Verkehrsverbot in der Umweltzone - Parken erlaubt?

Verkehrsverbot in der Umweltzone:
Parken erlaubt?
Aufsatz






Dipl.-Jur. Dennis Jlussi
Wissenschaftlicher Mitarbeiter
am Institut für Rechtsinformatik
der Leibniz Universität Hannover

Erstveröffentlichung:
Neue Zeitschrift für Verkehrsrecht (NZV)
Jahrgang 2009, Heft 10
S. 483f.

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Verkehrsverbot in der Umweltzone: Parken erlaubt?
I. Einführung
Seitdem Nr. 153 BKat mit Wirkung vom 1.02.2009 geändert wurde,1 wird in den sogenannten
Umweltzonen auch der ruhende Verkehr auf „Plaketten-Sünder“ hin überwacht. Bei der
Änderung wurde das „Führen“ des Fahrzeugs als Tatbestandsbeschreibung durch die „Teilnahme
am Verkehr“ ersetzt. Auf eine Begründung hat der Verordnungsgeber insoweit verzichtet, auch
im Zustimmungsverfahren des Bundesrats findet sich keine Begründung.2 Offenbar war Ziel der
Änderung die Erhöhung der Kontrolldichte durch Einbeziehung des ruhenden Verkehrs. Zahlrei-
che Bußgeldverfahren wurden seither wegen der „Teilnahme am Verkehr durch Parken“ eröff-
net.3 Die BKatV enthält freilich lediglich Zumessungsregeln4 und keine materiellen Verbote. Ob
das Parken in den Umweltzonen mit nicht schadstoffarmen Kfz verboten und mithin gem. § 24
StVG ordnungswidrig ist, ist zweifelhaft.
II. Umfang des Verkehrsverbots
1.) Allgemeines
In den sog. Umweltzonen besteht ein „Verkehrsverbot“. Dies wird zonenmäßig angeordnet durch
Zeichen 270.1 (§ 41 II Nr. 6 StVO). Es ist bereits fraglich, ob der Terminus „Verkehrsverbot“
überhaupt die Teilnahme am Straßenverkehr durch Parken erfasst. Allgemein ist dies sicher der
Fall, gem. § 41 II Nr. 6 StVO untersagen Verkehrsverbote den Verkehr „ganz oder teilweise“. Der
Umfang einer bestimmen Verkehrsverbotsregel, insbesondere ob damit nur der fließende oder
auch der ruhende Verkehr gemeint sind, ist durch insbesondere an Sinn und Zweck der konkre-
ten Vorschrift (hier also Zeichen 270.1 StVO i.V.m. § 40 I BImSchG) ausgerichteten Auslegung zu
ermitteln.5
2.) Historische Auslegung
Die Terminologie des umweltbedingten Verkehrsverbots hat bereits hinsichtlich der a.F. des
Zeichens 270 („Smogalarm-Zone“, i.V.m. § 40a BImSchG a.F.) bestanden. Bei Smogalarm wurde
ein vorübergehendes Verkehrsverbot verhängt, von dem nur bestimmte, mit einem Katalysator
ausgestattete und mit einer orangefarbenen sechseckigen Plakette versehene Fahrzeuge
ausgenommen waren. Schon durch die vorübergehende Natur des Verkehrsverbots liegt fern,
dass früher das Verkehrsverbot den ruhenden Verkehr erfasst haben soll, denn das Verbringen
von Kfz ohne Katalysator aus der Smogalarm-Zone war wegen der Unvorhersehbarkeit des
Alarms den Haltern schwerlich zuzumuten und wäre wegen der dadurch entstehenden zusätzli-
chen Luftbelastung auch widersinnig gewesen. Der Terminus „Verkehrsverbot“ ist in Bezug auf
diese Zonen daher stets nur als Fahrverbot verstanden worden.6 In den Gesetz- und

