrínseco ao próprio mercado. Assim, tanto as análises estáticas como as ortodoxas, mostram-
se cada vez menos úteis para o estudo do comportamento dos agentes econômicos na medida em
que se baseiam nas noções de equilíbrio e racionalidade perfeita.
Para a compreensão de fenômenos associados à mudança econômica torna-se relevante conhecer a
teoria evolucionária (NELSON e WINTER, 1982). Para essa linha de pensamento, são as
competências dos agentes econômicos que determinam seu comportamento tendo como parâmetro
uma racionalidade que é limitada. Na perspectiva evolucionária, o capitalismo é dominado
essencialmente pela mudança econômica resultante do impacto do processo de inovação
(ROSENBERG, 1994). Inovação baseada no progresso técnico, o qual, segundo Dosi (1988), é fator
determinante para competitividade internacional.
Num mundo de competição schumpeteriana, em que o sucesso depende da diferenciação, a
capacidade de coordenar e realocar competências internas e externas, conjugada à de inovação, são
fatores essenciais para o sucesso (TEECE et al., 1996). A gestão de competências se dá sempre no