Existe trade-off entre receitas próprias e transferências? O caso dos municípios mineiros

EXISTE TRADE-OFF
ENTRE RECEITAS PRÓPRIAS E TRANSFERÊNCIAS?
O CASO DOS MUNICÍPIOS MINEIROS*
Eduardo Pontual Ribeiro**
Cláudio Djissey Shikida***
RESUMO
O ajuste fiscal do governo, em todos os seus níveis, não pode ser
dissociado da discussão acerca de alterações no sistema tributário nacional e
na forma com que os diversos níveis de governo repartem receitas entre si.
Neste sentido, este artigo mostra que transferências intergovernamentais, no
design atual, podem gerar um efeito perverso e indesejado pelos formuladores
de política econômica, qual seja, desestimular o esforço arrecadatório próprio.
A estimação é feita através do uso de uma fronteira de arrecadação estocásti-
ca e os resultados não-falseam a hipótese de que este efeito perverso existe,
pelo menos para os dados de nossa amostra.
I INTRODUÇÃO
If the ruling group desires to minimize taxpayer resistance
for any given level of revenues collected, how will it set
out to organize the fiscal system? [Amilcare Puviani, ci-
tado em Buchanan, J. M. (1987, p. 130)]
Imagine um reino no qual os súditos, voluntariamente, cedem ao rei
o direito de lhes retirar parte de sua riqueza em troca da construção de pontes e
estradas. No início, o rei, bem intencionado, honestamente, empenha-se em
cumprir seus deveres para com seus súditos. Entretanto, como certamente diria
um economista regional, o reino não está isolado, e sim em um espaço geográ-
fico no qual existem diversos reinos.
__________
* Agradecemos à estagiária da PUC-Minas: Larissa Nacif Fonseca pela tabulação e trato
estatístico dos dados. Adicionalmente, à Patrícia Palermo (UFRGS) e ao André Lenz
(UFRGS) pela criteriosa revisão do texto.
** Professor do PPGE-UFRGS.
*** Doutorando do PPGE-UFRGS.
IX Seminário sobre a Economia Mineira 441

Pois imagine que todos estes reinos sejam distintos em diversos as-
pectos como área geográfica, economia, população, etc. Em determinado mo-
mento de nossa fábula, os reis se reúnem pela primeira vez e percebem que
governam reinos bastante distintos. Um deles começa a imaginar que tal situa-
ção não seria “correta” e resolve criar um sistema de compensação entre os
reinos. Tal sistema consistiria em taxar um pouco mais cada cidadão de cada
reino para, então, gerar recursos suficientes para um fundo comum que seria
distribuído para todos os reinos. Como o objetivo do fundo é corrigir uma si-
tuação inicial, nada será cobrado dos reinos em contrapartida. Os súditos, com
alguma resistência inicial, logo aceitariam a proposta do – vamos chamá-lo –
Conselho dos Reis.
Em um belo dia, um dos reis percebe que pode se tornar mais queri-
do entre todos os seus súditos se fizer uma pequena alteração em suas finanças
régias. Ao invés de taxá-los para construir as pontes e estradas, pode diminuir
um pouco o nível dos impostos substituindo-os pelos recursos do fundo. Os
súditos, que já não têm claro o custo real – e não régio – dos bens que o rei
lhes oferta, não percebem esta troca e apóiam a decisão do rei.
Rapidamente, alguns outros reis percebem que podem fazer o mes-
mo e, como são maioria no Conselho dos Reis, votam pelo estabelecimento de
alguns critérios eternos (enquanto durar o Conselho dos Reis, obviamente)
para o recebimento dos recursos do fundo, destacando a importância de não se
suprimir a liberdade de cada reino com a vinculação dos recursos com deter-
minados gastos.
A partir deste dia, cada reino terá decidido não explorar eficiente-
mente apenas os recursos de seu reino, mas sim os de todos os reinos, con-
junto do qual cada um é apenas uma fração. A isso pode-se chamar de inefici-
ência arrecadatória, embora haja uma “eficiência” perversa – a eficiência polí-
tica de caráter eleitoral – no mecanismo criado pelo Conselho dos Reis. A este
efeito não desejado da criação do fundo é o que a literatura denomina de efeito
moral hazard do fundo.
A moral da fábula é: deixar os reinos trocarem receitas não implica,
necessariamente, em fazer com que haja uma melhoria na produção de bens
que aumentam o bem-estar de todos os indivíduos do reino.
Este artigo se baseia nesta fábula, mas se aplica a reinos bem mais
próximos dos cidadãos do mundo real, isto é, os governos municipais. Como
no caso da fábula, também existe um fundo que é repartido por todos os rei-
nos, qual seja, o Fundo de Participação de Municípios. Os governos, por sua
vez, também apresentam características iniciais distintas, e isso deve ser leva-
442 IX Seminário sobre a Economia Mineira