1 Verordnung zur Änderung der Bußgeldkatalog-Verordnung, BGBl. 2009 I, S. 9.
2 BR-Drs. 645/08 und die weiteren Drucksachen im Vorgang 645/08.
3 Allein in Hannover 2.200 Verfahren binnen eines Monats nach Inkrafttreten der BKat-Änderung, Hannoversche
Allgemeine Zeitung vom 1.03.2009, abrufbar unter http://www.haz.de/Hannover/Aus-der-
Stadt/Uebersicht/Stadt-erwischt-2200-Plakettensuender.
4 Janker in Jagow/Burmann/Heß, Straßenverkehrsrecht, 20. Aufl., § 26a StVG Rdnr. 4.
5 BGH, NJW 1987, 198 (198f.).
6 Vgl. nur BVerwG, NVwZ 1999, 1234 (1236 a.E.); Schmehl/Karthaus, NVwZ 1995, 1171 (1172).

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Verordungsgebungsmaterialien7 findet sich kein Hinweis darauf, dass dem Terminus eine neue
Bedeutung gegeben werden sollte. [484] Im Gegenteil nimmt der Bundesrat ausdrücklich in
seiner Beschlussbegründung für die Zustimmung zur Änderung des Zeichens 270.1 StVO Bezug
auf ein „Fahrverbot“.8
3.) Teleologische Auslegung
Rechtsgrundlage für die durch Zeichen 270.1 erlassenen Verkehrsverbote ist § 40 I BImSchG;
demnach ist ein Verkehrsverbot zu erlassen, soweit dies ein kommunaler Luftreinhalte- und
Aktionsplan gem. § 47 I, II BImSchG vorsieht. Die Geltung des durch Zeichen 270.1 angeordne-
ten Verkehrsverbots kann daher nicht weiter reichen, als Luftreinhalte- und Aktionspläne
Verkehrsverbote überhaupt rechtmäßigerweise vorsehen dürften. Die Pläne sollen gem. § 47 I, II
BImSchG Maßnahmen vorsehen, die erforderlich sind zur Verminderung bestimmter Luftverun-
reinigungen. Parkende Kfz aber verursachen keinerlei Emissionen. Unter keinem denkbaren
Gesichtspunkt ist daher ein Parkverbot geeignet – geschweige denn erforderlich – zur Verbesse-
rung der Luftqualität. Ein Luftreinhalte- und Aktionsplan, der ein Parkverbot vorsähe, wäre daher
insoweit offensichtlich rechtswidrig. Es kann aber nicht angenommen werden, dass Gesetz- und
Verordnungsgeber durch § 40 I BImSchG und Zeichen 270.1 StVO auch evident rechtswidrigen
Luftreinhalte- und Aktionsplänen Geltung verschaffen wollen. Auch dies spricht dafür, dass die
durch Zeichen 270.1 angeordneten Verkehrsverbote nicht den ruhenden Verkehr betreffen.
III. Bestimmung des Umfangs durch Luftreinhalte- und Aktionspläne
Selbst wenn man annehmen wollte, dass die durch Zeichen 270.1 angeordneten Verkehrsverbote
die Teilnahme am Verkehr durch Parken grundsätzlich erfassen können, so lässt sich feststellen,
dass dies jedenfalls nicht überall der Fall ist. Da die Luftreinhalte- und Aktionspläne jeweils
durch die örtliche Gemeinde zu erlassen sind, bestehen keine bundeseinheitlichen Formulierun-
gen für die Verkehrsverbote. Exemplarisch lässt sich aber anhand des Plans der Landeshaupt-
stadt Hannover9 zeigen, dass dort nur ein „Fahrverbot“ beabsichtigt ist.10
Fraglich ist, ob die Luftreinhalte- und Aktionspläne unmittelbar Auswirkung auf das durch
Zeichen 270.1 erlassene Verkehrsverbot haben, oder ob die Straßenverkehrsbehörde eine
individuelle Ausnahmegenehmigung erteilen müsste. Die Bestimmung des materiellen Umfangs
des konkreten, im Einzelfall durch Zeichen 270.1 angeordneten Verkehrsverbots durch den Plan
würde der Klarheit des Zeichens 270.1 widersprechen und wirft Fragen im Hinblick darauf auf,
ob das Zeichen 270.1 – wie andere Verkehrszeichen – eine für sich allein geltende Allgemeinver-
fügung11 darstellt. Dieses Problem stellte sich allerdings auch schon beim alten Smog-Zeichen,
denn auch das galt nur in Verbindung mit einem konkreten Verkehrsverbot, das über die Medien
bekanntzugeben war.12