do em conta em um estudo empírico, motivo pelo qual a econometria utilizada
aqui foi a de estimação de fronteiras de arrecadação estocástica, e não a tradi-
cional estimação de funções de arrecadação. O objetivo principal deste texto é
tentar não falsear, econometricamente, a hipótese de que o Fundo de Partici-
pação (doravante, FPM) provoca o efeito perverso de reduzir o esforço arreca-
datório próprio.
Para tornar nosso artigo tão simples quanto a fábula, dividiremos as
seções da seguinte forma: na seção II, explicita-se o modelo teórico a ser utili-
zado; na seção III, conceito da fronteira; na seção IV, procede-se à uma análi-
se dos dados utilizados neste trabalho bem como à sua análise econométrica e
na seção V, finalmente, a conclusão.
II O MODELO TEÓRICO
Para se entender, teoricamente, o problema exposto na fábula acima,
necessita-se de um problema de escolha típico. Assim, imagine um indivíduo
representativo relevante para a tomada de decisões governamentais e cujo
problema de escolha entre bens produzidos pelo setor público e bens privados
seja o de maximizar sua função de utilidade sujeita aos preços dos bens priva-
dos, às alíquotas de impostos e à renda1. O governo, por sua vez, possui um
equilíbrio orçamentário dado pela soma de receitas de impostos e transferên-
cias.
Para simplificar, considere que os bens privados são representados
pela mercadoria composta (e portanto seu preço é unitário) e que há apenas
um bem público. Assim, o problema pode ser resumido por:
( )
GRM
e
YteR.a.s
)RYln(1)Gln(Max
)RY(,G(
=+
=
−α−+α
−
Onde as variáveis são:
G = Gasto público t = Alíquota do imposto
Y = Renda privada e = Esforço fiscal
R = Receita do governo oriunda
de impostos
M = Transferências
__________
1 Para efeitos de simplificação, suponha que a mesma seja do tipo Cobb-Douglas.
IX Seminário sobre a Economia Mineira 443

Note que o esforço fiscal pode ser obtido a partir da seguinte rela-
ção: R/(Yt) = R/R* = e. Desta forma, o problema de maximização pode ser
redefinido em termos do produto te.
( ) ))te1(Yln(1)YteMln(Max
)e(
−α−++α
Cuja condição de primeira ordem nos dá:
Yt
M)1(
tYt
M)1(Y
*e
α−
−
α
=
α−−α
= .
Desta forma, temos que o esforço arrecadatório é tal que e = e(M, Y,
t, preferências). Alguma estática comparativa nos mostra que:
0
tY
M)1(
Y
*e
,0
Yt
)1(
M
*e
2 >
α−
=
∂
∂
<
α−−
=
∂
∂
.
Ou seja, o esforço arrecadatório é negativamente correlacionado com
transferências e positivamente correlacionado com a renda e com a alíquota co-
brada. Note que todos os sinais das derivadas são reforçadas pelo aumento do
parâmetro α, desde que o mesmo esteja limitado ao intervalo α ∈ (0,1)2.
Contudo, não se observa o “esforço arrecadatório”, mas somente o
desempenho econômico local (dado por Y) e a arrecadação efetiva – R – obti-
da. Daí a utilidade do uso da fronteira de produção estocástica cujo detalha-
mento é feito a seguir.
III A FRONTEIRA DE PRODUÇÃO ESTOCÁSTICA
Para se mensurar a eficiência dos municípios de nossa amostra, uti-
liza-se a fronteira de produção estocástica (doravante, fpe)3. Sua aplicação ao
__________
2 Por exemplo, para a primeira derivada, a interpretação seria a seguinte: quanto menor a
preferência do eleitor pelo bem público, maior o efeito negativo da transferência sobre o
esforço arrecadatório do governo municipal. Intuitivamente falando, se a população não
deseja o bem público, também não deseja se sujeitar a uma alíquota de imposto mais
elevada. Logo, o governo municipal se verá pressionado a substituir um aumento dos
impostos por uma transferência (o que, neste caso, é politicamente mais cômodo ao go-
vernante). Contudo, observe que este não é o único efeito de um α menor. Um aumento
da alíquota também aumenta o esforço arrecadatório neste caso.
3 As, cujas referências básicas são Battese, Coelli (1993), Battese (1992), Battese, Tes-
sema (1992), Battese, Coelli (1995) e Kalirajan, Shand (1999).
444 IX Seminário sobre a Economia Mineira

problema da eficiência na arrecadação tributária no caso brasileiro encontra-
se, primeiramente em Blanco (1998) e Ribeiro (1998, 1999).
Para que se tenha uma idéia mais clara do que significa a fpe, consi-
dere-se a definição usual de função de produção para uma firma uniproduto,
i.e., uma firma que só produz um bem:
Def. Função de Produção ( ) ( ){ }YxYyMaxy:Ryxf ∈−∈=∈= &&
A leitura é a seguinte. Dado um vetor de insumos x& , definido no
domínio dos valores negativos de Y, a função de produção retorna o máximo
valor possível de y. Em outras palavras, a função de produção, em um pro-
blema mais simples, no qual só existe um insumo, define a fronteira de pares
(-x , y) nos quais o produto é o máximo obtido através do uso daquela quanti-
dade de insumo – x 4.
Observando-se a definição, nota-se que a simples estimação de uma
função de produção pelos métodos tradicionais5, é uma aproximação inade-
quada do conceito teórico que se pretende estimar. Battese (1992) correta-
mente define tais estudos como estimações de funções resposta ou funções
médias com relação à real função de produção. Obviamente, em um estudo de
dados de corte transversal (cross-section) pode ocorrer uma aproximação da
função média para a função de produção, bastando para isso que os erros se
anulem. Contudo, tal situação não necessariamente ocorrerá e o instrumental
da fpe serve como uma alternativa interessante.
Para ser mais preciso, é necessário definir corretamente o termo efi-
ciência. Kalirajan, Shand (1999) apresentam uma distinção útil entre a efici-
ência técnica (ET), a eficiência alocativa (EA) e a eficiência econômica (EE).
Desta forma, levando-se em conta a existência da fronteira de produção poten-
cial (estocástica ou determinista), a firma estará operando em um ponto de efi-
ciência econômica se maximizar lucros sobre a fronteira. Se a firma estiver
operando abaixo da função de produção, então a mesma está sendo ineficiente
pois, em primeiro lugar, tecnicamente, ela poderia com a mesma quantidade
de insumo produzir sobre a fronteira. Em segundo lugar, existe uma ineficiên-
cia alocativa se este mesmo ponto da fronteira não for o ponto de maximiza-
ção de lucros.
__________
4 Ao longo do texto que se segue, contudo, adotaremos a exposição usual de Equilíbrio
Parcial, ou seja, as variáveis “produto” e “insumo” assumirão apenas valores positivos.
5 Ver, por exemplo, Barbosa (1974, cap. 5).
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