Die unmittelbare materielle Ausgestaltung des Verkehrsverbots durch die Pläne wird daher
dennoch vielfach bejaht,13 und zwar zu Recht: Gem. § 40 I BImSchG ist ein Verkehrsverbot zu

7 Neben den sonst genannten Materialien zu den Änderungen von BKatV und StVO auch die Begründung zum
Siebten Gesetz zur Änderung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (zur aktuellen Fassung der §§ 40, 47
BImSchG), BT-Drs. 14/8450.
8 BR-Drs. 162/06 (B), S. 8.
9 Luftreinhalte-Aktionsplan für Hannover, Ratsbeschluss vom 12.07.2007, abrufbar unter
http://www.hannover.de/data/download/lhh/umw_bau/luftreinhalteplan.pdf.
10 Dort S. 29.
11 Vgl. BVerwG E 59, 221 und E 92, 32; für die „sofortige Verständlichkeit“ auch BGH a.a.O., m.w.N.
12 Dazu näher Schmehl/Karthaus, a.a.O.
13 Luftreinhalte-Aktionsplan für Hannover, S. 32, für die (mittlerweile durch Bundesrecht gegenstandslos geworde-
ne) Ausnahme von Oldtimern unter Bezug auf die Auffassung des nds. Umweltministeriums.

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erlassen, „soweit“ der Plan es vorsieht. Das Verkehrsverbot kann also nicht weiter reichen, als der
zugrunde liegende Luftreinhalte- und Aktionsplan bestimmt. Sieht der konkrete Plan, wie der
hannoversche, lediglich ein Fahrverbot vor, ist das Parken in der Umweltzone auch dann nicht
verboten, wenn man den ruhenden Verkehr überhaupt als von durch Zeichen 270.1 möglicher-
weise erfasst ansieht.
IV. Zusammenfassung
1.) Kein Parkverbot
Das Parken in der Umweltzone ist, wie gezeigt, von dem durch Zeichen 270.1 StVO verfügten
Verkehrsverbot nicht erfasst und mithin nicht ordnungswidrig: Zunächst ist im Einzelfall zu
berücksichtigen, ob der jeweilige kommunale Luftreinhalte- und Aktionsplan überhaupt den
ruhenden Verkehr erfassen will; diese Pläne haben unmittelbare Bedeutung für den materiellen
Umfang des Verkehrsverbots. Ein auch den ruhenden Verkehr erfassender Plan wäre insoweit
rechtswidrig. Darüber hinaus ergibt die gebotene Auslegung des Verkehrsverbots unter histori-
schen und vor allem teleologischen Gesichtspunkten eine Geltung nur für den fließenden
Verkehr.
2.) OWi-Verfahren
Es spricht nichts dagegen, gegen den Halter eines in der Umweltzone geparkten nicht berechtig-
ten Kfz ein Verfahren auf eine Kennzeichenanzeige hin zu eröffnen; schließlich begründet die
Tatsache, dass das Kfz dort geparkt ist, einen hinreichenden Verdacht, dass es vom Halter
dorthin gefahren wurde. Räumt aber der Halter den Verstoß der Verkehrsteilnahme durch Fahren
nicht ein, so steht weder fest (und ist regelmäßig praktisch auch nicht anderweitig ermittelbar),
dass er das Kfz geführt hat, noch dass das Kfz überhaupt dorthin gefahren – und nicht etwa auf
fremder Achse versetzt – wurde. Eine Ordnungswidrigkeit ist dann nicht nachweisbar, denn das
Parken als solches ist nicht verboten.